譚璐 殷丙山

【摘要】以《中國教育現(xiàn)代化2035》提出“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略任務為背景，在闡釋“治理”“大學治理”“教育現(xiàn)代化”含義的基礎上，總結近年來我國推進大學治理取得的成效，指出新時期大學治理存在多元共治未落地、民主參與度不高、章程效力難落實等主要問題。進一步分析開放大學建設所面臨的辦學體制、內(nèi)部治理、外部保障、技術應用、領導力等方面的挑戰(zhàn)，提出加強制度設計、重塑辦學體系，健全民主治理、回歸大學邏輯，提供法治保障、依法按章治校，優(yōu)化技術應用、推動數(shù)據(jù)治理，以及積聚領軍人才、創(chuàng)新領導力等方面的應對策略。開放大學治理現(xiàn)代化建設既是對國家加快推進教育現(xiàn)代化的主動回應，也是解決開放大學存在的現(xiàn)實問題、推動新時代轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑選擇。

【關鍵詞】? 大學治理;現(xiàn)代化;開放大學;問題;對策;現(xiàn)代化標準;現(xiàn)代大學制度;教育現(xiàn)代化

【中圖分類號】? G724.82? ? ? ?【文獻標識碼】? A? ? ? ?【文章編號】? 1009-458x（2020）6-0060-08

一、引言

黨的十九大報告指出：“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！苯逃F(xiàn)代化是教育發(fā)展的本質(zhì)性要求，也是新時代背景下對各類教育發(fā)展目標與思路的重要概括。十九大報告還提出：“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！苯逃鳛閲覒?zhàn)略和最重要的民生，教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是我國推進教育現(xiàn)代化、建設教育強國的重要保障?！巴七M教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的十大戰(zhàn)略任務之一，其主要目標是“形成全社會共同參與的教育治理新格局”。

開放教育是國民終身教育體系的重要組成部分，開放大學是開放教育的主要載體，肩負著獨特的歷史使命和社會責任。在此背景下，開放大學需要深刻把握教育現(xiàn)代化建設的時代背景和大學治理現(xiàn)代化的具體要求，結合大學發(fā)展的現(xiàn)實問題及其定位與目標，加快推進治理現(xiàn)代化建設，這既是開放大學深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切任務，也是開放教育提升現(xiàn)代治理能力和水平、實現(xiàn)新型治理的必然要求。

二、大學治理現(xiàn)代化的核心概念

從美國學者科爾森（1960）的《大學和學院的治理》開始，對大學治理的研究由來已久，涉及大學自治與大學責任、治理結構、府學關系、現(xiàn)代大學制度建設等種種主題。為更好地理解大學治理現(xiàn)代化，先簡述“治理”“大學治理”“教育現(xiàn)代化”等概念。

治理是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”（俞可平， 2000， p. 4），強調(diào)“多元主體管理，民主、參與式、互動式管理”（高小平， 2014）。治理和管理雖意義相近，但在觀念、方法、目標、影響等方面均有不同，正如習近平同志指出的，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”（楊維漢， 等， 2016）。治理之于管理，內(nèi)涵更豐富，外延更廣闊，是一個持續(xù)的利益相關者的合作互動過程;其目標不是既定的，而是多元的;其依據(jù)不是個人意志，而是國家法律法規(guī);其手段不是單一控制，而是綜合協(xié)調(diào)。

再看大學治理?！睹绹叩冉逃芯繉W會與教育研究信息中心報告》將其概括為“大學內(nèi)外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程”（Neave， 1998， pp. 8-9）。我國學者趙成等（2005）提出，“大學治理是為實現(xiàn)大學目標而設計的一套制度安排”，“通過大學各利益相關方追求自身目標的活動從而有效率地達成大學目標”?？梢姡髮W治理是多元利益主體對大學進行的協(xié)同共治，圍繞決策“誰來做”“怎么做”“如何評價”展開，既涉及大學與外界（政府、社會）的互動關系，也包括大學內(nèi)部的管理運行機制及權責分配結構等問題。

