趙 琦

一、引言

成功的政策創(chuàng)新包括了政策發(fā)明和政策制度化兩個(gè)部分(Mintrom & Vergari，1998)。前者指政策理念和項(xiàng)目方案的產(chǎn)生、試驗(yàn)與落地(Edler & Fagerberg，2017)；后者指創(chuàng)新價(jià)值被組織內(nèi)外個(gè)人或團(tuán)體所認(rèn)可，在保持了一段時(shí)期穩(wěn)定變化后，創(chuàng)新內(nèi)容與組織運(yùn)作結(jié)合(Cummings & Worley，2014)。盡管大量學(xué)者研究了政策創(chuàng)新的過程，但目前的研究相對靜態(tài)，且更側(cè)重創(chuàng)新產(chǎn)生與落地的“前端”研究，而忽略了其維持與制度化的后一階段。由于中國政策創(chuàng)新與領(lǐng)導(dǎo)人的推進(jìn)息息相關(guān)，具有鮮明的“政治周期性”，產(chǎn)生了“人走政息”和“政策創(chuàng)新易，維持推廣難”的現(xiàn)象(高新軍，2008)。因此，研究創(chuàng)新的可持續(xù)性和可推廣性，對于發(fā)揮政策創(chuàng)新在治理中的普遍性作用尤為關(guān)鍵。

政策創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程。越來越多的學(xué)者關(guān)注到了除宏觀的制度因素和中觀組織因素外，微觀個(gè)體的影響。在充滿不確定性的政策變遷過程中，政策企業(yè)家是那些愿意投入時(shí)間、精力甚至金錢，致力于打破政策平衡，并力圖創(chuàng)新政策理念與方案的人(Kingdon，1984)。以往學(xué)者們主要關(guān)注政治精英在決策創(chuàng)新中的作用(Ugur & Yankaya，2008)。近年來基于政治-行政二分和多層級治理的框架，研究發(fā)現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中的中低層級官員(Implementing Bureaucrats)能利用其專業(yè)知識(shí)、社會(huì)和政治資本去改進(jìn)方案設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)目”到“政策”的創(chuàng)新(Howlett et al.，2016)。中國幅員遼闊，地方需求的多樣性和政策的不確定性是地方“對策”和政策創(chuàng)新的重要來源。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，縣級和地市級政府組織的政策創(chuàng)新項(xiàng)目占所有政策創(chuàng)新的比例超過70%(俞可平，2019)，但是大量的地方創(chuàng)新卻因各種原因難以持續(xù)。如何理解中國地方政府創(chuàng)新與制度化的過程？為什么有些創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)制度化，而有些卻不能？中國基層官員在推進(jìn)政策創(chuàng)新與制度化過程中面臨著怎樣的激勵(lì)與約束，其行動(dòng)策略和結(jié)果如何？其背后有著怎樣的中國特色的結(jié)構(gòu)性規(guī)律？

本文將通過對溫嶺參與式預(yù)算改革的案例進(jìn)行追蹤和深描，聚焦基層官員利用專業(yè)知識(shí)、政治資本、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等資源創(chuàng)新方案設(shè)計(jì)、克服創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的落地與制度化運(yùn)作的動(dòng)態(tài)全過程。通過對基層官員進(jìn)行政策創(chuàng)新的制度空間、行為策略及作用進(jìn)行更為細(xì)致的劃分，回應(yīng)實(shí)踐中“摸著石頭過河”的制度性創(chuàng)新空間與困境。不同國家與政體下，充當(dāng)政策企業(yè)家的基層官員的策略、路徑和效果不同，對中國政策企業(yè)家政策創(chuàng)新的效度與限度的探索，有利于推進(jìn)現(xiàn)有政策企業(yè)家理論的研究。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

(一)中國基層政策創(chuàng)新研究述評

面對環(huán)境的不確定性，中國在跨越各種制度和政策障礙上展現(xiàn)了強(qiáng)大的體制適應(yīng)能力，而這種適應(yīng)能力的發(fā)展是依靠政策創(chuàng)新與試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)的(王紹光，2008)。政策創(chuàng)新不僅是政策方案和構(gòu)成要素組合的變化，也是政策指導(dǎo)理念的轉(zhuǎn)變(吳建南等，2011)。在政策創(chuàng)新過程中，政策企業(yè)家作為“變革中介”，是將政策創(chuàng)新意識(shí)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)方案與政策的行動(dòng)者(Mintrom & Norman，2009)。中國研究在科技政策、社會(huì)政策、環(huán)境政策、醫(yī)療政策等多個(gè)政策領(lǐng)域，都發(fā)現(xiàn)了專家、官員、非政府組織等不同類型的政策企業(yè)家對公共部門創(chuàng)新政策的提出、引進(jìn)、轉(zhuǎn)換和執(zhí)行上的作用(Zhu & Zhang，2016；譚爽，2019)。

