毛曉娜

摘 要：廉政問責(zé)制的科學(xué)建構(gòu)和實(shí)施是落實(shí)廉政建設(shè)“兩個(gè)責(zé)任”的重要保障，黨的長期探索為黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的發(fā)展奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。應(yīng)重視廉政問責(zé)制的重要意義，針對(duì)存在的問題，提出相應(yīng)性的解決措施，本文對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)論述，希望推進(jìn)廉政問責(zé)過程走向科學(xué)化和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：黨風(fēng)廉政建設(shè);問責(zé)制;責(zé)任追究;制度建立

“完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系”，是黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署之一。作為法律理論工作者，有必要從法治建設(shè)角度，深入分析和總結(jié)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及其存在的主要問題，提出進(jìn)一步推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度化、規(guī)范化、程序化的對(duì)策建議。

1 問責(zé)制度建設(shè)的歷史淵源

問責(zé)制是指問責(zé)主體對(duì)其管轄范圍內(nèi)各級(jí)組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。其實(shí)質(zhì)就是，問責(zé)主體按照一定權(quán)限、程序和方式，對(duì)問責(zé)對(duì)象進(jìn)行責(zé)任追究，以維護(hù)政權(quán)統(tǒng)治的合法性和權(quán)威性。

理論界一般認(rèn)為，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，是指特定的問責(zé)主體對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況實(shí)施監(jiān)督和責(zé)任追究的制度，是適應(yīng)提高依法執(zhí)政和依法行政能力，建設(shè)法治政府、責(zé)任政府需要的一項(xiàng)重要制度。其核心是通過對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的多種責(zé)任形式的法定化，形成行政責(zé)任制度體系，并使之得到有效執(zhí)行，以真正體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究”的法治要求。

2 當(dāng)前我國問責(zé)制存在的問題

1）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的思想不統(tǒng)一。黨政機(jī)關(guān)的許多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)問責(zé)制持抵觸態(tài)度。甚至在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)也缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和重視。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，一旦出現(xiàn)問題應(yīng)該直接處理相關(guān)責(zé)任人員，因?yàn)槊總€(gè)人都應(yīng)該為自己的行為負(fù)責(zé)任，沒有必要再對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行追究。有的領(lǐng)導(dǎo)干部顧及單位的聲譽(yù)，認(rèn)為一旦對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究，會(huì)對(duì)單位產(chǎn)生不良影響;有的追究責(zé)任時(shí)瞻前顧后，顧慮重重。個(gè)別部口單位存在等靠、觀望的思想，等待上級(jí)出臺(tái)詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的問責(zé)辦法。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部"官本位“以及”問責(zé)和責(zé)任追究是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的事情"的思想十分嚴(yán)重。

2）社會(huì)參與意識(shí)不強(qiáng)。一是媒體作用發(fā)揮一般。各級(jí)官方媒體在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)中基本只做了公開曝光有關(guān)部口查處典型案例的工作，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并曝光問責(zé)線索方面十分薄弱。而非官方媒體在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)中更傾向于用博人眼球的方式曝光有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)線索，從媒體監(jiān)督立場出發(fā)進(jìn)行深入調(diào)查報(bào)道的十分罕見，從到導(dǎo)致其權(quán)威性和嚴(yán)肅性大打折扣。二是群眾參與積極性不高。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定的情形決定了群眾對(duì)有關(guān)事項(xiàng)了解程度不高。除了發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故、食品藥品安全事故等影響面較大的事故事件，群眾對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確履行了其領(lǐng)導(dǎo)崗位職責(zé)并不清楚。

3）問責(zé)制度的監(jiān)督缺失。從理論上說，當(dāng)前我國對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)初步建立起來，而且從一定意義上說十分全面，包括黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的和外部的監(jiān)督，還包括上級(jí)對(duì)下級(jí)的以及下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督。黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督當(dāng)中，多數(shù)是上級(jí)化關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的問責(zé)開展情況進(jìn)行監(jiān)督，鮮見下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的問責(zé)建議;媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督更是由于信息不對(duì)稱等原因而難以真正開展?！吧霞?jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難”的現(xiàn)象，實(shí)際的監(jiān)督效果并不理想。特別是公民參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的渠道不暢通，影響了問責(zé)制度實(shí)施的力度。

4）問責(zé)程序不嚴(yán)謹(jǐn)。目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)有時(shí)會(huì)為了問責(zé)而問責(zé)，重結(jié)果，輕程序。一旦出了重大問題，喜歡“從快從嚴(yán)”問責(zé)，體現(xiàn)相關(guān)問責(zé)主體對(duì)問題的重視程度和處理效率。但是“從快從嚴(yán)”處理勢必會(huì)造成程序上的瑕疵，很多重大事故發(fā)生之后，在很短的時(shí)間內(nèi)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部就被免職，看似是用雷霆手段處置了責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，但是在媒體和群眾中并沒有產(chǎn)生良好的反響，反而引起了更強(qiáng)烈的質(zhì)疑。這一做法說明問責(zé)的程序還不規(guī)范，問責(zé)的啟動(dòng)過分依賴于上位者的指示。一般性的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的啟動(dòng)、程序和運(yùn)行更加沒有明確的制度保障。

