高麗華　岳文俊

摘要 在全面梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律存在：農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)理念尚未得到重視，法律可操作性不強(qiáng)缺乏實(shí)效，政府責(zé)任淡化可追責(zé)性差，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立等問題。建議重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法實(shí)效，將政府責(zé)任進(jìn)一步明確化與具體化，合理配置農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法內(nèi)容，這是解決農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律問題的必由之路。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn);清潔生產(chǎn)理念;政府責(zé)任;法律實(shí)效;立法內(nèi)容

中圖分類號(hào) D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2020）13-0248-03

Abstract Based on the comprehensive review of the current situation of Chinas agricultural clean production legislation，this paper points out that Chinas agricultural clean production legislation exists：the concept of agricultural clean production has not been paid attention to，the legal operability is not strong and lacks effectiveness， the government responsibility is weak， the accountability is poor， the basic system of cleaner production has not yet been established. Raising awareness，strengthening leadership，enhancing the effectiveness of agricultural clean production legislation， further clarifying and concretizing government responsibilities， and rationally arranging the legislative content of agricultural cleaner production is the only way to solve this problem.

Key words Agricultural cleaner production;Clean production concept;Government responsibility;Legal effectiveness;Legislative content

清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原材料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染、提高資源利用率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對(duì)人類和環(huán)境的危害。我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期進(jìn)行粗放型生產(chǎn)，高度依賴生產(chǎn)要素的投入，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。推行清潔生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，對(duì)于保護(hù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)資源，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展具有重要意義。2002年6月頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》首次確立了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的法律地位，為我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的研究和發(fā)展起到積極的指引和推動(dòng)作用。然而從農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)施行的十幾年來，農(nóng)業(yè)污染問題并沒有明顯改善，甚至有愈演愈烈的態(tài)勢(shì)，完全沒有達(dá)到預(yù)期的效果。因此，不得不反思我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法哪里出了問題。基于此，筆者在全面分析農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀及不足的基礎(chǔ)上，提出一些建議。

1 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法現(xiàn)狀

截至目前，在法律方面，除了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中明確對(duì)農(nóng)業(yè)的“清潔生產(chǎn)”作出要求外，其他環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)立法也對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的清潔化也做了一些規(guī)定。

1.1 法律

2003年1月1日頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》盡管對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)僅有一條規(guī)定，然而卻是我國(guó)第一次采用法律形式對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)進(jìn)行說明，該法第22條明確規(guī)定：“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者應(yīng)該科學(xué)地施肥、打藥和使用農(nóng)膜，同時(shí)要改進(jìn)種植技術(shù)，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品要達(dá)到優(yōu)質(zhì)、無害，并且生產(chǎn)過程不會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境產(chǎn)生污染。不得將有毒有害物質(zhì)用作肥料或者用于造田”。此后，我國(guó)逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的規(guī)制力度，2008年修訂的《水污染防治法》第四章第四節(jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”專門規(guī)定了科學(xué)、合理地施用化肥和農(nóng)藥，禽畜糞便無害化處理，防止造成水污染的要求。2012年新修訂的《農(nóng)業(yè)法》第八章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”中對(duì)農(nóng)藥化肥的合理使用、農(nóng)田秸稈、動(dòng)物糞便和轉(zhuǎn)基因食品的安全管理做了一般性要求。2012年新修訂的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》中第4條明確要求農(nóng)業(yè)推廣應(yīng)當(dāng)兼顧社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。2015年修訂的新《環(huán)境保護(hù)法》也對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的施用，農(nóng)用薄膜及農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物的處置作出要求，要求全方位防治農(nóng)業(yè)面源污染。同年修訂的《大氣污染防治法》第四章第五節(jié)也通過把農(nóng)業(yè)和其他污染防治作為防治大氣污染的措施之一，對(duì)農(nóng)業(yè)主要污染源（農(nóng)藥、化肥、薄膜、秸稈、禽畜養(yǎng)殖）的合理使用和處置做出要求。此外《漁業(yè)法》第20條，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2016年修訂）第8條，《固體廢棄物污染防治法》第19、20條都對(duì)農(nóng)業(yè)污染防治做出規(guī)定，在此不再贅述。