大學治理現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化的有機組成部分，也是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容和目標之一。學者對“什么是教育現(xiàn)代化”“如何實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”從不同視角提出了一系列觀點。張人杰（1998）提出，“教育現(xiàn)代化是使教育從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代”，要以“三個面向”（面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來）為指導思想，改變舊的思想、制度、內(nèi)容、方法和管理等，使教育和受教育者適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要。馮增?。?999）認為，教育現(xiàn)代化是一個“推進教育從舊模式向新模式演變的”長期的循環(huán)遞進的歷史進程，以“推進現(xiàn)代經(jīng)濟增長”為其使命，應“尋求教育與社會發(fā)展的最大適切性和最佳效益”。褚宏啟（2017）認為，“教育現(xiàn)代化的本質(zhì)是教育現(xiàn)代性的增長”，應以教育現(xiàn)代性為邏輯起點評價教育現(xiàn)代化，關注培養(yǎng)人的目標和過程是否具備現(xiàn)代精神。楊小微（2019）提出，現(xiàn)代化學校標準及其指標體系建設應“聚焦關鍵特征”“關注內(nèi)涵發(fā)展”“加大指標彈性”，以標準建設“引領中國教育現(xiàn)代化發(fā)展”。無論強調(diào)教育與現(xiàn)代社會的融合發(fā)展，還是突出現(xiàn)代人的培養(yǎng)抑或現(xiàn)代化學校標準建設，教育現(xiàn)代化已成為現(xiàn)階段我國各類教育發(fā)展的本質(zhì)要求和價值維度。推進大學治理現(xiàn)代化，促使大學從單一向度的傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)多元的現(xiàn)代治理，成為新時代實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措和重要路徑。

三、我國推進大學治理現(xiàn)代化的成效與問題

（一）近年來我國大學治理取得的主要進展

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（下稱“《綱要》”）提出，“到2020年，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”“建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度”。這個目標引領著我國高校建設中國特色現(xiàn)代大學制度的實踐，推進大學治理現(xiàn)代化的有益探索。

1. 建立“政府宏觀管理、學校自主辦學”的高等教育管理體制

在教育治理模式的構建過程中，政府發(fā)揮著決定性作用。政府領導高等教育有兩個主要傳統(tǒng)——國家控制的模式和國家監(jiān)督的模式（潘懋元， 等， 2016 a），從控制到監(jiān)督，政府對高校的特權和影響逐漸減弱。當前，國際上的共同趨勢是朝向遠距離駕馭，即政府為大學發(fā)展提出寬闊的參數(shù)，確立相對宏大的使命和目標，具體的發(fā)展路徑和方式由大學自身去探索實踐。

我國高等教育管理體制改革的方向也是如此。政府相繼出臺文件，包括教育部《關于深入推進教育管辦評分離? 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（2015），中辦、國辦《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》（2019）等，提出加快職能轉(zhuǎn)變和簡政放權，政府對高校轉(zhuǎn)為“宏觀調(diào)控”“間接管理”角色，社會各界依法參與和監(jiān)督辦學，擴大高校自主權。在實踐層面，各地重新定位與調(diào)整政校關系，政府向有限政府、法治政府、服務型政府轉(zhuǎn)變，通過取消或下放行政審批權、賦予高校用人、職稱評審、收入分配和科技成果處置自主權等方式，鼓勵高校準確定位、自主辦學，在各自領域辦出特色。同時，培育民間機構和社會組織，對高校開展第三方評價，重塑政府、學校、社會三者關系。

2. 完善“黨委領導下的校長負責制”高校領導體制

改革開放以來，我國高校歷經(jīng)幾次領導體制改革，最終在黨的十三屆四中全會上確定普通高校全面實行“黨委領導下的校長負責制”，之后這一制度作為中國特色現(xiàn)代大學制度的核心內(nèi)容被寫進《高等教育法》。30年的實踐證明，該制度符合我國國情和高等教育發(fā)展規(guī)律，是黨對高校領導的根本制度。該制度明確了高校黨委以集體形式統(tǒng)一行使高校的領導權、決策權和監(jiān)督權，落實管黨治黨、辦學治校的主體責任;校長在黨委領導下負責教學、科研和行政管理工作，推進教授治學和民主監(jiān)督。黨委領導下的校長負責制為高校內(nèi)部治理提供了根本遵循，確保高校在得到更大賦權的同時，社會主義的辦學方向不走偏。

