葉文杰 秦靈

摘要：隨著人工智能時(shí)代的來(lái)臨，政府的“服務(wù)者”角色未定位、行政體制改革未能穩(wěn)步跟進(jìn)、公民的責(zé)任感和參與意識(shí)不強(qiáng)以及數(shù)字鴻溝等因素都給公共服務(wù)的發(fā)展帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。政府需要轉(zhuǎn)變治理理念， 完善體系制度;再造組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政務(wù)流程;培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)公眾參與度;培養(yǎng) AI ①人才，提升服務(wù)能力;消除數(shù)字鴻溝，體現(xiàn)社會(huì)共享，由“劃槳者”“掌舵者”轉(zhuǎn)化為“服務(wù)者”，方能開創(chuàng)完善創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展的新路徑。

關(guān)鍵詞：人工智能;公共服務(wù);政府治理;智能政府

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）10-0054-03

美國(guó)著名公共行政學(xué)者登哈特夫婦提出政府治理的新觀點(diǎn)——新公共服務(wù)理論，為政府提供高質(zhì)量的公共服務(wù)打開了一扇新的大門。登哈特夫婦認(rèn)為政府的職能是服務(wù)而不是掌舵，政府服務(wù)的對(duì)象是“公民”而不是“顧客”，政府的行動(dòng)要具有民主性，并且批判了新公共管理理論中將政府視為企業(yè)家的理念。新公共服務(wù)是公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念 ， 它將公民置于整個(gè)治理體系的中心 ， 強(qiáng)調(diào)政府治理角色的轉(zhuǎn)變是服務(wù)而非掌舵 ， 推崇公共服務(wù)的精神 ， 并且該理論旨在提升公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價(jià)值 ， 重視公民社會(huì)與公民身份 ， 重視政府與社區(qū)、公民之間的對(duì)話溝通與合作共治。[1]367 新公共服務(wù)理論所蘊(yùn)含的內(nèi)在的精神本質(zhì)對(duì)公民與政府的關(guān)系做出了全新的認(rèn)識(shí)與定義，更為重要的是，為政府治理模式帶來(lái)了新的變革。

目前，中國(guó)正在不斷探索“智慧政府”的建設(shè)，國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)人工智能技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用做出了戰(zhàn)略性的指示與規(guī)劃。中共十九屆四中全會(huì)提出：要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息。人工智能時(shí)代治理模式的轉(zhuǎn)變首先需要讓公民的治理主體地位得到實(shí)現(xiàn)，新公共服務(wù)理論在新科技的驅(qū)動(dòng)下將會(huì)更加緊密地被運(yùn)用于公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程之中。

一、人工智能時(shí)代下公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

政府作為社會(huì)發(fā)展的責(zé)任主體，不可避免地要根據(jù)時(shí)代做出不同的選擇和規(guī)劃，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和公民需求的變化。在人工智能不斷發(fā)展的當(dāng)下，公民對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的提升提出了更高的要求。因此，政府需要認(rèn)清自身所面臨的挑戰(zhàn)。

（一）政府的“服務(wù)者”角色未能準(zhǔn)確定位

從傳統(tǒng)治理時(shí)期開始，政府在治理公民事務(wù)時(shí)就始終把自身看作治理的唯一主體，并且壟斷了絕大多數(shù)的信息與資源，認(rèn)為公民只能起到微弱的輔助作用。公共行政學(xué)者在提出新公共服務(wù)理論之前，普遍認(rèn)為政府應(yīng)扮演“劃槳者”“掌舵者”的角色。我國(guó)在全能主義政治時(shí)期，政府更是處于絕對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)與權(quán)威的治理地位。因此，無(wú)論從理論還是實(shí)際上，政府都無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)并定位自身的“服務(wù)者”角色。政府治理理念不發(fā)生實(shí)質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，人工智能技術(shù)將只能作為輔助性的工具發(fā)揮其微弱和暫時(shí)性的作用，不能從根本上有效提高行政效率并實(shí)現(xiàn)公共利益。

（二）行政體制改革未能穩(wěn)步跟進(jìn)