1.2 行政法規(guī)

2011年通過的《太湖流域管理?xiàng)l例》對(duì)流域一定范圍內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖、禽畜養(yǎng)殖也做出一般性要求，同時(shí)立法中規(guī)定要采取鼓勵(lì)和扶持的手段，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。2013年國(guó)務(wù)院通過的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》主要目的是防治禽畜養(yǎng)殖過程中對(duì)環(huán)境造成污染，并對(duì)禽畜養(yǎng)殖的污染防治、綜合利用、激勵(lì)措施、法律責(zé)任做了詳細(xì)規(guī)定。此外，2017 年3月修訂的《飼料及飼料添加劑管理規(guī)定》對(duì)保障動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)公眾健康給予重視。2017年6月1日修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》設(shè)立了農(nóng)藥召回條例，如果發(fā)現(xiàn)售賣的農(nóng)藥對(duì)農(nóng)林業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及生態(tài)環(huán)境等有潛在的重大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)從生產(chǎn)—銷售—使用各個(gè)環(huán)節(jié)采取相應(yīng)措施，及時(shí)召回產(chǎn)品。

1.3 部門規(guī)章

2001年國(guó)家質(zhì)檢總局制定了無公害蔬菜、水果、畜禽肉、水產(chǎn)品等4類農(nóng)產(chǎn)品的8項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，每一類農(nóng)產(chǎn)品都有“安全要求”和“產(chǎn)地環(huán)境要求”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的發(fā)展[1]。2006年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》要求合理使用農(nóng)業(yè)投入品，及時(shí)清除、回收農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)投入品包裝物等，防止污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境。2011年農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的意見》，該《意見》從增強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的責(zé)任感和緊迫感、加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染源頭預(yù)防、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程清潔化、加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度這4部分來給出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)意見。2017年通過的新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》出臺(tái)了5個(gè)配套規(guī)章，即《農(nóng)藥登記管理辦法》《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》《農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》《農(nóng)藥登記試驗(yàn)管理辦法》《農(nóng)藥標(biāo)簽和說明書管理辦法》。這些配套性的規(guī)范從農(nóng)藥登記、生產(chǎn)許可、經(jīng)營(yíng)許可及市場(chǎng)監(jiān)管等全過程進(jìn)行管控，從而降低農(nóng)藥發(fā)生危害的風(fēng)險(xiǎn)，保障人類的健康和環(huán)境的安全。

1.4 地方法規(guī)和規(guī)章

近年來，我國(guó)不少地方政府出臺(tái)了防治農(nóng)業(yè)污染的地方性法規(guī)和條例，構(gòu)成了防治農(nóng)業(yè)污染重要的地方性法規(guī)體系;甘肅省作為農(nóng)業(yè)大省，率先立法，對(duì)廢舊農(nóng)膜的銷售、使用、回收、加工、利用、管理等環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。浙江省想要治理畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染，并同時(shí)對(duì)禽畜糞便進(jìn)行有效利用，頒布了不少規(guī)模養(yǎng)殖和沼氣開發(fā)的規(guī)章、辦法。比如《關(guān)于加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作的通知》《浙江省沼氣開發(fā)利用促進(jìn)辦法》。安徽省系統(tǒng)謀劃推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，并針對(duì)各種污染源制定并印發(fā)了《化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》和《糧食作物病蟲害綠色防控及節(jié)藥行動(dòng)實(shí)施方案》《農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)方案》，并組織開展全省畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和搬遷工作，有效地控制了農(nóng)業(yè)面源污染。為了落實(shí)國(guó)家和農(nóng)業(yè)部關(guān)于防治農(nóng)業(yè)面源污染的指示，2015年山東省農(nóng)業(yè)廳也出臺(tái)了《山東省關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》，也從化肥農(nóng)藥減量、進(jìn)行清潔生產(chǎn)、禽畜廢物循環(huán)利用等層面來保障山東省農(nóng)業(yè)面源污染的有效治理。

2 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法存在的問題

從上述的全面梳理中可見，自2002年農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的理念提出并實(shí)施的10多年來，立法上對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)領(lǐng)域作出了不少的貢獻(xiàn)，為實(shí)踐工作的開展提供了指導(dǎo)與幫助，但收效甚微，也說明了立法上存在著欠缺與不足。