地方官員是中國地方創(chuàng)新中發(fā)揮作用的關(guān)鍵群體，其創(chuàng)新空間與激勵(lì)，以及行動(dòng)策略尤其受到關(guān)注(Zhu & Xiao，2015)。首先，由于全國性政策干預(yù)的后果極難預(yù)料，為了靈活地應(yīng)對公共事務(wù)的治理壓力與統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，找到可行性成本最低的適用政策，中國政府在相當(dāng)多領(lǐng)域都允許進(jìn)行分權(quán)式?jīng)Q策，允許地方政府進(jìn)行“分級制政策試驗(yàn)”(Heilmann，2009)。中央在控制垂直指揮權(quán)的基礎(chǔ)上，給予地方政府一定范圍內(nèi)充分的自主權(quán)，允許各個(gè)不同的地方層級自主尋找與嘗試各種方法、步驟和組織結(jié)構(gòu)(曹正漢，2014)。盡管存在創(chuàng)新空間，但地方官員突破官僚制惰性，勇于承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)何在？長期以來，學(xué)界關(guān)注中央政府通過目標(biāo)責(zé)任制和績效考核，激勵(lì)地方官員尋求降低管理成本和提高管理效益的新方式以避免被問責(zé)或謀求快速晉升(楊宏山，2013)。但是，晉升的機(jī)會(huì)在不同行政層級分布并不均衡，也并非所有地域或?qū)蛹壍牡胤秸加羞M(jìn)行創(chuàng)新的資源和條件。學(xué)界在晉升集權(quán)下發(fā)現(xiàn)了更為豐富的激勵(lì)機(jī)制與過程(Teets et al.，2017)。首先，地方政府直接面對來自民眾的治理壓力。中央的問責(zé)機(jī)制無法得到完全貫徹的情況降低了地方創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)感知，促使他們變革政策以回應(yīng)地方具體的治理需求(Mei & Liu，2014)。其次，地方政府在長期的創(chuàng)新實(shí)踐中形成了強(qiáng)有力的創(chuàng)新偏好。政治系統(tǒng)中官員間的學(xué)習(xí)適應(yīng)機(jī)制，將創(chuàng)新有助于快速晉升的效果宣傳到了所有層級的官員身上，這極大提升了地方官員感知的政策創(chuàng)新收益，使得地方官員不管處于哪個(gè)層級或部門，都可能熱衷于政策創(chuàng)新(Teets，2015)。盡管黨的十八大以后，中央收縮了自下而上試點(diǎn)的機(jī)會(huì)，但是長期以來的創(chuàng)新認(rèn)知和創(chuàng)新實(shí)踐，已經(jīng)逐漸培養(yǎng)起地方官員的公共服務(wù)精神、創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)力(Chen，2017)，這是推動(dòng)公共服務(wù)者繼續(xù)尋求創(chuàng)新，提高工作效率的個(gè)體動(dòng)力來源(Lavee & Cohen，2019)。最后，地方官員面臨著廣泛的橫向競爭和規(guī)范同構(gòu)的壓力(Ma，2017)。在廣泛的創(chuàng)新認(rèn)知下，內(nèi)嵌于地方政策網(wǎng)絡(luò)中的個(gè)體官員會(huì)傾向于選擇創(chuàng)新(Shearer，2015)?？傊?，“分級制政策試驗(yàn)”在給予地方官員實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的空間的同時(shí)，也擴(kuò)散了創(chuàng)新意愿，并培養(yǎng)了地方官員政策創(chuàng)新的能力。

除了創(chuàng)新的空間與激勵(lì)外，作為一種特殊的政策參與者，政策企業(yè)家會(huì)充分發(fā)揮自身的能動(dòng)性，采用不同的行動(dòng)策略，以成功地調(diào)動(dòng)各種內(nèi)外部資源，將自己偏好的方案落地為新的政策變化(Dorado，2005；Klein et al.，2013)?；诓煌纳鐣?huì)政治資本、個(gè)人能力和不同的創(chuàng)新階段，政策企業(yè)家會(huì)采用構(gòu)建政策聯(lián)盟、重新界定問題、迎合中央精神、進(jìn)行政策試點(diǎn)、開辟政社交流渠道、增進(jìn)公民參與等行動(dòng)策略以推進(jìn)創(chuàng)新(Zhu，2016，2018；He，2018)。

