摘要：行政合理性原則是行政法學(xué)的重要原則之一。但近年來，我國公安機關(guān)執(zhí)法實踐中，自由裁量權(quán)運用失當?shù)膯栴}越發(fā)突出，成為轉(zhuǎn)型中的中國社會矛盾匯集的焦點。本文針對公安機關(guān)作出的行政行為存在的違反合理性原則裁量失當?shù)母鞣N問題，從行為實施動機的正當性、認定事實及程序的合理性、法律適用的適當性等方面，探索行政行為的合理性裁量原則。

關(guān)鍵詞：公安行政行為;自由裁量權(quán);合理性;適當性

一、公安機關(guān)行政行為中常見的合理性問題

公安機關(guān)作出行政行為過程中，對行政合理性問題考慮失當?shù)牡湫同F(xiàn)象，其產(chǎn)生根源在于公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)失當。“盡管現(xiàn)代社會中的立法機關(guān)仍然主張依法行政，堅持控制行政權(quán)力原則，但它們不得不迫于客觀需要的壓力而賦予公安機關(guān)一定的甚至是‘盡可能廣泛的自由裁量權(quán)。”上述客觀需要的壓力主要源于立法的滯后性和行政權(quán)運行的復(fù)雜性，立法無法囊括行政權(quán)運行中可能發(fā)生的各種復(fù)雜情況，只能賦予公安機關(guān)根據(jù)具體情況自由裁量的權(quán)力，加之我國立法技術(shù)趨于落后，對自由裁量權(quán)的行使缺乏裁量基準規(guī)制，導(dǎo)致公安機關(guān)的自由裁量權(quán)缺少監(jiān)管，有日益膨脹的趨勢，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）行為動機缺乏正當性

行政合理性原則要求公安機關(guān)行使權(quán)力的動機符合立法的宗旨，行政行為建立在正當考慮的基礎(chǔ)上。實踐中，公安機關(guān)的主管領(lǐng)導(dǎo)或辦案人員，存在動機不正當?shù)膯栴}。公安機關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)或辦案人員懷有不正當動機行使自由裁量權(quán)，其產(chǎn)生的原因是多樣化的，一是因公安機關(guān)工作人員對立法宗旨理解片面，二是因公安機關(guān)為追求經(jīng)濟或政治利益犧牲行政相對人的利益，三是公安機關(guān)工作人員考慮了與案件無關(guān)的不應(yīng)當考慮的因素。

（二）認定事實缺乏合理性

法律在對某些行為進行定性時，通常會設(shè)定“情節(jié)嚴重”“對社會危害較大的”“造成嚴重影響的”等彈性規(guī)定，這就是公安機關(guān)自由裁量權(quán)的運行空間。實踐中，公安機關(guān)在處理共同違法行為案件中，常出現(xiàn)“異行為同罰”的現(xiàn)象，行政處罰看似一視同仁，實質(zhì)上顯失公正;而在案例類似或甚至完全相同的不同案件中，同一公安機關(guān)又可能出現(xiàn)“同行為異罰”的現(xiàn)象，比如對同類違法行為的性質(zhì)認定不一致，違反了錯罰相當原則，這些是濫用自由裁量權(quán)的典型表現(xiàn)。

（三）適用程序缺乏合理性

適用程序缺乏合理性主要體現(xiàn)在公安機關(guān)濫用自由裁量權(quán)，給行政相對人設(shè)置不合理的期限、在實施程序時有不合理的延遲，以及適用不適當?shù)某绦颍悍赏ǔＲ?guī)定公安機關(guān)要求行政相對人履行某種行政義務(wù)時，應(yīng)給予相對人合理的履行期間，但“合理”二字容易被濫用。當法律沒有禁止性或強制性規(guī)定時，公安機關(guān)可行使裁量權(quán)選擇是否進入某些程序。如公安機關(guān)交警部門“因收集證據(jù)的需要”有權(quán)扣押事故車輛，但沒有明確規(guī)定屬于“收集證據(jù)需要”的具體情況，這就給予了交警部門一定的自由裁量權(quán)。

（四）適用法律缺乏適當性

行政法律規(guī)范是龐大而繁雜的體系，在遵循《立法法》的法律適用原則的情況下，公安機關(guān)仍可能因缺乏具體適用標準或受利益驅(qū)使，適用不合理的法律條款或?qū)Ψ扇我庾鞒鰯U大、縮小的不合理理解，從而做出與立法目的背道而馳的行政行為。比如治安調(diào)解的法定范圍是因民間糾紛引起的輕微違反治安管理行為，但實踐中公安機關(guān)的辦案人員為了績效考評或其他不正當因素，對“輕微”二字任意擴大解釋，將不屬于輕微違法的治安案件也納入治安調(diào)解范圍，違背了立法本意。