2.1 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)理念尚未得到重視

2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》使得清潔生產(chǎn)工作在工業(yè)領(lǐng)域取得明顯成效，但是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域仍然沒有起色。雖然《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中也要求對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化，但除了個(gè)別省份正式提出農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的概念，并組織開展相應(yīng)的技術(shù)研發(fā)、管理優(yōu)化與標(biāo)準(zhǔn)制定外，多數(shù)省市基本上還處于思考和探索階段[2]。究其原因在于缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)內(nèi)涵功能、戰(zhàn)略意義以及源頭預(yù)防的環(huán)保理念的深刻認(rèn)知，而是把實(shí)踐中的有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、無公害農(nóng)產(chǎn)品直接等同于農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，導(dǎo)致各級(jí)政府還沒有把農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)安排到當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，尤其是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中去。

2.2 法律可操作性不強(qiáng)缺乏實(shí)效

從我國(guó)的立法體系來看，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等之上有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)基本的原則性的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等作為實(shí)施法，不但規(guī)定了實(shí)施法的相關(guān)內(nèi)容，還規(guī)定了不少原則性、政策性的內(nèi)容，有的條文規(guī)定與環(huán)境保護(hù)基本法在字面上幾乎相同，嚴(yán)重缺乏可操作性，致使農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。比如《環(huán)境保護(hù)法》作為基本法，概括性地規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)科學(xué)合理施用農(nóng)藥，防止農(nóng)業(yè)面源污染，這在情理之中。而作為實(shí)施法的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的規(guī)定卻與環(huán)境保護(hù)法并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。該法第22條規(guī)定：“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)該科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、無害，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。嚴(yán)令禁止有害、有毒物質(zhì)用作化肥或用于造田”。此處強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，但是對(duì)于“合理”的界定、具體如何防治污染都沒有詳細(xì)規(guī)定，顯然與環(huán)境保護(hù)法沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，無法實(shí)際操作?！掇r(nóng)藥安全使用管理?xiàng)l例》也是實(shí)施法，雖然比《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定詳細(xì)，但還是主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)正確施用農(nóng)藥，而對(duì)具體如何預(yù)防農(nóng)藥污染仍然沒有規(guī)定，缺乏可操作性，法律沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。

2.3 政府責(zé)任淡化可追責(zé)性差

我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境管理機(jī)制呈現(xiàn)中央和地方分級(jí)負(fù)責(zé)的特點(diǎn)。中央政府負(fù)責(zé)出臺(tái)頒布法律，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)地方政府的工作[3]。地方政府負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)上級(jí)的指導(dǎo)和規(guī)定。這在我國(guó)不少法律中都有規(guī)定，比如，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方政府對(duì)本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。該法第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”?！端廴痉乐畏ā芬惨?guī)定各級(jí)地方政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。該法第4條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。另外，我國(guó)不少地方環(huán)境立法也對(duì)這一點(diǎn)有清晰的規(guī)定。比如，2015年修訂的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定各級(jí)政府部門對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。該條例第4條規(guī)定，“各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)采取措施持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量?？h級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門依法對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助環(huán)境保護(hù)主管部門做好本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作”?？梢钥闯鑫覈?guó)在環(huán)境基本法、環(huán)境單行法以及地方環(huán)境立法中都規(guī)定了政府環(huán)境質(zhì)量，去掉各種沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別的修飾詞，這些規(guī)定都沒有本質(zhì)區(qū)別，而且可說是幾乎一樣。更主要的問題是，這些規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性，沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)政府的考核指標(biāo)中也缺乏環(huán)境質(zhì)量保護(hù)指標(biāo)，從而使得政府根本不重視環(huán)境保護(hù)，尤其對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，各級(jí)政府基本上完全忽視。所以說，環(huán)境法律上對(duì)于政府責(zé)任規(guī)定的不明確、不健全、甚至淡化政府責(zé)任，使得政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難以追究，成為制約我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙[3]。