現(xiàn)有的中國政策企業(yè)家研究有兩個(gè)明顯的不足：第一，政策企業(yè)家并非同質(zhì)的個(gè)體或群體，但是學(xué)者們尚未對不同類型的政策企業(yè)家在政策創(chuàng)新中的特質(zhì)、行動(dòng)策略和所發(fā)揮的作用有明確的區(qū)分(Zhu，2012)。第二，正是由于類型學(xué)分析的不足，現(xiàn)有中國研究對政策企業(yè)家發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)亦無區(qū)分。不僅沒有區(qū)分地方政策創(chuàng)新與政策制度化的差異，更沒有觸及地方創(chuàng)新的局域性擴(kuò)散和全國性擴(kuò)散等環(huán)節(jié)。進(jìn)一步的研究需要將政策企業(yè)家放入到一個(gè)動(dòng)態(tài)的政策創(chuàng)新全過程，對比不同的政策企業(yè)家的特質(zhì)，從而建立起一個(gè)分析中國政策企業(yè)家的相對全面的框架與視角。

(二)理論框架

為了更好地對官員政策企業(yè)家群體進(jìn)行分類研究，下文將基于現(xiàn)有文獻(xiàn)和中國的政治實(shí)踐，構(gòu)建中國基層政策企業(yè)家的理論框架。

1. 基層政策創(chuàng)新與基層政策企業(yè)家

經(jīng)典政策創(chuàng)新理論MSF認(rèn)為，政策創(chuàng)新是問題流、政治流和政策流的結(jié)合(Kingdon，1984)。但是，政策創(chuàng)新不僅會(huì)發(fā)生在政策決策層，也會(huì)發(fā)生在政策執(zhí)行層。基于政策文本與實(shí)際需求間可能存在的鴻溝，學(xué)者們將MSF發(fā)展為六源流理論(Six‐Stream Variant of MSF)，新增了政策執(zhí)行與評估環(huán)節(jié)的執(zhí)行性政策創(chuàng)新環(huán)節(jié)(Mukherjee & Howlett，2015)。在決策層之外，政策執(zhí)行過程所包含的決策、方案選擇和技術(shù)設(shè)計(jì)行為被稱為過程流(Process Stream)、項(xiàng)目流(Program Stream)和技術(shù)流(Technology Stream)。項(xiàng)目流是針對具體情況的項(xiàng)目方案、政策工具的選擇；過程流是項(xiàng)目穩(wěn)定實(shí)施過程中所需的利益平衡；技術(shù)流描述了研究和開發(fā)操作細(xì)則的過程(Howlett et al.，2017)。地方政策創(chuàng)新產(chǎn)生于整體政策目標(biāo)與地方實(shí)際的適應(yīng)，是具體項(xiàng)目發(fā)明與技術(shù)調(diào)試的穩(wěn)定運(yùn)作。六源流理論細(xì)化了政策創(chuàng)新過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，有助于理解政策創(chuàng)新的具體機(jī)制。

值得注意的是，西方國家政策創(chuàng)新過程中，政策的決策創(chuàng)新與執(zhí)行創(chuàng)新是相對獨(dú)立的。執(zhí)行創(chuàng)新是一種基于實(shí)際情況的工具性創(chuàng)新，很難影響到?jīng)Q策議程的設(shè)置。因此，執(zhí)行端的項(xiàng)目調(diào)試，一般局限在某一特定的執(zhí)行環(huán)節(jié)與政策領(lǐng)域，較少涉及政治性的政策創(chuàng)新。但是，在中國“分級制政策試驗(yàn)”體系下，議程設(shè)置權(quán)、決策權(quán)、財(cái)權(quán)等能夠?qū)崿F(xiàn)決策創(chuàng)新的權(quán)力亦不同程度地分散在不同的地方層級和部門中(朱亞鵬、肖棣文，2014)。因此，源于實(shí)際執(zhí)行情況的調(diào)整，在制度化的過程中，那些牽涉到的相關(guān)部門和層級就可能達(dá)成合作，在一定程度上改變地方政治過程，也給地方性政策發(fā)展為全國性政策提供了可能。在將整體政策目標(biāo)與地方實(shí)際適應(yīng)，發(fā)明項(xiàng)目與技術(shù)調(diào)試的過程中，中國五級政府的多樣性，為基層創(chuàng)新提供了反向改變整體的政策目標(biāo)與設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)“摸著石頭過河”的創(chuàng)新的空間與機(jī)會(huì)(如圖1)。