我國(guó)的政府行政體制改革一直無(wú)法跟進(jìn)新技術(shù)融入的步伐，政府在轉(zhuǎn)變成扁平化的組織體制過(guò)程中一直處于滯后狀態(tài)，依然處于等級(jí)森嚴(yán)、專業(yè)分工的官僚制形式之下。政府治理理念發(fā)生變化時(shí)，也需要變革現(xiàn)有的政府組織模式，否則新的治理理念的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。[2] 當(dāng)人工智能技術(shù)開始影響政府治理理念時(shí)，想要真正提高政府的績(jī)效，并盡可能地實(shí)現(xiàn)公民的公共利益，政府的行政體制及其運(yùn)行機(jī)制就必須做出改變以適應(yīng)新技術(shù)的嵌入和公共需求的變化。政府治理理念的轉(zhuǎn)變、政府行政體制的改革和政府治理模式的變化三者是緊密聯(lián)系、相輔相成的。如果行政體制依舊保持著原來(lái)的官僚制模式， 那么，人工智能技術(shù)就無(wú)法為公共服務(wù)帶來(lái)質(zhì)的飛躍。因此，想真正實(shí)現(xiàn)公民的公共利益，就必須改變現(xiàn)有的政府行政體制。

（三）公民的責(zé)任感和參與意識(shí)不強(qiáng)

部分公民缺乏責(zé)任感和參與意識(shí)，導(dǎo)致他們不會(huì)積

極主動(dòng)地參與到政策的制定和執(zhí)行中。新公共服務(wù)理論認(rèn)為實(shí)現(xiàn)公共利益最為重要的就是公民在互相交流的過(guò)程中能夠逐漸形成對(duì)他人的責(zé)任感和認(rèn)同感，在這整個(gè)過(guò)程中盡量地兼顧各方利益、慢慢地尋求公共意識(shí)、不斷地接近共同目標(biāo)、逐步地實(shí)現(xiàn)公共利益。而實(shí)現(xiàn)公共利益的前提是表達(dá)公共利益，如果公民無(wú)法積極自主地表達(dá)對(duì)公共利益的訴求，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公共利益。如果一部分公民不去參與政策制定前的討論，那么，最終形成的政策可能無(wú)法兼顧到這部分公民的利益。這類政策一旦制定并執(zhí)行，處于此政策執(zhí)行范圍內(nèi)公民的利益或多或少都會(huì)受到影響。如果并未參與討論的公民的利益受到了損害 ， 則可能會(huì)對(duì)此政策的合理性和公正性表示懷疑，導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢，政府的公信力下滑，在一定程度上也損害了其他公民的利益。

（四）我國(guó)人工智能領(lǐng)域的發(fā)展不夠平衡和充分

21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能技術(shù)等領(lǐng)域有了較為顯著的發(fā)展，甚至在 5G 技術(shù)上全球領(lǐng)先。但是我國(guó)信息技術(shù)的發(fā)展在整體上還不夠成熟和全面， 人工智能領(lǐng)域的研究和發(fā)展與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍具有較大的差距，主要表現(xiàn)為三方面：第一，我國(guó)信息技術(shù)相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)起步較晚，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)造成技術(shù)與信息的封鎖以及相關(guān)人才的壟斷。因此，我國(guó)在人工智能技術(shù)的發(fā)展過(guò)程中缺乏先進(jìn)的 AI 人才，尤其是高尖端的 AI 精英。第二，目前我國(guó)人工智能技術(shù)的發(fā)展呈現(xiàn)出重應(yīng)用輕理論的趨勢(shì)。我國(guó)人工智能技術(shù)的飛速發(fā)展是由于我國(guó)的商業(yè)以及市場(chǎng)對(duì)它的重大需求，而商業(yè)與市場(chǎng)更加注重的是應(yīng)用層面以及成本與收益，深度學(xué)習(xí)算法并沒有得到應(yīng)有的發(fā)展。而深度學(xué)習(xí)算法才是支撐人工智能技術(shù)發(fā)展的核心，過(guò)多注重應(yīng)用層面只會(huì)導(dǎo)致我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距越來(lái)越大。第三，我國(guó)目前還沒有成立類似于國(guó)外的人工智能治理議題的專門機(jī)構(gòu)，而且在人工智能的研究方面更多地注重應(yīng)用技術(shù)層面而忽視了政策層面。不僅政策層面缺少相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)，而且高校也缺乏相應(yīng)的人才培養(yǎng)機(jī)制，這使得我國(guó)人工智能政策層面的人才極度匱乏。