3. 以大學章程建設為龍頭推進依法治校

大學章程是明確學校發(fā)展重大事項、規(guī)定各治理主體的權利義務內(nèi)容及職責范圍的綱領性文件，即大學的“基本法”，在高校內(nèi)部管理制度中占有統(tǒng)領地位。在我國，大學章程先后被寫進《教育法》（1995）和《高等教育法》（1998），成為高等學校設立及自主管理的法定條件和依據(jù)。2010年，《綱要》提出“加強章程建設，完善治理結構”，之后，教育部出臺政策明確章程制定辦法和要求。據(jù)官方公示信息，自2013年起教育部先后頒發(fā)了113所中央部屬高校的章程核準書。各省市也積極推進屬地高校的章程建設，初步形成“一校一章程”的格局。

（二）新時期我國大學治理存在的主要問題

改革開放以來我國高等教育發(fā)展迅速，以2015年起在校生規(guī)模躍居世界首位，高校數(shù)量居世界第二，已成為名副其實的高等教育大國。但是，從“大”到“強”，還需要在質(zhì)量和內(nèi)涵上下功夫。受制于計劃經(jīng)濟體制下的路徑依賴，我國高校與經(jīng)濟社會發(fā)展的適切性不夠，培養(yǎng)人的現(xiàn)代性欠缺，大學治理的系統(tǒng)性、民主性、法制性還需增強。

1. 多元共治仍未落地，簡政放權還在路上

深入推進“管辦評”分離是教育治理的重要舉措。但是，從“管”的方面來說，多年的管理慣性使得政府權力的下放知易行難?！昂喺焙喍嗌?，“放權”如何放？政校企新型關系如何構建？這些問題都需要在精準把握教育發(fā)展規(guī)律和教育公共治理規(guī)律的基礎上去研究解決。從“辦”的方面來說，不少大學“等靠要”的依賴心理與合法性機制下的機會主義心理依然存在，自主辦學的內(nèi)生動力和治理水平普遍不足，適應新時期新環(huán)境的改革意識和創(chuàng)新能力有待提高（張德祥， 2018）。從“評”的方面來看，我國社會組織尤其是民間組織的發(fā)育比較稚弱，社會參與高校治理不僅渠道少、主體性弱，而且體系和機制不健全（孫霄兵， 2015）。

2. 民主參與程度不高，學術話語權、基層話語權式微

由于傳統(tǒng)的官本位文化和計劃時代辦學模式的影響，我國高校符合現(xiàn)代大學精神的科學治理和民主治理仍然缺位。很多大學內(nèi)部治理結構不完善，組織機構的行政特征明顯，行政化氛圍濃厚;師生自下而上參與治理、表達訴求的渠道不多，校務公開的主動性和信息透明度不夠;學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會等組織在實際中行使低效，發(fā)揮的作用十分有限，與現(xiàn)代大學治理意圖形成的學術權與行政權相互制衡、師生群體參與辦學的局面相去甚遠（李福華， 2018; 馮麗莎， 簡世德， 2019）。

3. 章程建設千校一面，法律效力難以落實

雖然我國多數(shù)高校告別了無章辦學的歷史，但是，章程內(nèi)容千篇一律，定位目標同質(zhì)化，缺乏創(chuàng)新設計。地方高校章程存在“核心文化內(nèi)容趨同、特色不鮮明;辦學目標定位趨高、區(qū)分度不大;服務面向?qū)挿?、區(qū)域行業(yè)淡化”（王玉斌， 2019）等問題。具體到執(zhí)行層面，按章治校缺乏法治框架約束與法律效力保障，與高校制度建設銜接不夠，認同度不高，實操性不強。章程建設的問題反映的依然是大學治理的問題，是大學如何明確自身定位和發(fā)展路徑、按照大學規(guī)律依法自主辦學的問題。

四、開放大學現(xiàn)代化治理的

現(xiàn)實問題與應對策略

（一）我國開放大學治理的現(xiàn)實問題

由于辦學的特殊性，開放大學治理的復雜度更高，積累了不少問題，主要體現(xiàn)在辦學體制、內(nèi)部治理、外部保障、技術應用、領導力等方面，與新時代創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、全面、可持續(xù)的發(fā)展要求不相適應，與建設中國特色一流開放大學的目標尚有距離。

1. 系統(tǒng)分級辦學傳統(tǒng)體制面臨挑戰(zhàn)

我國開放大學是在廣播電視大學系統(tǒng)基礎上建設的。歷史上，我國電大構成了世界上規(guī)模最大的遠程教育系統(tǒng)，建立了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學、分級管理、分工協(xié)作”（劉延東， 2012）體制。在學歷補償需求旺盛而供給稀缺的時期，這樣的辦學結構一度運轉(zhuǎn)高效，形成了規(guī)?；?、集約化的辦學合力和優(yōu)勢，為社會培養(yǎng)了大批專門人才。