2.4 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立

如前所述，現(xiàn)有立法只是零散地涉及了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的很多方面，還沒有涉及制度本身的構(gòu)建?？梢哉f，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的預(yù)防性制度，如農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的認(rèn)證、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，生產(chǎn)技術(shù)指南和審核指南、農(nóng)業(yè)環(huán)境及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制度;管控性制度，如農(nóng)業(yè)環(huán)境許可制度、農(nóng)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度;救濟(jì)性制度，如括農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù)、環(huán)境公益訴訟制度等重要的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律制度都還沒有建立。雖然當(dāng)前我國(guó)不管是學(xué)術(shù)界還是在治理實(shí)踐中，不少人都在強(qiáng)調(diào)用法律來治理農(nóng)業(yè)面源污染，保障農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，但是就學(xué)術(shù)界而言，存在的問題是大家各說各話，每個(gè)人研究的切入點(diǎn)和角度都有不同，研究?jī)?nèi)容分散、缺乏深度，尤其是關(guān)于基本的法律制度的建立很多人沒有提及或者各抒己見，分散孤立，不成體系，而且也缺乏建立這些法律制度的原理性分析，所以理論界尚未建立起農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本法律制度。放眼農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)踐，雖然我國(guó)絕大多數(shù)省份都已經(jīng)出臺(tái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施意見和方案，各種治理農(nóng)業(yè)面源污染的方法措施都已被采取，比如說免費(fèi)培訓(xùn)、政策扶持，開展畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和搬遷工作、回收農(nóng)用薄膜、秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化等“五化”利用工作。但是明顯可以看出，這些都僅僅是各個(gè)地方結(jié)合實(shí)際采取的一些措施，不但各個(gè)地方不一致，而且多具有臨時(shí)性，缺乏長(zhǎng)效性，很難稱之為一項(xiàng)制度，而且這些措施就算是在地方立法中予以確立，但其由于法律位階太低，不具有法律制度的威懾性，所以，總體上來說，我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的基本制度尚未建立，這將難以滿足我國(guó)日益嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)的需要。

3 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法建議

當(dāng)前以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為統(tǒng)領(lǐng)形成了清潔生產(chǎn)領(lǐng)域特有的制度體系，但更應(yīng)該完善配套的制度。下面僅針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法中幾個(gè)重要方面提出完善建議。

3.1 重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法

首先，在思想認(rèn)識(shí)高度，深化對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)內(nèi)涵功能的認(rèn)知，明確農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)模式的區(qū)別，將農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)作為環(huán)境整體預(yù)防戰(zhàn)略的組成部分，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中，從認(rèn)識(shí)源頭上重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。其次，要開展對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)工作的安排部署，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施指導(dǎo)，編制農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的認(rèn)證、指標(biāo)體系，制定各項(xiàng)環(huán)境和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃與安排。最后，著手制定以農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)為中心的產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)政策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、財(cái)政扶持、金融扶持稅收優(yōu)惠等政策。同時(shí)，各部門之間要相互協(xié)調(diào)，相互配合，切實(shí)擔(dān)負(fù)起農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的推廣工作。

3.2 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法實(shí)效

我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法迫切需要增強(qiáng)立法實(shí)效，具體措施：一是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的可實(shí)施性。盡量少制定純粹的道德提倡類規(guī)范，一定要明確法律規(guī)范和道德規(guī)范的分界;同時(shí)要仔細(xì)研究宣示、宣言類規(guī)范，確保政策導(dǎo)向不偏離農(nóng)業(yè)發(fā)展方向;要特別表彰獎(jiǎng)勵(lì)類規(guī)范和激勵(lì)幫扶類規(guī)范，盡量明確表彰獎(jiǎng)勵(lì)手段和激勵(lì)幫扶措施，使人一目了然，容易操作[4]。對(duì)確定不便通過立法確定的，須在立法中授權(quán)或者提出原則性要求，規(guī)定出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策、表彰手段或制定配套文件、時(shí)限、內(nèi)容、要求等[4]。二是要做好農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的后期評(píng)估。實(shí)時(shí)關(guān)注相關(guān)政策的變化，及時(shí)總結(jié)立法的優(yōu)缺點(diǎn)，開展相應(yīng)的立法后期評(píng)估工作，及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法的修改廢止，防止原有的政策措施變成制約措施，從而保障農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的實(shí)效性[5]。