（五）數(shù)字鴻溝妨礙了公共服務(wù)質(zhì)量的有效提升

數(shù)字鴻溝是指在信息資源的占有和使用上所存在的差異和不公平現(xiàn)象，其本質(zhì)是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興信息通訊技術(shù)在普及和應(yīng)用方面的不平衡現(xiàn)象。[3] 數(shù)字鴻溝存在于政府、企業(yè)、公民等不同的治理主體之間，同樣也存在于同種主體的不同群體之間。人工智能時(shí)代下新公共服務(wù)理論的踐行需要公民懂得如何進(jìn)行基本的信息網(wǎng)絡(luò)操作，否則，如果只有政府掌握信息技術(shù)能力，信息和數(shù)據(jù)便自然會(huì)被政府所壟斷。公民處于信息弱勢(shì)地位，訴求與建議便無(wú)法有效傳達(dá)，這樣是無(wú)法使新技術(shù)成功服務(wù)于公眾的。除此之外，不同地域的政府之間由于經(jīng)濟(jì)、觀念等的差距也會(huì)造成數(shù)字鴻溝，這會(huì)形成一座座“信息孤島”。不同地區(qū)和層級(jí)的政府之間不愿意共享彼此擁有的信息和知識(shí)，會(huì)導(dǎo)致政策在制定和執(zhí)行的過(guò)程中由于信息和知識(shí)的局限性而偏向錯(cuò)誤的方向，致使公共利益遭受損害。

二、人工智能時(shí)代下公共服務(wù)的完善與創(chuàng)新的路徑

人工智能時(shí)代公共服務(wù)所遭遇的困境與挑戰(zhàn)，對(duì)其完善與創(chuàng)新需要良好的發(fā)展土壤。公共服務(wù)質(zhì)量的提升需要得到政府和公民的共同努力，需要冷靜分析并解決人工智能時(shí)代的新問(wèn)題，從而提供更加令公民滿意的公共服務(wù)。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，完善體系制度

人工智能技術(shù)嵌入公共服務(wù)后，政府應(yīng)當(dāng)加快轉(zhuǎn)變服務(wù)理念的步伐。公務(wù)員并不是根據(jù)他們對(duì)公眾需要的意識(shí)而為公眾的利益工作的，而是根據(jù)公眾所言說(shuō)的需要來(lái)為公眾的利益工作的。[4]111 新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)是服務(wù)，公民才是公共領(lǐng)域的主要治理主體，公共管理者的重要作用在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，政府只有在準(zhǔn)確定位自己的“服務(wù)者”角色后，人工智能嵌入后的智慧服務(wù)模式才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的思想保障。一方面，政府需要拓寬公民參與政策討論的渠道， 從法律上保障公民參與公共事務(wù)的途徑與權(quán)利，并且進(jìn)行宣傳教育，讓公民意識(shí)到自身在實(shí)現(xiàn)公共利益過(guò)程中的主體地位;另一方面，政府需要健全監(jiān)督體制，完善權(quán)力的運(yùn)行和制約機(jī)制。形成包括公民、黨以及專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)等多元化主體的監(jiān)督機(jī)制，使政府做到權(quán)責(zé)一致，完善權(quán)力問(wèn)責(zé)機(jī)制，讓權(quán)力無(wú)法突破法律給予的邊界。

（二）再造組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政務(wù)流程

結(jié)構(gòu)決定功能，政府想要真正轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，就必須對(duì)原本的行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，由封閉走向開放。將行政組織結(jié)構(gòu)的各個(gè)組成要素進(jìn)行個(gè)體和整體分析， 使重組后的行政組織宏觀上能夠適應(yīng)行政組織環(huán)境以及公民需求的改變;微觀上組織分工合理、職責(zé)明確，保證橫向信息溝通順利，縱向信息傳遞準(zhǔn)確。一方面，要推動(dòng)政府層級(jí)的扁平化發(fā)展。政府層級(jí)扁平化進(jìn)程中最重要的是推動(dòng)不同層級(jí)之間的信息交流，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)可以有效減少信息交流的時(shí)間并降低信息傳遞過(guò)程中的失真率。另一方面，利用人工智能變革現(xiàn)存比較刻板的政務(wù)流程，推動(dòng)政務(wù)流程的信息化、智能化和透明化發(fā)展。推動(dòng)不同部門之間的信息傳遞與共享，促進(jìn)政務(wù)流程的協(xié)同化發(fā)展，使公民更好地了解行政運(yùn)行過(guò)程， 更好地參與治理。