新時代，隨著社會全面轉(zhuǎn)型、改革持續(xù)深化以及高等教育、開放教育自身的發(fā)展，系統(tǒng)分級辦學的傳統(tǒng)體制越來越難以滿足客觀需要。從外部環(huán)境來說，我國高等教育正在由大眾化階段進入普及化階段，開放大學學歷教育生源日益萎縮。與此同時，在線教育市場規(guī)模不斷擴大，電大辦學面臨著嚴峻的外部競爭（朱蔓菁， 鄒衡， 2018），同業(yè)競爭的壓力必然對辦學質(zhì)量和效益提出更多要求。從內(nèi)部結構來說，計劃經(jīng)濟時期形成的系統(tǒng)管理體制、辦學模式相對封閉，運行機制相對僵化（課題組， 2015， p. 35），教育組織方式按照工業(yè)化大生產(chǎn)模式進行，不能滿足優(yōu)質(zhì)、靈活、個性化的終身學習需求（陳麗， 等， 2017），也無法適應快速變化的社會發(fā)展以及不平衡的地區(qū)發(fā)展對差異化人才培養(yǎng)的需要。具體而言，電大的業(yè)務管理與地方教育主管部門的行政管理相互交叉，事權劃分不清，多頭管理造成成本上升、效益下降;金字塔形的分層多主體聯(lián)合辦學，管理層級多導致信息流通不暢，運行效率偏低而發(fā)展動能不足，辦學質(zhì)量的監(jiān)控逐層遞減;辦學計劃色彩濃厚，招生的地域限制有礙資源合理配置和市場良性競爭，專業(yè)課程設置和教學計劃的大一統(tǒng)影響了因時因地制宜辦學;基層單位辦學主體性不足，參與開放教育的積極性不高，創(chuàng)造性難以發(fā)揮，等等。2012年，“1+5”所開放大學的掛牌開啟了部分電大獲得本科辦學權的進程，越來越多的基層電大朝著這一方向努力，變革原有管理體制、調(diào)整優(yōu)化辦學結構和運行機制，這不僅是開放大學系統(tǒng)應對外部沖擊的舉措，也是辦學主體發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)生需求。

2. 現(xiàn)代大學制度建設任重道遠

在教育部關于建立開放大學的批復中明確開放大學是“主要面向成人開展遠程開放教育的新型高等學校”。然而，在很多人的固有觀念中，開放大學是電大的翻版，作為業(yè)余教育或大眾教育的一部分，不需要強調(diào)面向精英的“大學”意義和價值。同時，在行政管理系統(tǒng)中，開放大學仍處于“事業(yè)單位”的法人地位，實施行政指令為主的管理模式，在專業(yè)設置、招生、科研等諸多方面未能完全享有普通高校擁有的自主權（課題組， 2015， p. 98）。

從開放大學自身來說，歷史上的電大發(fā)端于“多快好省發(fā)展教育事業(yè)”之需，由政府主導建設，依靠廣播電視臺與普通高校等社會力量辦學、共建專業(yè)和課程，自主辦學權及學位授予權滯后，學科建設長期缺位，科研能力較弱，教育話語權不足（雷彩珠， 2019），缺少大學自治傳統(tǒng)和文化傳承。在行政邏輯主導的辦學模式和管理慣性下，開放大學科層權利偏大、學術權利不彰的現(xiàn)象較之普通高校更為突出，基層民主監(jiān)督也相對薄弱，與開放辦學理念不符。雖然政府文件中確立了開放大學的大學身份和自治地位，但現(xiàn)代大學制度建設才剛剛起步（龔志武， 2007），如何真正落實大學定位、建成服務終身學習的獨立自治的大學，仍在探索實踐的路上。