3.3 將政府責(zé)任進(jìn)一步明確化與具體化

對(duì)于因?yàn)榄h(huán)境法律規(guī)范上環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、責(zé)任追究機(jī)制不健全、不合理的政績(jī)觀以及地方政府忽視農(nóng)村環(huán)境問題等原因而造成政府責(zé)任缺失的問題，準(zhǔn)確、合理定位政府在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)過程中扮演的角色是擺脫這個(gè)難題的關(guān)鍵。首先，政府，尤其是基層政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)和帶頭治理農(nóng)村環(huán)境問題，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。其次，在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核制度上，改變以往單一、落后的考核制度，加入環(huán)境污染治理效果、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的考核比例，使得政府部門在制定經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)，也要考慮環(huán)境因素。最后，法律中應(yīng)該進(jìn)一步完善和明確政府在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法中的責(zé)任和義務(wù)，將環(huán)境質(zhì)量行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制切實(shí)成為一項(xiàng)嚴(yán)格可行的制度。我國(guó)有必要在今后的《環(huán)境保護(hù)法》修改中，明確行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任形式，行政首長(zhǎng)的環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)有4種——道義責(zé)任、政治責(zé)任、行則責(zé)任和刑事責(zé)任，對(duì)于什么情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)作出明確的規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行。

3.4 合理配置農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的立法內(nèi)容

農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法內(nèi)容直接決定立法價(jià)值取向、基本定位、框架結(jié)構(gòu)、指導(dǎo)思想等重大問題，因此必須合理配置[5]。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法的根本目的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而保障人民生活質(zhì)量，其直接目的就是預(yù)防、控制、減輕農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)?；诖?，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮、從整體出發(fā)，注重系統(tǒng)性與配套性，形成一套完備的生產(chǎn)體系[6]?？梢杂羞@樣兩種層次。首先，為了對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)起到宏觀調(diào)控、總體規(guī)劃的指導(dǎo)性作用，需要以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為中心，推動(dòng)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法的修訂和完善，在這部法律中系統(tǒng)地規(guī)定進(jìn)行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，防治農(nóng)業(yè)面源污染防治的宗旨、目標(biāo)和原則以及基本制度，從而使農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)相關(guān)制度配套得以完善。其次，考慮到污染物的特殊性與復(fù)雜性，各種污染源有明顯的差異性，規(guī)制的手段或措施也大不相同，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》難以全部包括在內(nèi)[7]。因此需要針對(duì)不同的污染源制定不同實(shí)施條例或者實(shí)施細(xì)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的全方位、全領(lǐng)域的控制、規(guī)劃及管理。另外，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)立法需要結(jié)合現(xiàn)有的法律規(guī)范進(jìn)行整合，現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范不是一片空白，而是數(shù)量眾多，應(yīng)當(dāng)不能完全脫離這些規(guī)范而另起爐灶[8]。而是應(yīng)當(dāng)思考到與現(xiàn)存規(guī)范的結(jié)合問題。應(yīng)當(dāng)包括以下3個(gè)方面：①對(duì)環(huán)境基本法比如《環(huán)境保護(hù)法》需要加以遵守，不能突破。對(duì)其中已經(jīng)做了抽象、原則性地規(guī)定的，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》及相配套制度中應(yīng)當(dāng)將之細(xì)化[9]。②與同位階規(guī)范的相協(xié)調(diào)問題。從法律位階而言，《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的效力一樣，修訂和完善的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與它們相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)而不能出現(xiàn)矛盾和沖突。③與下位法的整合問題。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法律規(guī)范多數(shù)是部門規(guī)章以下的法律規(guī)范，法律位階較低，但修訂和完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的相關(guān)制度不能因?yàn)檫@些規(guī)范位階較低而忽視它們。這些位階較低的法律規(guī)范，不少是地方政府實(shí)踐的有益成果，他們的存在將給農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)提供有益的立法經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，其中有好有壞，其中好的要吸取，不完善的要使其完善，壞的要堅(jiān)決摒棄[10]。

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