吳昊

摘 要：近年來，由政府和企業(yè)合作建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目越來越多，PPP模式得到廣泛應(yīng)用。政企合作共建基礎(chǔ)設(shè)施項目，對于推動服務(wù)型政府建設(shè)、改進項目建設(shè)質(zhì)量和效率等具有重要意義。從我國PPP項目的實踐來看，很多項目取得了成功，但也有一些項目以失敗告終，仍需加強對PPP項目的風(fēng)險管理。?

關(guān)鍵詞：PPP項目 ?政企合作 ?項目管理 ?風(fēng)險管理

中圖分類號：F279.23 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）07（a）--02

1 PPP模式定義及作用

1.1 PPP模式的定義

近年來，基于政企合作的PPP項目模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中得到廣泛應(yīng)用，其最主要的特征為公私之間的合作關(guān)系。首先由政府發(fā)布招標公告，與合適的民營企業(yè)簽署合作協(xié)議，共同出資設(shè)立特許經(jīng)營公司負責(zé)PPP項目的建設(shè)運營，利用私營企業(yè)的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗提高項目建設(shè)質(zhì)量和水平，而政府向金融機構(gòu)提供擔(dān)保，對項目建設(shè)進行監(jiān)督。項目建設(shè)完成后，私營機構(gòu)向使用者和政府收取合理費用來獲取收益，政府則通過價格管控保證項目更好地為公眾服務(wù)。PPP模式的項目建設(shè)運營由政企雙方共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，更加體現(xiàn)了雙方的合作伙伴關(guān)系。

1.2 PPP模式的作用

1.2.1 有利于推動政府職能的轉(zhuǎn)變，促進市場經(jīng)濟發(fā)展

PPP模式是對政府管理方式的重大創(chuàng)新，通過政府、私營企業(yè)、金融投資機構(gòu)多方關(guān)系廣泛合作，有助于政府管理體制的創(chuàng)新發(fā)展，推動政府職能的轉(zhuǎn)變。長期以來，地方政府承擔(dān)幾乎全部公益性項目建設(shè)運營，負責(zé)對項目設(shè)計規(guī)劃、建設(shè)運營全流程的監(jiān)管，投入大量人力、物力、財力，無法在宏觀方面充分發(fā)揮優(yōu)勢。PPP模式一方面有助于劃清政府與市場的界限，使得政府多從宏觀方面加以協(xié)調(diào)，推動政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型;另一方面，有利于引導(dǎo)社會資本的進入，減少政府干預(yù)，促進市場經(jīng)濟發(fā)展。

1.2.2 有利于提高項目建設(shè)質(zhì)量與效率，更好地為公眾服務(wù)

由社會資本負責(zé)項目建設(shè)，更有助于充分發(fā)揮其專業(yè)性、靈活性，發(fā)揮其在資金、技術(shù)、管理方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，由地方政府參與項目規(guī)劃與監(jiān)督。相較于傳統(tǒng)的由政府單獨負責(zé)建設(shè)，政企的合作能夠極大地提高項目建設(shè)質(zhì)量與效率，使得服務(wù)效用最大化。在PPP項目建設(shè)運營過程中，多方合作共同監(jiān)督，可以保證項目運行的安全性和有效性。項目建設(shè)完成后，私營機構(gòu)能夠長期獲取合理回報，也有助于調(diào)動民營企業(yè)積極性，在地方政府、社會中介機構(gòu)多重監(jiān)督下，更有助于項目建設(shè)為公眾服務(wù)。

1.2.3 有利于開拓公共項目的資金渠道，減輕地方政府債務(wù)壓力

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，地方對于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求不斷增長，但部分地方政府迫于財政壓力，無法承受眾多基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的資金投入，阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。PPP模式通過引入社會資本，并由私營機構(gòu)承擔(dān)項目建設(shè)，對項目負主要責(zé)任，激發(fā)了民間資本的投資活力，大大減輕了地方政府的財政負擔(dān)，同時多方合作聯(lián)合建設(shè)項目能夠更好促進社會資源的充分整合。

2 PPP模式在應(yīng)用中存在的風(fēng)險

從我國PPP項目的實踐案例來看，很多項目是成功的，但也不乏有一些項目道路曲折。PPP模式的出現(xiàn)為政企雙方都帶來了一定的好處，但我們也應(yīng)該充分認識到PPP模式中存在的風(fēng)險，識別項目全過程的風(fēng)險因素，并加以防范，才能使之發(fā)揮更大的作用。