3. 開放大學轉(zhuǎn)型缺乏外部保障

《綱要》提出“健全寬進嚴出的學習制度，辦好開放大學”。不管是正式更名的6所開放大學，還是其他39所省級電大，都確立了開放大學的辦學目標。但是，究竟“什么是開放大學？”“怎樣建設開放大學？”仍然是專家、學者、實踐者都在探索的問題，大家對此并沒有完全達成共識（陳麗， 等， 2015）。2016年教育部發(fā)布《關于辦好開放大學的意見》，對開放大學的定位以特色辦學為基調(diào)，突出在構建區(qū)域終身教育體系和建設學習型社會中的功能作用，強調(diào)“四個面向”（基層、行業(yè)、社區(qū)、農(nóng)村），最終落腳點是“服務全民終身學習的新型高等學?！薄Ｖ?，一些地方教育部門出臺了指導意見。例如，北京市教委于2017年發(fā)布《關于加快北京開放大學建設與發(fā)展的意見》和上海市教委于2018年發(fā)布《關于加快推進一流開放大學建設的意見》，為本區(qū)域的開放大學建設賦予了政策支持。同時，國家關于規(guī)范學歷繼續(xù)教育、學習型城市建設、教育信息化建設、發(fā)展老年教育、社區(qū)教育等文件的發(fā)布，也在不同層面為開放大學的辦學方向給出政策指引。

然而，對開放大學的“新型”和“高等學?！钡膶傩圆]有深入描述，開放大學既無設置標準，也無相關立法保障，關于大學的內(nèi)涵、特色和轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑也并未給出清晰的指導意見。特別是對于開放大學辦學體制、招生管理、學習制度等一系列重大問題，缺少統(tǒng)籌規(guī)劃和總體設計。由于國家層面質(zhì)量標準的缺失，各地在支持開放大學建設上的政策措施、經(jīng)費投入等差異較大，有的地區(qū)基層電大承受著較大壓力，面臨辦學條件不完備、師資力量薄弱、教學環(huán)節(jié)落實不到位等問題，影響了其質(zhì)量信譽和轉(zhuǎn)型發(fā)展（魏志宇， 2014）。同時，關于學分銀行、資歷框架等基礎制度設計的缺失，限制了開放大學構建區(qū)域終身教育體系、服務全民終身學習功能的實現(xiàn)（陳麗， 等， 2017）。

4. 信息技術快速發(fā)展對創(chuàng)新力提出要求

我國開放大學（電大）因應通信技術的發(fā)展而生，最早探索了為社會大眾實施遠程高等教育的可行做法，建立了基于衛(wèi)星電視網(wǎng)絡、計算機網(wǎng)絡和系統(tǒng)教學與管理網(wǎng)絡的“天、地、人”三網(wǎng)結合的現(xiàn)代遠程教育網(wǎng)絡，在實踐多媒體技術與教育資源的整合上積累了豐富的經(jīng)驗。

自21世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術發(fā)展迅速，在新技術對教育的滲透下，諸多傳統(tǒng)高校和社會機構加入了遠程教育行列，利用信息技術提供跨時空的教育服務，成為開放大學教學模式的有力競爭對手。對致力于成為“信息化帶動教育現(xiàn)代化的試驗田、示范區(qū)和引領者”（劉延東， 2012）的開放大學，或因其在創(chuàng)新能力、資金投入、社會影響力等方面的短板，在應用新技術開展探索性實踐、教學法創(chuàng)新、教學模式改革、開放資源共享等諸多方面鮮有作為（丁新， 2017）。“技術賦能”是把雙刃劍，既為開放大學的現(xiàn)代化發(fā)展提供了前所未有的機遇，也對開放大學應用新技術的創(chuàng)新力提出挑戰(zhàn)。開放大學應通過技術使用而創(chuàng)新教學法和管理的功效（泰勒， 2014），成為“信息技術與教育教學深度融合”的典范，打造數(shù)字時代的教育競爭力。

5. 轉(zhuǎn)折期挑戰(zhàn)對領導力形成考量

從歷史發(fā)展階段來看，無論是與古老的中世紀大學還是與19世紀初誕生的現(xiàn)代大學相比，開放大學都是新生事物，在經(jīng)歷了初創(chuàng)期、適應期的成長之后，充滿挑戰(zhàn)的轉(zhuǎn)折期（王洪才， 2007）來臨。面臨體系結構調(diào)整、自身轉(zhuǎn)型發(fā)展與數(shù)字技術變革等一系列挑戰(zhàn)，開放大學的領導層如何在復雜多變的形勢下做好“掌舵者”，引領開放大學承擔使命、達成愿景，助其成功進入機遇期、邁向成熟期？領導力（或稱“領導才能”）是不容忽視的問題。在歐洲委員會聯(lián)合研究中心提出的開放教育框架中，領導力是影響開放教育活動的四個核心維度之一;領導力不僅對開放教育至關重要，在推進教育信息化變革與高等教育現(xiàn)代化進程中，領導力都將發(fā)揮關鍵作用（奧西恩尼爾森， 2018）。