3 黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制建設(shè)探究

1）明確責(zé)任，建立責(zé)任清單。圍繞“兩個(gè)責(zé)任”的貫徹落實(shí)，把黨風(fēng)廉政建設(shè)工作“應(yīng)該干的事”匯集起來，用“責(zé)任清單”形式固化下來，厘清責(zé)任邊界。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，將每一項(xiàng)具體責(zé)任逐項(xiàng)明確到各責(zé)任部口和單位，并要求各責(zé)任部口和單位將任務(wù)繼續(xù)細(xì)化分解，落實(shí)到科室甚至人員，建立起工作臺(tái)帳，力求做到脈絡(luò)清晰，分解到位。在紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任方面，按照體系化推進(jìn)的工作思路構(gòu)建"目標(biāo)、責(zé)任、制度+考評(píng)考核"的落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督責(zé)任工作體系，設(shè)計(jì)推出責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、請示報(bào)告、問責(zé)追究4項(xiàng)制度15項(xiàng)具體規(guī)定，構(gòu)建起制度保障體系，使落實(shí)監(jiān)督責(zé)任的辦法更具體。

2）強(qiáng)化透明問責(zé)，建立全方位的信息公開機(jī)制。黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐事關(guān)黨和人民的切身利益，顯然在信息公開范圍之內(nèi)。對(duì)此，在具體實(shí)踐中應(yīng)重點(diǎn)做好三個(gè)層面的公開：一是問責(zé)事由公開。落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，既包括“四風(fēng)”建設(shè)內(nèi)容，也涵蓋到對(duì)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)中弄虛作假、壓案不查、違紀(jì)違法和用人失察等消極因素的預(yù)防工作，通過信息公開加以明確。二是問責(zé)過程公開。尤其在追責(zé)程序中的查證環(huán)節(jié)和申辯環(huán)節(jié)，要做到第一時(shí)間對(duì)社會(huì)進(jìn)行公開，通過積極建立和完善嚴(yán)格的民主評(píng)議和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和被追責(zé)對(duì)象申辯權(quán)得到保障。三是追責(zé)結(jié)果公開。對(duì)被追責(zé)對(duì)象的處理決定應(yīng)通過黨務(wù)和政務(wù)信息平臺(tái)加以公開，接受社會(huì)檢驗(yàn)和輿論監(jiān)督，這樣才能使問責(zé)制在實(shí)踐中不淪為“內(nèi)部化解”的姑息行為，達(dá)到確保問責(zé)效力和權(quán)威性的目的。

3）推進(jìn)問責(zé)評(píng)估，完善評(píng)估機(jī)制。在黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的建立和完善中，對(duì)問責(zé)啟動(dòng)實(shí)施、問責(zé)程序運(yùn)轉(zhuǎn)、追責(zé)結(jié)果設(shè)定等實(shí)踐問題作出評(píng)估。制度作為“一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則”，本身“是一些人為設(shè)計(jì)的，形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，腐敗類型及其誘導(dǎo)因素在不斷翻新，黨風(fēng)廉政建設(shè)的壓力勢必隨之增大，因此在落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的實(shí)踐中，必須對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制作出效用評(píng)估，一方面要以問責(zé)程序運(yùn)作和追責(zé)結(jié)果設(shè)定的評(píng)估為核心，建立黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的動(dòng)態(tài)完善機(jī)制，并以此作為是否改進(jìn)或追加問責(zé)的重要參考;另一方面在評(píng)估主體設(shè)定上，適當(dāng)引入社會(huì)層面的獨(dú)立評(píng)估主體，以提升對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制評(píng)估的科學(xué)性，為黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的不斷完善和發(fā)展提供保障。

4）進(jìn)一步深化紀(jì)檢體制改革。落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是“第一道防線”。進(jìn)一步深化紀(jì)檢體制改革，提升問責(zé)權(quán)威性，必須劃清上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委之間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以及同級(jí)黨委和同級(jí)紀(jì)委之間的工作職權(quán)。對(duì)此，當(dāng)前應(yīng)基于權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，確立各主體間的權(quán)責(zé)邊界，將屬于監(jiān)督職責(zé)內(nèi)的權(quán)力明確歸于上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，將屬于反腐敗工作及黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力明確歸于同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，而在同級(jí)黨委和紀(jì)委之間則要進(jìn)一步明確黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)和主體責(zé)任以及紀(jì)委的協(xié)助和監(jiān)督責(zé)任，并由此羅列出具體的權(quán)力清單，從而實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化與完善化，為提升監(jiān)督問責(zé)實(shí)效提供切實(shí)保障。

4 結(jié)論

為了落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)中的“兩個(gè)責(zé)任”，問責(zé)便成了其中的重要保障。在實(shí)際落實(shí)的過程中，存在著或多或少的問題，影響了問責(zé)的效果，需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行全方位的改善，保證問責(zé)制度的順利實(shí)施。需要提高相關(guān)工作人員的重視程度，營造良好的問責(zé)制度，深化體制改革，完善評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)問責(zé)的信息化與透明化，通過一系列有效措施，達(dá)到理想的問責(zé)效果，推動(dòng)廉政建設(shè)的順利進(jìn)行可。

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