■中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員

近年來，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直面臨著“新人不愿意去，老人不愿意干”的人才困局，且有越來越嚴(yán)重趨勢?；鶎庸ぷ鞒霈F(xiàn)了很多信任機(jī)制的扭曲變異：一是上下級之間的不信任。上級領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不信任，怕其濫用權(quán)力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對其副手不信任，怕其配合不力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對其下屬不信任，怕其消極怠工等。二是個體信任代替組織信任。本土本鄉(xiāng)的熟人社會，加之組織性、制度性信任機(jī)制的不健全，“信任”多是個體之間的“個體信任”，即“誰與誰的關(guān)系好壞”。三是“事前監(jiān)督”遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“事后監(jiān)督”造成不信任氛圍。層層加碼追責(zé)的壓力型問責(zé)體制，造成了各級領(lǐng)導(dǎo)為“免責(zé)”，而把壓力和責(zé)任“下卸”到基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了簽訂“責(zé)任書”和“一票否決”最多的政府層級，一些工作還沒來得及有效“開展”，就有各式各樣的“責(zé)任”和“監(jiān)督”附加其上，形成了基層工作人員“還未干事”，就被懷疑“要干壞事”的氛圍。

事實是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是權(quán)力最小、事情最多的政府。各級政府及其職能部門都有權(quán)力和動機(jī)加以“分派任務(wù)”和“檢查監(jiān)督”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有任何“理由”和“能力”拒絕?？h級黨委政府及其職能部門，更有權(quán)力和動機(jī)把其自身所負(fù)責(zé)的“項目任務(wù)”，分解下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并以各種“責(zé)任書”的強(qiáng)制形式加以檢查監(jiān)督。同時，很多法律法規(guī)和政策的授權(quán)層級只到縣級，如安全生產(chǎn)、環(huán)境督察、國土監(jiān)察、交通檢查等，縣級職能部門可能把“項目任務(wù)”，通過“屬地管理”的渠道下放給基層，但基層并沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，更沒有相應(yīng)的檢查檢測的技術(shù)和人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為承接各種項目和任務(wù)的一線政府、最終落實者，也是責(zé)任的首先承擔(dān)者，但絕大部分的“項目”和“工作”，都不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動決策和執(zhí)行的。

這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的“權(quán)責(zé)不對等”，出現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“無權(quán)有責(zé)、權(quán)小責(zé)大”，為上級部門“背鍋”的現(xiàn)象。這是最大的制度性“扭曲激勵”，也是影響基層干部去留和干勁的最大制度根源。