（三）培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)公眾參與度

公共利益的實(shí)現(xiàn)是滿足全體或大多數(shù)公民需要的過(guò)程，而部分公民缺乏公共精神和責(zé)任感，參政意識(shí)不強(qiáng)， 嚴(yán)重阻礙了公共利益的實(shí)現(xiàn)。公共利益所展現(xiàn)和描繪的 “美好生活”圖景呼喚每一個(gè)社會(huì)成員，都要“力爭(zhēng)保持一種獻(xiàn)身于社會(huì)發(fā)展的精神、一束投向遙遠(yuǎn)未來(lái)的目光， 以及包容一切的公平感”。[5]73 因此，在人工智能時(shí)代下， 培養(yǎng)公民的參與意識(shí)和集體責(zé)任感成為政府在履行其服 務(wù)職能時(shí)必不可少的一部分。如果公民都積極地參與討 論，并對(duì)政治共同體產(chǎn)生認(rèn)同感和責(zé)任感，甚至能夠?qū)?共利益產(chǎn)生自己的看法，那么公共利益得到實(shí)現(xiàn)的可能性將大大提高，政府的服務(wù)就更能得到公民的認(rèn)可。由 于人工智能技術(shù)可以及時(shí)把握群體認(rèn)知及心理變化，主 動(dòng)決策反應(yīng)。[6]? 因此，可以利用人工智能技術(shù)根據(jù)每一位公民的心理特征、信息以及群體特性等提出具有針對(duì)性的解決方案，這能夠使每一位公民更好地參與關(guān)乎公 共利益的討論。

（四）培養(yǎng) AI 人才，提升服務(wù)能力

我國(guó)目前人工智能技術(shù)發(fā)展所遇到的瓶頸，需要這一領(lǐng)域的人才去突破。筆者針對(duì)我國(guó) AI 領(lǐng)域人才培養(yǎng)所遇到的挑戰(zhàn)，提出以下建議：

第一，我國(guó)高校承擔(dān)了人工智能領(lǐng)域人才培養(yǎng)的任務(wù)，而人工智能以及數(shù)據(jù)科學(xué)與大數(shù)據(jù)技術(shù)專業(yè)等是新興專業(yè)，其人才培養(yǎng)方案還不成熟。人才培養(yǎng)路徑的探索與完善需要國(guó)內(nèi)的大學(xué)相互交流經(jīng)驗(yàn)，并共享在國(guó)外學(xué)習(xí)獲得的經(jīng)驗(yàn)成果，根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，建設(shè)一條符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展需求的人工智能人才培養(yǎng)道路。

第二，政府要通過(guò)資金補(bǔ)貼、國(guó)外 AI 人才引進(jìn)等方式幫助高校建立人工智能技術(shù)和政策雙層面的科研機(jī)構(gòu)。人工智能技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了某些科技領(lǐng)域的“無(wú)人區(qū)”，但是相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控制度和規(guī)則制定相對(duì)滯后， 不可控的預(yù)期與擔(dān)憂使得人工智能在創(chuàng)新上面臨巨大的壓力。因此，社會(huì)科學(xué)在其中的作用會(huì)更加顯著，人工智能要得到充分的發(fā)展，不僅需要智能科學(xué)與工程的學(xué)科建設(shè)和努力，還需要智能社會(huì)科學(xué)的保駕護(hù)航。[7] 同時(shí)也要培養(yǎng)人工智能雙層面人才的公共意識(shí)，讓他們?cè)趯I(yè)領(lǐng)域以及公共領(lǐng)域都發(fā)揮作用。

第三，我國(guó) AI 人才的培養(yǎng)要符合國(guó)務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》的指導(dǎo)思想和基本原則，政府在鼓勵(lì)和支持高校進(jìn)行人工智能研究的同時(shí)，也要針對(duì)相關(guān)科技型企業(yè)制定稅收減免、資金扶持等政策，鼓勵(lì)企業(yè)深入人工智能深度學(xué)習(xí)算法的研究，改變我國(guó)目前重應(yīng)用輕算法的狀況，持續(xù)推進(jìn)人工智能領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研的合