為了得到更好的政策結(jié)果，基層官員會(huì)運(yùn)用自由裁量權(quán)，使政策要求與實(shí)地需求相匹配(Tummers & Bekkers，2014)。在此過程中，基層官員雖然沒有明顯改變政策目標(biāo)，卻通過創(chuàng)新和維持新的政策工具，改進(jìn)管理流程，而在某種程度上改變政策結(jié)果，因此可以成為基層政策企業(yè)家(Street-Level Policy Entrepreneurs)?；鶎诱咂髽I(yè)家不僅會(huì)創(chuàng)制政策的替代方案(Arnold，2015)，也將拓展基層管理者的認(rèn)知，從而鞏固方案，實(shí)現(xiàn)政策制度化(Lavee & Cohen，2019)。

圖1 六源流框架與基層政策企業(yè)家的創(chuàng)新空間

資料來源：作者整理。

基層政策企業(yè)家一般來源于政策執(zhí)行過程中的一線行政人員，以及地方政府的中高級官員(Gofen，2013)。這一群體有兩個(gè)主要特點(diǎn)：第一，無法直接影響政治決策，但是能通過與公民打交道，了解地方需求；第二，他們是具有一定自由裁量權(quán)的公共服務(wù)者。根據(jù)這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，本文將中國多層級體系中基層政策企業(yè)家的范圍，劃定在縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級基層官員。這其中不僅包括行政系統(tǒng)內(nèi)的公務(wù)員群體，也包括在人大、政協(xié)系統(tǒng)內(nèi)工作的官員。中國的政治與行政體系相對融合，工作人員會(huì)在不同體系間相互流動(dòng)。人大、政協(xié)系統(tǒng)內(nèi)工作的官員，其象征性的政治地位使他們具有一定的政治影響力，亦可能對政策創(chuàng)新有所貢獻(xiàn)。

2.基層政策企業(yè)家創(chuàng)新的策略類型

基層政策企業(yè)家實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新需要兩個(gè)步驟：一是根據(jù)地方實(shí)際與經(jīng)驗(yàn)選取特定的政策工具，調(diào)整執(zhí)行細(xì)節(jié)；二是保證政策落地和促進(jìn)創(chuàng)新方案制度化(Goyal et al.，2019)。在這兩個(gè)步驟中發(fā)揮關(guān)鍵作用的人，在六源流理論中分別被稱為項(xiàng)目冠軍(Program Champion)和過程中介(Process Broker)。二者在來源群體、行動(dòng)策略、以及發(fā)揮作用上有所區(qū)別(見表1)。

表1 基層政策企業(yè)家推動(dòng)地方政策創(chuàng)新的策略與影響分類

資料來源：作者整理。

項(xiàng)目冠軍會(huì)拓展政策關(guān)注重點(diǎn)，創(chuàng)新政策執(zhí)行的方式方法，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與執(zhí)行過程的平衡(Kalkman & Groenewegen，2018)。項(xiàng)目冠軍通常來源于一線行政人員。他們需要利用執(zhí)行政策的裁量權(quán)，在相互矛盾的任務(wù)、有限的時(shí)間和資源中，與其他創(chuàng)新方案進(jìn)行競爭，以落地偏好的方案(Hill & Hupe，2014)。相對地，過程中介在將創(chuàng)新項(xiàng)目發(fā)展成創(chuàng)新認(rèn)知，融入特定機(jī)構(gòu)的執(zhí)行環(huán)境中發(fā)揮核心作用(Kimmel et al.，2016)。他們需要(1)構(gòu)建聯(lián)盟：聯(lián)系各種利益相關(guān)者，建立網(wǎng)絡(luò)和信任，監(jiān)測進(jìn)展，以確保問題的解決(Arnold et al.，2017)；(2)推動(dòng)政策學(xué)習(xí)：在政策執(zhí)行層面上，構(gòu)建項(xiàng)目意義與認(rèn)知，將方案嵌入已有問題框架，使政策從創(chuàng)新意向轉(zhuǎn)向?qū)嶋H方案，或者促進(jìn)創(chuàng)新的項(xiàng)目方案穩(wěn)定實(shí)施(Ohemeng & Kamga，2019)；(3)增進(jìn)地方參與：增強(qiáng)政府與社會(huì)的聯(lián)系，維護(hù)官僚機(jī)構(gòu)的合法性，也增進(jìn)社會(huì)的參與(Bekkers et al.，2013)。過程中介常源于中高級地方官員，因?yàn)樗麄兡軓牧闼槎睆?fù)的日常工作中解脫，也擁有更多的社會(huì)和政治資本構(gòu)建政治聯(lián)盟，以推動(dòng)創(chuàng)新方案落地，使之不至于被擱置或顛覆，實(shí)現(xiàn)制度化(Stren，2016)。