領導力是“有序組織人員朝著一定的既定目標引導和感召群眾，最終實現(xiàn)目標的能力”（林柏雨， 2015）。開放大學是新型大學，不同于普通高校，其教育特性、規(guī)律尚在探索;辦學利益相關者眾多，復雜度高，沒有現(xiàn)成的發(fā)展路徑可循，照搬先進國家的經(jīng)驗是行不通的。奉為世界開放教育旗幟的英國開放大學，意圖將其成功模式復制到美國而創(chuàng)辦開放大學，也遭遇了水土不服并以失敗告終。與此同時，開放大學的辦學基礎和環(huán)境與普通高校無法比肩，面臨強大的社會偏見和各種質(zhì)疑（王一兵， 2017），通向一流開放大學目標“道阻且長”。當前，我國開放大學正處于轉(zhuǎn)型建設的關鍵期，“辦好開放大學”的任務比辦好任何一所普通大學更為艱難，對領導力的要求也更高、更迫切。

（二）推進開放大學治理現(xiàn)代化的應對策略

梳理近兩年的研究成果，學者從不同角度思考我國高校治理現(xiàn)代化建設，提出了各類建議。任雪（2017）以制度變遷理論為依據(jù)，提出政府應在權力清單制度基礎上輔以負面清單制度，通過法律形式保障大學和社會組織的自主權和參與權;石火學等（2018）從制度性工具的角度強調(diào)要深度聚焦高等教育內(nèi)在發(fā)展邏輯，以落實主體權責利清單、審查執(zhí)行程序合法性等方式控制好教育政策執(zhí)行;周晶（2018）從制度文化建設出發(fā)提出應把握好制度文化與大學治理能力之間的關系，提升運用制度和機制管理大學事務的整體性能力;徐頑強等（2018）從治理結構的角度強調(diào)以合作治理機制，促進行政與學術權利、師生參與權利、社會監(jiān)管權利的均衡;喻聰舟（2018）從高等教育定位基本特征的維度提出打造學習型黨組織、喚醒大學活力、促進內(nèi)涵式發(fā)展以及優(yōu)化治理要素與結構等策略;李福華（2018）針對大學治理的不足提出從制度自信自覺、黨建和隊伍素質(zhì)、治理結構與機制等方面加以完善。上述研究對于開放大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設是十分有益的參考。

關于治理現(xiàn)代化，俞可平（2013）認為衡量國家治理體系現(xiàn)代化應有五個標準，即制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率和協(xié)調(diào)。作為國家治理體系構成部分的高校治理體系建設，也可以此為依據(jù)進行設計。開放大學治理現(xiàn)代化建設，既是對國家加快推進教育現(xiàn)代化的主動回應，也是解決開放大學現(xiàn)實問題的路徑選擇。針對開放大學存在的問題，基于治理現(xiàn)代化標準，本文提出開放大學現(xiàn)代化治理的基本策略。

1. 加強制度設計，重塑辦學體系

制度具有根本性作用。開放大學制度建設的核心是構建“多元辦學主體對教育資源配置的權力和利益及其制衡的契約制度體系”（王冰， 2013）。對于覆蓋全國城鄉(xiāng)的辦學系統(tǒng)，應深化市場資源配置機制，沖破固有利益格局，分級管理體制向更有效率的扁平化模式發(fā)展，激發(fā)基層開放大學改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力;加強研究和總體設計，明確開放大學的設置標準，保障開放大學建設和發(fā)展所需經(jīng)費投入，支持基層電大轉(zhuǎn)型;以多中心治理理論為依據(jù)，讓系統(tǒng)成員基于一致的質(zhì)量目標、文化認同和新的合作規(guī)則，協(xié)商管理共同事務，在多層次多領域的互動中“歸置其相互關系”，從而形成“事業(yè)共同體”凝聚下聯(lián)合共治的“多中心秩序”（麥金尼斯， 2000， p. 76）。