二、規(guī)范行政行為的合理性裁量原則

行政法的精髓在于裁量，如何在使行政裁量權(quán)保持靈活多變的風(fēng)格以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要的同時，又能夠采取有效的治理方案防止裁量權(quán)的肆意和濫用，堪稱行政法領(lǐng)域的“哥德巴赫猜想”，也是各種行政法共同致力于研究和解決的中心議題。本文認為，制定合理性裁量標準的重要前提是，圍繞法理精神、行政法學(xué)的基本原則，在法律的框架內(nèi)，確立以下合理性裁量原則：

（一）行為目的正當

目的正當是對公安機關(guān)作出行政行為時主觀狀態(tài)的法律評價，目的正當要求公安機關(guān)必須以立法宗旨為行為出發(fā)點，充分考慮公正、誠信、善意的法理精神，若公安機關(guān)及工作人員基于牟取不正當?shù)膫€人利益及小團體利益、徇私報復(fù)、追求政績等不當考慮而作出行政行為，從根本上與立法宗旨、法理精神背道而馳，是為行為目的明顯不當。

（二）認定事實合理

認定事實合理是整個行政行為正當?shù)幕A(chǔ)，至關(guān)重要。認定事實合理應(yīng)有兩方面要求：

1.公安機關(guān)應(yīng)公平對待行政相對人，遵循法律面前人人平等的原則，在認定事實時只考慮與案件相關(guān)的因素，包括影響事實認定及權(quán)利義務(wù)分配的法律事實和相關(guān)情節(jié)，如法律設(shè)定的條件、政策的要求、相對人的責(zé)任能力、相對人實施行為時的主觀狀態(tài)、行為對社會的影響等。

2.公安機關(guān)應(yīng)根據(jù)本區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展變化的情況，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，明確行使自由裁量權(quán)認定事實的合理裁量標準，尤其應(yīng)杜絕在行政處罰中相同情節(jié)不同處罰、處罰畸輕畸重的情況，推行量罰規(guī)范化、標準化。

（三）適用程序合理

程序合理是保證事實認定合理的條件，其要求公安機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時，充分尊重行政相對人的程序權(quán)利，充分考慮程序運行的合理性：

1.除法定程序外，公安機關(guān)適用選擇性程序前，應(yīng)先進行合理判斷，分析適用選擇性程序是否更有助于行為正當目的之實現(xiàn)，當有多種非法定程序可選擇時，應(yīng)兩權(quán)相害取其輕，盡量選擇對相對人損害小的程序，并在實施選擇性程序時設(shè)計合理的程序運行方式，盡到必要的注意和謹慎義務(wù)。

2.在行政行為實施過程中，充分考慮比例原則。比例原則要求公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)符合立法本意，目的正當，全面考慮各種相關(guān)因素，排除無關(guān)因素，綜合衡量各種利益關(guān)系，所采取的措施和手段與所追求的執(zhí)法目的相適應(yīng)，在不損害他人、集體、國家利益的情況下盡可能選擇對行政相對人損害較小的手段，尋找有效運行公權(quán)力與保護相對人合法權(quán)益的平衡點。

（四）適用法律適當

適用法律適當是在認定事實合理、定性準確的基礎(chǔ)上對公安機關(guān)提出的要求。具體有兩方面要求：

1.當公安機關(guān)在窮盡《立法法》的法律適用原則后，仍存在多個法律規(guī)范或同一法律規(guī)范中不同條款的法條競合時，以認定事實清楚且定性合理為前提，充分考慮相關(guān)因素，摒除不正當或無關(guān)的因素，合理選擇適當?shù)姆梢罁?jù)，并充分考慮相對人的客觀承受能力，不能單純?yōu)榱俗非笮姓б娑^分犧牲相對人的利益，適用的法律依據(jù)對相對人產(chǎn)生的負面影響不能突破相對人生存權(quán)的底線，否則將激化公安機關(guān)與相對人的矛盾，引發(fā)行政爭議。

2.公安機關(guān)不能任意對法律規(guī)定擴大或縮小理解，也不能任意擴大或限制法律規(guī)定適用的范圍，應(yīng)以立法宗旨為依托，在正確理解立法背景的基礎(chǔ)上，從保護相對人合法權(quán)益的角度對法律規(guī)定進行理解。當法律規(guī)定不明確時需要解釋，但尚無有權(quán)機關(guān)對法律進一步解釋時，可遵循法定程序逐級上報，請求有權(quán)機關(guān)依法做出解釋，在此期間應(yīng)中止案件處理。