2.1 政府行為不規(guī)范風(fēng)險

首先，PPP項目存在由于政府信用缺失導(dǎo)致項目失敗的風(fēng)險，政府信用風(fēng)險是指地方政府未按照事先約定履行其責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致PPP項目失敗的風(fēng)險。政府信用風(fēng)險的喪失往往會使合作方利益受到更嚴重的損害而難以得到彌補，將會嚴重打擊民間資本的積極性，影響政企之間的長期合作關(guān)系。其次，政府部門審批手續(xù)過于繁雜，審核流程冗長，也會影響項目建設(shè)效率。最后，政府的適當(dāng)干預(yù)將有利于PPP項目的穩(wěn)健運行，但PPP項目在運行過程中也存在由于不適當(dāng)?shù)恼深A(yù)，導(dǎo)致私營企業(yè)決策權(quán)被削弱，無法發(fā)揮積極性、主動性的風(fēng)險。政府干預(yù)實質(zhì)上是項目合作方權(quán)、責(zé)、利不清的體現(xiàn)，政企雙方應(yīng)當(dāng)明確各自的收益與責(zé)任。

2.2 項目建設(shè)風(fēng)險

項目建設(shè)過程中存在的風(fēng)險是項目本身的風(fēng)險，同時也是項目主要的風(fēng)險，直接關(guān)乎到項目成敗。由于前期設(shè)計決策失誤導(dǎo)致項目難以實施，或者項目建設(shè)過程中建設(shè)要求發(fā)生變更，都會影響到工程進度。項目建設(shè)過程中，由于原材料、機器設(shè)備供應(yīng)不及時，可能會產(chǎn)生供應(yīng)風(fēng)險。由于PPP項目建設(shè)周期長，在其建設(shè)過程中，存在技術(shù)風(fēng)險的可能性也較高，私營企業(yè)的技術(shù)可能會被其他競爭者替代，為保證項目建設(shè)質(zhì)量，可能需要技術(shù)水平更高的公司參與項目建設(shè)。

2.3 財務(wù)風(fēng)險

由于PPP項目資金投入大且回收慢，在PPP項目建設(shè)運營過程中，易產(chǎn)生融資風(fēng)險、利率風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險等財務(wù)風(fēng)險，而PPP項目周期過長則放大了這些財務(wù)風(fēng)險。首先，融資風(fēng)險是指PPP項目通常所涉資金量龐大，而項目在建設(shè)過程中未得到充分的資金支持或融資成本過高的風(fēng)險。無論是缺乏資金支持還是資金使用成本過高，都會直接影響PPP項目運行。目前，融資困難成為PPP項目運營中的一大難題。利率風(fēng)險和通貨膨脹風(fēng)險都是直接或間接地受到PPP項目建設(shè)周期長的影響所導(dǎo)致的。利率風(fēng)險指的是由于長期利率或短期利率的變化導(dǎo)致項目收益最終降低的風(fēng)險，利率水平的變動也會影響到項目融資成本。由于PPP項目運營周期長，企業(yè)需較長時間獲取收益，在長期的運營過程中，由于物價水平上漲導(dǎo)致的通貨膨脹的風(fēng)險不容小覷。為保證PPP項目的收益性，我們必須重視其易產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險，并采取合理措施加以防范。

2.4 市場風(fēng)險

PPP項目的建設(shè)周期長易導(dǎo)致其建設(shè)完成后不能夠滿足當(dāng)時的市場需求的風(fēng)險。項目在建設(shè)完成或運行一段時期后，該項目的市場需求可能發(fā)生變化，導(dǎo)致資金無法按照預(yù)期收回，無法及時償還債務(wù)。在我國的長期實踐中，也曾出現(xiàn)過后期出現(xiàn)新的類似項目，與已完工的項目形成競爭關(guān)系的真實案例，由于地方政府未做好長期發(fā)展規(guī)劃，新建項目的競爭降低了原有項目的收益性，導(dǎo)致項目現(xiàn)金流無法按照預(yù)期回流到企業(yè)。

PPP項目建成后的收費情況往往在建成初期根據(jù)建設(shè)成本及收益預(yù)期合理估計，但由于項目定位可能不夠明確或項目周期太長，易產(chǎn)生不符合即時市場情況的定價風(fēng)險。價格制定過高、過低，都會影響到項目的收益情況。因此，確定合理的、有彈性的價格十分重要，PPP項目的定價應(yīng)具有靈活性，能夠適時調(diào)整，減輕市場風(fēng)險。