3. 基層政策企業(yè)家實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的影響因素和可能局限

權(quán)力是影響個(gè)體或組織得到想要的政策結(jié)果的能力，是基層政策企業(yè)家實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的基礎(chǔ)(Mintzberg，1984)。首先，不同于其他類型的政策企業(yè)家，基層官員處于政治系統(tǒng)內(nèi)部，因此他們具有根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況直接調(diào)整政策操作方案、影響政策結(jié)果的自由裁量權(quán)。其次，個(gè)人素質(zhì)、組織位置、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和政治資本將影響基層政策企業(yè)家權(quán)力的發(fā)揮(He，2018)。其中，某些個(gè)人特質(zhì)，如科學(xué)知識(shí)、管理才能、創(chuàng)新意識(shí)、社交技巧等，能夠?yàn)閭€(gè)人贏得聲望(Fligstein，2001)；有力的組織位置和豐富的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源是基層官員識(shí)別創(chuàng)新機(jī)會(huì)、獲取信息的基礎(chǔ)(Christopoulos & Ingold，2015)。三者都有助于基層官員爭取同僚支持與信任，從而說服他們共擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)創(chuàng)新項(xiàng)目(Ohemeng & Kamga，2019)。

值得注意的是，不同層級官員職位級別的差異，極大影響了他們政治權(quán)威的影響力范圍。中高級的官員除了說服的方式之外，還能通過權(quán)威操縱、威脅、強(qiáng)制等方式促使下一層級的官員群體推進(jìn)創(chuàng)新，但是較低層級的個(gè)體卻極難對上施加影響力(Sotarauta & Mustikkamaki，2015)。那么，在中國分散的權(quán)力體系中，地方官員的政治權(quán)力的影響力將極大受限于某一部門或?qū)蛹?，使之難以向外擴(kuò)散(Yu & Guo，2019)。基層政府官員受限于其較低的政治層級，往往只能通過向同僚和上級展示政策創(chuàng)新績效，影響或說服他們推動(dòng)政策創(chuàng)新。一旦創(chuàng)新績效在官員任期內(nèi)無法顯現(xiàn)，則可能增加其他官員推進(jìn)試點(diǎn)的感知風(fēng)險(xiǎn)，削弱他們的創(chuàng)新行動(dòng)，導(dǎo)致說服關(guān)系無法持續(xù)，政策創(chuàng)新戛然而止，因此長時(shí)間穩(wěn)定的制度創(chuàng)新與政治性政策創(chuàng)新難以發(fā)生。這種短期的、局域的創(chuàng)新極可能無法產(chǎn)出政策效果，而淪為某種“面子工程”，造成一定程度的人財(cái)物的浪費(fèi)(Zeng，2015)。

基于以上相關(guān)研究，本文將以溫嶺參與式預(yù)算的創(chuàng)新為例，探索基層政策企業(yè)家在中國地方政策創(chuàng)新與制度化過程中的作用。

三、研究方法與案例介紹

“參與式預(yù)算”是一種旨在推進(jìn)普遍、全過程、直接的公民參與政府預(yù)算管理與控制的方式(Marquetti et al.，2012)。本文所選的浙江省溫嶺市參與式預(yù)算改革案例，自創(chuàng)設(shè)起就備受學(xué)術(shù)界關(guān)注。該項(xiàng)目已經(jīng)持續(xù)進(jìn)行了超過20年，初步實(shí)現(xiàn)制度化(階段劃分見表2)，是全國參與式預(yù)算實(shí)踐得最成功、最深入、最持久的案例(He，2019)。該創(chuàng)新屬于政治領(lǐng)域的民主試驗(yàn)創(chuàng)新，是中國政策創(chuàng)新中最難推進(jìn)的領(lǐng)域(俞可平，2019)，因此選擇該典型案例能突出政策創(chuàng)新的歷時(shí)性與復(fù)雜性。本研究通過對該案例的過程追蹤，對比在政策創(chuàng)制和制度化兩個(gè)環(huán)節(jié)中基層官員的個(gè)人特性、行動(dòng)策略和影響，充分展現(xiàn)中國情境下，基層官員推進(jìn)政策創(chuàng)制和制度化的過程。