三、遵循公安機關(guān)自由裁量原則的制度保障

明確了公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)應(yīng)當遵循的原則，應(yīng)當如何促使公安機關(guān)在行使自由裁量權(quán)的過程中時刻牢記并用于案件辦理當中，這是實踐對理論提出的課題。若要保證公安機關(guān)行在實踐中使自由裁量權(quán)時遵循合理裁量原則，需要兩大制度的保障：

（一）自由裁量說明制度

國務(wù)院《全面推行依法行政實施綱要》首次提出“公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當在行政決定中說明理由”，但這一規(guī)定過于原則化，沒有操作標準，客觀上導(dǎo)致了公安機關(guān)在作出行政行為時，一般只告知行政行為的認定事實和法律依據(jù)，很少進行主動說明行使自由裁量權(quán)的理由。本文認為，建立自由裁量權(quán)的說明制度，細化公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)的說明規(guī)則，將有助于保障公安機關(guān)運用合理性裁量原則，有利于外界對公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)進行監(jiān)督。建立公安機關(guān)自由裁量權(quán)的說明制度需要明確以下幾點：

1.行使自由裁量權(quán)理由的說明范圍

公安機關(guān)行使自由裁量權(quán)作出行政行為時，僅機械重復(fù)法律規(guī)則是不夠的，應(yīng)當就以下具體事項進行說明解釋：賦予自由裁量權(quán)的具體法律依據(jù)、行使自由裁量權(quán)的情形、認定不同裁量幅度的具體標準依據(jù)等。以公安機關(guān)在行政處罰中行使“情節(jié)嚴重的，處以5日以上10日以下拘留”的自由裁量權(quán)為例，公安機關(guān)應(yīng)當說明該自由裁量權(quán)出自哪一法律條款、何為情節(jié)嚴重、處以不同拘留期限的合理裁量標準。

2.行使自由裁量權(quán)理由的說明方式和時間

鑒于行政行為具有確定力、執(zhí)行力和拘束力，公安機關(guān)說明裁量理由的時間若晚于作出行政行為的時間，那么說明制度就喪失了其程序價值;而如允許公安機關(guān)采取非要式的方式說明裁量理由，一則不利于相對人及利害關(guān)系人透徹理解裁量理由，二則事后將難以證明公安機關(guān)履行了說明義務(wù)。因此，一般情況下，公安機關(guān)對行使自由裁量權(quán)理由的說明內(nèi)容，不僅應(yīng)在作出行政行為前以書面方式告知相對人和利害關(guān)系人，還應(yīng)在行政行為的法律文書中予以體現(xiàn)。

（二）典型案例參考制度

公安機關(guān)每年處理的治安案件雖多，但不乏典型性案件，典型性案件若處罰得當，可成為本地區(qū)案件處理的成功范例，具有代表性、指導(dǎo)性作用。因此，各地區(qū)基層公安機關(guān)每年可就自己處理的典型性、處理得當?shù)陌讣蠄?，也可由公安機關(guān)考評部門，從每年考評合格的案件中優(yōu)中選優(yōu)，最后由地級、省級公安機關(guān)甚至公安部匯總，盡可能各種不同的案件類型擇一，形成典型案件要覽，向轄區(qū)內(nèi)公安機關(guān)進行網(wǎng)傳，要求各級公安機關(guān)治安案件辦案部門進行學(xué)習(xí)，以典型案例的事實認定、程序?qū)嵤?、法律適用為標桿，作為處理類似案件的參考。同時典型案例也應(yīng)當在公安機關(guān)官網(wǎng)上向社會公開，讓行政相對人更好了解對公安機關(guān)的裁量依據(jù)。

轉(zhuǎn)型中的中國社會，正在從人治走向法治，而法治社會的建設(shè)離不開對公安機關(guān)正確、適當執(zhí)法的導(dǎo)向、監(jiān)督與規(guī)制。但規(guī)范行政行為的合理性裁量并非一朝一夕可成之事，需要通過實踐不斷總結(jié)經(jīng)驗，改革創(chuàng)新，本文對行政行為的合理性裁量原則和裁量保障制度研究也有賴于實踐的檢驗，望能拋磚引玉。

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作者簡介：

林凡惠（1983年—），女，仫佬族，廣東信宜人，西南政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)碩士，現(xiàn)為廣西警察學(xué)院治安學(xué)院，講師，研究方向：行政法學(xué)、治安學(xué)。