3 針對PPP項目模式的風(fēng)險管理

目前，PPP項目模式在我國未發(fā)展成熟，仍處于探索階段。在該模式的探索發(fā)展過程中，應(yīng)加強對其風(fēng)險的管理，運用風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險規(guī)避等方式合理應(yīng)對風(fēng)險，加強政企雙方的誠信意識與契約精神，強化政府監(jiān)督職能、創(chuàng)新融資方式、培養(yǎng)投融資人才等，推動PPP項目模式在我國的推廣應(yīng)用。

3.1 加強合作雙方誠信意識和契約精神

政企雙方的順利合作需要雙方的共同努力，建立在雙方誠信的基礎(chǔ)上。一方面，由于政府信用缺失等不合理行為，導(dǎo)致PPP項目失敗的風(fēng)險應(yīng)由政府進行承擔(dān)。首先，地方政府在與民營企業(yè)簽訂合同時，應(yīng)在合同中明確雙方的權(quán)利與責(zé)任，對任何一方的違約行為嚴格按照合同約定執(zhí)行，強化履約意識。其次，政府單方面的違約對私營企業(yè)造成的損失往往更大，應(yīng)按照合同或協(xié)議的約定進行賠償，并給予私營企業(yè)稅收減免等優(yōu)惠政策，或提供相應(yīng)擔(dān)保，避免打擊民營資本的積極性，促進雙方長遠合作。另一方面，民營企業(yè)也應(yīng)嚴格履行合同約定，提高服務(wù)質(zhì)量，以公眾利益為重，誠信經(jīng)營。對于PPP項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，雙方都應(yīng)嚴格按照合同的規(guī)定協(xié)商解決。

3.2 強化政府監(jiān)督職責(zé)

地方政府應(yīng)加強對項目建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)管與控制，形成與項目建設(shè)相關(guān)的風(fēng)險預(yù)案。PPP項目建設(shè)往往涉及民生項目，具有很強的公益性，其服務(wù)與廣大人民的生活息息相關(guān)，為保證廣大人民的利益，地方政府也應(yīng)該加強對項目建設(shè)的監(jiān)督。首先，完善項目績效考核機制，鼓勵民營企業(yè)積極參與項目建設(shè)，保證項目進度與項目質(zhì)量。其次，地方政府可以鼓勵第三方社會中介機構(gòu)對項目質(zhì)量進行審計與評估，利用外部力量進行監(jiān)督，在企業(yè)侵權(quán)的情況下，政府可以撤銷特許經(jīng)營合同并追究責(zé)任，更換合作企業(yè)，并對其實施一定懲罰措施。此外，地方政府可以通過及時公開項目建設(shè)信息，聘請專家進行指導(dǎo)，鼓勵民眾參與決策，保證決策的科學(xué)性與透明性。

3.3 創(chuàng)新融資方式，培養(yǎng)投融資人才

地方政府應(yīng)鼓勵創(chuàng)新融資方式和投融資機制，解決PPP項目融資難的問題。首先，政府可以建立創(chuàng)新型融資平臺，鼓勵吸引金融機構(gòu)創(chuàng)新融資方式，并為項目融資提供擔(dān)保?？梢钥紤]通過互聯(lián)網(wǎng)金融方式連接政府與民間資本，降低融資成本，加強融資風(fēng)險管控。其次，應(yīng)加強對投融資人才的培養(yǎng)。PPP項目涉及金融、法律等專業(yè)知識較多，需要培養(yǎng)相關(guān)綜合型人才，加強對政府相關(guān)人員的培訓(xùn)，多學(xué)習(xí)PPP項目的成功經(jīng)驗和寶貴案例，提高項目運作的規(guī)范性與有效性。

3.4 完善價格制定機制

完善PPP項目定價機制，定價應(yīng)盡可能減少政府的財政支出，同時保障股本收益。因此在制定價格時，各級政府和主管部門必須加強成本的控制，特別是通過建立定價系統(tǒng)，定期檢查價格，改善公共服務(wù)價格的調(diào)整機制和完善價格聽證制度。建立對社會資本長期穩(wěn)定投資回報的預(yù)期，堅決捍衛(wèi)公共利益。

參考文獻

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王雪青，喻剛，邴興國.PPP項目融資模式風(fēng)險分擔(dān)研究[J].軟科學(xué)，2007（06）.