表2 溫嶺市參與式預(yù)算的漸進(jìn)式創(chuàng)新路徑

資料來源：作者整理。

本文的經(jīng)驗(yàn)研究基于文本分析及深入訪談：(1)通過網(wǎng)絡(luò)報(bào)道和相關(guān)論文，辨識(shí)參與改革的人員，并聯(lián)系到了其中的核心人物Q主任和參與了政策設(shè)計(jì)的專家P女士。通過對兩人的初步訪談，確定創(chuàng)新的關(guān)鍵時(shí)間結(jié)點(diǎn)與聯(lián)系訪談人員。研究采用滾雪球的方法，請求受訪者將我們引薦給那些他們認(rèn)為在創(chuàng)新不同階段發(fā)揮了重要作用的人。圈定人員后，我們以面談、電話、網(wǎng)絡(luò)等方式對他們進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，并以交叉驗(yàn)證的方法驗(yàn)證信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。我們于2018年5月至2019年10月，進(jìn)行了10次深入訪談和5次焦點(diǎn)小組訪談，獲得10萬字左右訪談?dòng)涗?訪談對象整理見表3)。(2)通過政府門戶、中國知網(wǎng)、百度搜集溫嶺改革的相關(guān)報(bào)道，結(jié)合溫嶺人大的改革匯編，對改革情況和沒有采訪到的焦點(diǎn)人物進(jìn)行補(bǔ)充分析。

表3 受訪者統(tǒng)計(jì)(人)

注：列值不是互斥的，有一些基層政策企業(yè)家同時(shí)參與了兩個(gè)階段。

資料來源：整理自訪談?dòng)涗洝?/p>

四、案例分析

溫嶺市參與式預(yù)算創(chuàng)新是一個(gè)長期且復(fù)雜的互動(dòng)過程，需要不同類型的政策企業(yè)家的努力。下文首先根據(jù)案例發(fā)展的時(shí)間順序，識(shí)別并分析政策創(chuàng)制階段發(fā)揮作用的項(xiàng)目冠軍和政策制度化階段發(fā)揮作用的過程中介的策略，最后對比二者的特質(zhì)、創(chuàng)新績效和局限。

(一)項(xiàng)目創(chuàng)制與試點(diǎn)階段

項(xiàng)目冠軍是在政策創(chuàng)制過程中發(fā)揮作用的政策企業(yè)家。其敢于變革的心態(tài)推動(dòng)了他們能夠利用所處位置的靈活性，掌握最新的信息，重新界定問題，并給出自己偏好的政策方案。溫嶺市宣傳部理論科科長、松門鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)鎮(zhèn)長都是這類型企業(yè)家的典型代表。作為街頭官僚，他們不僅對基層的運(yùn)作有充分的了解，也擁有更多的機(jī)會(huì)去和其他基層工作者打交道，容易在交流中形成基于實(shí)地情況改進(jìn)的新點(diǎn)子；而作為技術(shù)官僚，他們擁有豐富的專業(yè)知識(shí)和敏感的政策觸角，這讓他們能夠?qū)F(xiàn)有的新思路迅速轉(zhuǎn)化為可操作的項(xiàng)目方案。

1. 項(xiàng)目調(diào)試：將政策目標(biāo)與具體情況結(jié)合

溫嶺市地處長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育最早、私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)之一。然而，快速發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化給溫嶺市帶來了不少挑戰(zhàn)。一方面，日漸完善的市場經(jīng)濟(jì)逐漸孕育出了自由競爭、平等公開等符合市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)則的現(xiàn)代新觀念。民眾的民主、權(quán)利意識(shí)逐漸覺醒，要求參與社會(huì)公共事務(wù)管理的愿望也日漸凸顯。另一方面，城鎮(zhèn)化過程中推進(jìn)的大量征地拆遷項(xiàng)目產(chǎn)生了許多土地糾紛問題，維持社會(huì)穩(wěn)定難度增加。為了協(xié)調(diào)與日俱增的民眾參與意愿，有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，溫嶺市政府加強(qiáng)了思想政治教育工作，并將創(chuàng)新該項(xiàng)工作列入官員績效加分的評定中。

以往的農(nóng)村思想政治教育工作都是單方面的政府宣傳，民眾參與嚴(yán)重不足。接到任務(wù)的基層官員面臨著傳統(tǒng)方案無法保證民眾參與人數(shù)的困境和有效完成該工作的績效激勵(lì)。為此，溫嶺市宣傳部理論科X科長便和松門鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長協(xié)商推出了方便干部與群眾面對面溝通交流的“松門論壇”，創(chuàng)新了通過解決利益問題來推動(dòng)思想工作的新方式。松門論壇成功緩解了民眾與政府間的緊張關(guān)系，極大降低了社會(huì)的不穩(wěn)定性，得到了領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，在全市進(jìn)行了試點(diǎn)推廣。