作為獨立辦學實體的開放大學，可按照“衡平法則”進行法權配置（潘懋元，等， 2016 b），在中國特色現(xiàn)代大學制度的總體框架下完善分權結構與制衡機制，促進各類權力運行的規(guī)范化。要建立大學與政府、社會的良性互動關系，創(chuàng)新跨領域多主體參與的“多元共治”和“協(xié)商式評估”（方曉田， 等， 2018）等制度，建立更靈活開放的辦學機制和更規(guī)范的辦學秩序，激發(fā)開放大學的生機和活力。與此同時，開放大學應積極推進國家資歷框架制度和質(zhì)量保證制度的出臺，為構建終身學習“立交橋”、服務全民終身學習奠定制度基礎。

2. 健全民主治理，回歸大學邏輯

以現(xiàn)代化標準完善治理體系，建立體現(xiàn)新型大學特點的現(xiàn)代大學制度，是開放大學適應時代發(fā)展和環(huán)境變化而成功轉(zhuǎn)型的關鍵。學術權利的回歸和民主權利的落實，是現(xiàn)代大學治理邏輯的應有之義。筆者以為，開放大學的利益相關者應達成共識：開放大學首先是一所“大學”，按照國際通行做法，開放大學享有與普通高校一樣的辦學自主權，可擁有完整的學位培養(yǎng)體系。開放大學自身要破除“行政事業(yè)單位”的思想和行動慣性，重視內(nèi)涵建設，尊重學術規(guī)律，重植學科文化生態(tài)。應加強學科治理和以學術委員會為核心的學術組織建設，大力培育學術骨干和學科帶頭人，拓寬學術話語權和特色學科生長空間;推進科學研究和教學研究，形成在新技術應用、創(chuàng)新教學法和教育管理服務等方面的特色。

現(xiàn)代大學制度必須保障“以人民為中心”，將教授治學、民主監(jiān)督的力量滲入治理體系，改變目前主要是“自上而下”的縱向治理模式，實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”相結合、多元參與的“立體治理”。健全教授委員會、教職工代表大會、學生代表大會等民主集中決策機制，推進黨務、校務公開，確保師生及社會利益相關方對于學校重要事務的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，最大限度地尊重民情、民意，最大范圍地凝聚民智、共識，形成促進開放大學事業(yè)發(fā)展的合力。

3. 提供法治保障，依法按章辦學

良法是善治之前提。對大學來講要堅持依法治校，就是“在法治框架內(nèi)，用制度化手段確保辦學行為遵循教育規(guī)律”（宋永忠， 2016）。在開放大學從事的遠程教育、終身教育領域，很多國家建立了比較完善的法規(guī)，我國福建省、上海市等地也相繼出臺了促進終身教育發(fā)展的地方條例（黃博翔， 等， 2018），而國家層面尚未專門立法。所以，有必要借鑒國外及我國地方立法經(jīng)驗，深入總結開放大學的內(nèi)在辦學規(guī)律，制定國家終身教育法及其下位的開放大學條例規(guī)章，由上至下、以點帶面地推進開放大學治理的法治化進程，為開放大學確立合法地位、進一步落實自主權、服務全民終身學習提供法理依據(jù)。

就大學自身而言，章程及其配套制度建設是大學的頂層設計。世界一流大學都具備一流的治理體系，大學章程是“一流大學治理體系中必不可少的重要組成部分”（歐陽光華， 等， 2019）。要在科學認識開放教育及其辦學規(guī)律的前提下，加快開放大學章程的制定、核準與發(fā)布，讓經(jīng)過核準的章程成為開放大學內(nèi)部治理的最高權威，作為依法自主辦學、實施大學管理和履行公共職能的基本準則，真正實現(xiàn)依法按章辦學。

4. 加強技術應用，推動數(shù)據(jù)治理

《中國教育現(xiàn)代化2035》提出：“信息化是教育現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進教育現(xiàn)代化的關鍵途徑?！遍_放大學是以信息技術為支撐開辦教育的，不僅要探索新技術應用于改進教學法和教學實踐，還應重視技術手段在支持決策、改善管理方面的作用，這是提高組織管理效能、創(chuàng)新開放辦學體系的基礎，也是發(fā)揮在線學習平臺數(shù)據(jù)優(yōu)勢，改進教學、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量所需。