作程度，提高政府的服務(wù)能力。

（五）消除數(shù)字鴻溝，體現(xiàn)社會(huì)共享

數(shù)字鴻溝的消除，不僅要依靠信息技術(shù)的發(fā)展及其人才的培養(yǎng)，而且需要提高相關(guān)職能部門的技術(shù)水平以及公民整體的信息技術(shù)知識(shí)和操作技能。政府作為宏觀政策的制定者，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，用法律來(lái)強(qiáng)制和督促公務(wù)員信息技術(shù)能力的培養(yǎng)和提高。對(duì)于政府，與人工智能關(guān)系密切的職能部門，在錄用以及考核時(shí)就需要將信息技術(shù)能力作為一項(xiàng)核心指標(biāo);而一般的職能機(jī)構(gòu)，也需要定期對(duì)公務(wù)員進(jìn)行相關(guān)的信息技能培訓(xùn)， 以滿足公民對(duì)政府以及新技術(shù)的需求。信息技能的培訓(xùn)不只是公務(wù)員的權(quán)利，更是一種義務(wù)，通過(guò)宣傳教育以及立法讓公務(wù)員意識(shí)到培訓(xùn)的重要性。對(duì)于社會(huì)以及公民， 政府要加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)落后地區(qū)的教育資金投入，讓公民能夠掌握最基本的信息知識(shí)和操作技能。也需要加強(qiáng)不同地區(qū)、不同階層之間信息資源與知識(shí)的聯(lián)系與共享， 這一過(guò)程也是公民相互交流的過(guò)程，最終達(dá)到公共利益最大化的目標(biāo)。數(shù)據(jù)和信息的整合共享是新公共服務(wù)理論在人工智能時(shí)代的內(nèi)在要求，社會(huì)共享的實(shí)現(xiàn)與數(shù)字鴻溝的消除，公民才能更平等地對(duì)話。

三、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)重點(diǎn)闡述政府在人工智能時(shí)代所面臨的挑戰(zhàn)，系統(tǒng)分析了政府治理的現(xiàn)狀，并結(jié)合新公共服務(wù)理論對(duì)政府應(yīng)如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)以及探討最終提升公共服務(wù)質(zhì)量的路徑。目前，人工智能技術(shù)在國(guó)家繁榮發(fā)展、社會(huì)良性運(yùn)行、公共利益提升等方面創(chuàng)造了巨大的價(jià)值。但是，人類需要合理地開發(fā)和使用人工智能，不能被數(shù)據(jù)、信息所奴役。韋伯在意識(shí)到“理性”可能給人類命運(yùn)帶來(lái)巨大的負(fù)面影響時(shí)，作出這樣悲觀的預(yù)測(cè)——“專家沒有靈魂，縱欲者沒有心肝;這個(gè)廢物幻想著，它自己已達(dá)到了前所未有的文明程度?！盵8]106 我們?cè)谡J(rèn)識(shí)到信息以及數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展帶給公民和政府極大便利的同時(shí)，也要意識(shí)到無(wú)邊界的數(shù)據(jù)理性可能會(huì)造成難以控制的局面。無(wú)論何時(shí)，都要意識(shí)到人類自身主觀能動(dòng)性的重要作用。在人工智能的發(fā)展方向上，政府要做好“掌舵者”的角色， 使人工智能的發(fā)展有利于人類的進(jìn)步而不是威脅;在人工智能的研發(fā)與突破進(jìn)程中，政府要在經(jīng)濟(jì)與政策上支持承擔(dān)“劃槳者”責(zé)任的技術(shù)與政策層面的人工智能研究機(jī)構(gòu);在人工智能的運(yùn)用中，政府則需要扮演好“服務(wù)者”的角色，使人工智能真正為公共服務(wù)帶來(lái)質(zhì)的飛躍， 最終實(shí)現(xiàn)公共利益。

注 釋 ：

① AI：人工智能英文的縮寫。

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[6] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院 . 國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)新一代人工智能發(fā) 展 規(guī) 劃 的 通 知 [EB/OL].（2017-07-20）[2019-10-13]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/20/content_5211996.htm.

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作者簡(jiǎn)介：葉文杰（2000—），男，漢族，江西省上饒市人，單位為上饒師范學(xué)院政治與法律學(xué)院，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

秦靈（1998—），女，漢族，江西省萍鄉(xiāng)市人，單位為上饒師范學(xué)院政治與法律學(xué)院，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

（責(zé)任編輯：董惠安）