2. 對外聯(lián)盟與政策試點(diǎn)

盡管松門論壇取得了成功，但是創(chuàng)新在法律中的地位并沒有得到確認(rèn)。為此，宣傳部的官員們通過輿論宣傳和政策試點(diǎn)的方式推進(jìn)創(chuàng)新。

首先，為了證明該項(xiàng)工作的實(shí)效性，宣傳部門的官員發(fā)揮優(yōu)勢，主動(dòng)邀請專家學(xué)者、各界媒體對松門鎮(zhèn)的論壇進(jìn)行了參觀，并以“新型的民主形式”為宣傳要點(diǎn)，擴(kuò)大媒體影響力。借助專家媒體的關(guān)注，X科長說服了市委領(lǐng)導(dǎo)，正式將“民主懇談”寫入政府文件中，并在績效考核中納入該工作的執(zhí)行情況指標(biāo)。

其次，盡管X科長試點(diǎn)了多種懇談方式，包括“民情直通車”“便民服務(wù)臺(tái)”等，但基于政策試點(diǎn)績效之上的創(chuàng)新合法性，并不穩(wěn)定。為此，他們主動(dòng)尋求專家學(xué)者的幫助，包括北京非政府組織世界與中國研究所李所長、中山大學(xué)馬教授等人，探索如何將項(xiàng)目創(chuàng)新嵌入到現(xiàn)有的政策過程中。借助專家們的專業(yè)性，成功說服了澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)進(jìn)行不同的試點(diǎn)探索。

這種借助外力、不斷進(jìn)行試點(diǎn)的方法，是基層官員為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，推進(jìn)創(chuàng)新的策略性行動(dòng)。在沒有上層支持的情況下，基層官員只能發(fā)揮自身的能動(dòng)性，靈活運(yùn)用外部資源，增強(qiáng)行動(dòng)的合法性，并通過不斷的試點(diǎn)，增強(qiáng)改革的聲望，從而尋求更大規(guī)模的創(chuàng)新推廣。

3. 一波三折的落地過程

官員的任職周期，是影響政策創(chuàng)新落地推廣最重要的因素之一。在試點(diǎn)階段的政策創(chuàng)新，合法性并不穩(wěn)定，一旦核心執(zhí)行與推動(dòng)者離任，政策創(chuàng)新非常容易被扼殺在起步階段。在溫嶺參與式民主協(xié)商創(chuàng)新過程中，這樣的情況共出現(xiàn)了3次。

地方官員是否愿意試點(diǎn)的決定建立在他們對同行試點(diǎn)績效評估的基礎(chǔ)上(Rogers，2010)，因此一旦試點(diǎn)推廣受阻，要想說服其他地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)的困難將會(huì)增加，這將嚴(yán)重拖慢政策創(chuàng)新的效率。2007年，在其他鎮(zhèn)街均停止試點(diǎn)之后，新任的新河鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對是否繼續(xù)試點(diǎn)舉棋不定。底層官員施行的政策創(chuàng)新困境正在于此。他們只能通過和不同層級的人進(jìn)行協(xié)商，說服對方合作。然而這種說服關(guān)系是松散且不穩(wěn)定的，并非所有的官員都愿意與政策企業(yè)家們共擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)，因此在創(chuàng)新結(jié)果仍然高度不確定的初期階段，改革推進(jìn)困難重重。

不僅僅是溫嶺的政策創(chuàng)新，其他地區(qū)的政策創(chuàng)新都有“人走政息”的情況出現(xiàn)，如云南鹽津的參與式預(yù)算改革就因支持創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)的離任而停滯。因此，在政策推廣和制度化的階段，需要中高層級的地方官員來擔(dān)任過程中介，接力街頭官僚的活動(dòng)，以最終實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。