數(shù)據(jù)治理是“在數(shù)據(jù)管理策略指導下對業(yè)務流程和風險管理兩方面數(shù)據(jù)的采集、存儲、使用和控制的過程”（張世明， 等， 2018）。通過對數(shù)據(jù)進行有效的規(guī)劃、使用和控制，既可以實現(xiàn)對數(shù)據(jù)這種無形資產(chǎn)的全生命周期管理，也能夠成為提高機構決策水平和業(yè)務效率的積極手段。開放大學巨型的辦學規(guī)模、以遠程在線為主的教學模式、復雜的管理模式以及由此產(chǎn)生的海量教育教學數(shù)據(jù)和信息資源，都對引入并推動數(shù)據(jù)治理提出了要求。通過數(shù)據(jù)治理，能夠提升開放大學的信息技術應用能力和大數(shù)據(jù)支撐下的教育治理能力，讓開放大學的戰(zhàn)略決策更科學、業(yè)務流轉(zhuǎn)更高效、管理服務更精準。

5. 積聚領軍人才，創(chuàng)新領導力

人才資源是核心競爭力。對于變革中的開放大學，其現(xiàn)代化治理尤其需要善治的領軍人才。善治就是要將組織中的人、制度、技術、文化、環(huán)境等因素有機協(xié)調(diào)并統(tǒng)一到共同的目標之下，最終有效地達成既定目標。要破解開放大學面臨的種種難題，引領開放遠程教育走向未來，需要適應快速變化的信息社會、推動持續(xù)變革的創(chuàng)新領導力。開放大學的領導者要具備應對充滿挑戰(zhàn)的政策環(huán)境、保證質(zhì)量和維護聲望、機構變革與數(shù)字革命、確保機構可持續(xù)性等多方面的領導才能（奧西恩尼爾森， 2018）。此外，開放大學的領導者多來自普通高校，熟悉傳統(tǒng)院校管理和實踐模式，還需要有針對性地提升在線學習領導才能，如應對變革管理、處理公共關系、熟悉技術能供性和趨勢等能力（艾維斯， 雷根， 2015）。歐美等地已經(jīng)開發(fā)了不少專業(yè)發(fā)展項目，致力于與數(shù)字轉(zhuǎn)型相關的領導力培養(yǎng)。

變革離不開創(chuàng)新，領導力的發(fā)展也是如此。在領導力的結構、人力資源、政治和象征四個框架下，領導者需具備制定戰(zhàn)略計劃、激勵和鼓舞成員、獲取所需資源、塑造價值觀等能力（坎瓦爾， 2016）。對開放大學而言，領導者需要將上述領導力任務有機結合，有效利用包括信息技術在內(nèi)的各種創(chuàng)新手段提高辦學治校能力，并創(chuàng)設鼓勵創(chuàng)新的制度和文化。在多元共治的視野下，領導者應與開放大學的利益相關者保持密切聯(lián)系、開展合作、培養(yǎng)共同體，帶領大學不斷發(fā)展以滿足不斷變化的社會需求，讓大學利益相關者追求自身目標的活動與大學發(fā)展的方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另外，鼓勵創(chuàng)新應包容失敗、允許試錯，最大限度調(diào)動基層創(chuàng)新的積極性和主動性。同時，創(chuàng)新應有持續(xù)性，這需要開放大學的領導層相對穩(wěn)定，避免過于頻繁地變動主要領導。當然，大學自身也需要建立保證教育政策和創(chuàng)新工作連續(xù)性的機制與策略，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)關鍵工作領域的帶頭人。

綜上所述，推進開放大學現(xiàn)代化治理，不是單獨一、兩點的碎片化修補，而是牽動全局、相互聯(lián)動的改革和改進的系統(tǒng)工程。在辦學生態(tài)上，應重塑事業(yè)融合、利益共創(chuàng)的開放辦學體制，打造深入合作、協(xié)同共治的辦學系統(tǒng);在內(nèi)部機制上，要加快章程建設，完善學術治理、民主治理結構，適應現(xiàn)代大學自主發(fā)展和自我管理的需要;在外部保障上，呼吁開放教育立法，強化開放大學作為大學、同時作為終身教育重要載體的專門身份;在科學治校方面，推動數(shù)據(jù)治理，優(yōu)化遠程教學及其管理模式，在信息化帶動教育現(xiàn)代化中有所作為。其中，起關鍵作用的是領導力，應匯聚、培養(yǎng)大學建設之專門人才，全面協(xié)調(diào)各類辦學資源，創(chuàng)新教育服務供給要素，逐步實現(xiàn)開放大學治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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責任編輯 韓世梅