(二)項(xiàng)目推廣與制度化階段

過程中介是成功將創(chuàng)新的項(xiàng)目設(shè)計(jì)融入執(zhí)行過程，使創(chuàng)新制度化運(yùn)作的政策企業(yè)家。人大的Q主任是典型，豐富的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和政治資源是他能夠成功的關(guān)鍵。首先，在成為人大主任之前，Q主任先后任溫嶼縣縣長，主管政法領(lǐng)域的副市長、市委副書記，以及政協(xié)主席，在地方政治系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)領(lǐng)域都有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和人脈積累，這使得他成為了溫嶺政策網(wǎng)絡(luò)中的重要人物。其次，個(gè)人特質(zhì)推動(dòng)了他政策影響力的發(fā)揮。一方面，Q主任調(diào)任人大時(shí)，年僅45歲，仍有相當(dāng)?shù)墓ぷ鞲蓜藕凸ぷ鲗?shí)力；另一方面，Q主任曾雷厲風(fēng)行地處理過溫嶺的黑社會(huì)勢力、在21世紀(jì)初大規(guī)模群眾聚集觀日的時(shí)候維持了良好的社會(huì)治安，為他處理群眾工作積累了很高的名望，讓其他基層官員愿意相信他的判斷，和他一起共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)改革。對于決策者，如市長來說，相對頻繁的工作調(diào)動(dòng)使得他們無法完全掌握足夠信息，因此需要依賴像Q主任這樣長期穩(wěn)定工作的基層官員對實(shí)地工作的判斷，支持他的工作；而對于更低層級的官員，如鎮(zhèn)長、局長等來說，在面對創(chuàng)新所涉及的政策風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，他們沒有足夠的承擔(dān)能力，因此他們依賴Q主任這樣的“中高層官員”的權(quán)威支持，才敢于持續(xù)推進(jìn)。所以，當(dāng)新河鎮(zhèn)改革受阻時(shí)，他利用權(quán)威支持新任領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)改革，保證了試點(diǎn)的延續(xù)。此后，他采用構(gòu)建聯(lián)盟、政策學(xué)習(xí)和增進(jìn)民眾參與的方式，逐步推廣參與式預(yù)算，并實(shí)現(xiàn)制度化。

1. 對內(nèi)聯(lián)盟，漸進(jìn)推廣

政策推廣面對的是松散的政治決策系統(tǒng)，對內(nèi)需要協(xié)調(diào)不同部門的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級的合作。Q主任在此投入了政治和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，構(gòu)建政策聯(lián)盟。

首先，Q主任一改過去人大作為“養(yǎng)老部門”的風(fēng)氣，大力建設(shè)并輸送知識(shí)化和專業(yè)化的人才隊(duì)伍(如下圖2)。他通過選派核心人員進(jìn)行理論學(xué)習(xí)，并進(jìn)行內(nèi)部交流會(huì)議的方式，增強(qiáng)人員對理論和實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)起過硬的業(yè)務(wù)能力。此后，他將人才向其他部門輸送，減少了改革阻力，塑造了人大的聲望和地位。同時(shí)，他減少了人大內(nèi)部人員的流動(dòng)性，確保改革隊(duì)伍的穩(wěn)定。例如，溫嶺市財(cái)政局局長，澤國鎮(zhèn)、溫嶠鎮(zhèn)人大主席、城北街道主任等，都曾跟隨Q主任工作過，他們不僅對參與式預(yù)算有著更深的理解，支持Q主任的理念，也有著過硬的實(shí)踐能力，能在推進(jìn)政策的同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行改良，提升創(chuàng)新績效。他們的工作對改革起到了良好的示范效果。

圖2 1996—2019年溫嶺改革市及鎮(zhèn)街人大主任的年齡、任期、學(xué)歷分布

資料來源：溫嶺市參與式預(yù)算改革匯編資料。

其次，對于曾經(jīng)工作過的鎮(zhèn)街、部門，Q主任在其中擁有較強(qiáng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也更為熟悉具體工作，因此他能夠利用信息和影響力的優(yōu)勢，說服鎮(zhèn)街和部門領(lǐng)導(dǎo)和他共擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)。對于那些和Q主任沒有強(qiáng)關(guān)系的部門、鎮(zhèn)街，他通過示范吸引和權(quán)威監(jiān)督的方式，雙管齊下，落實(shí)各個(gè)地區(qū)的參與式預(yù)算。例如，Q主任擔(dān)任過澤國鎮(zhèn)長，因此他選擇了澤國進(jìn)行試點(diǎn)，探索參與式預(yù)算的流程等細(xì)節(jié)。等時(shí)機(jī)成熟推廣澤國的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，就不會(huì)面臨無法落地的風(fēng)險(xiǎn)。

有一些項(xiàng)目主管部門覺得要做，但是有這個(gè)(人大)監(jiān)督在，有些東西隨不了自己；并且年初的時(shí)候要“趕考”，要給民眾講明白，不落實(shí)不行。(市文廣新局負(fù)責(zé)人訪談20180716)

原來城東派出所有個(gè)項(xiàng)目，主體大樓都造好了但是發(fā)現(xiàn)還差點(diǎn)錢，年初那個(gè)預(yù)算已經(jīng)決定好了，現(xiàn)在增加不合規(guī)，還好通過Q主任的調(diào)研，向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)了這事，最后得到了解決，所以(人大的工作)是既監(jiān)督我們又幫助我們。(市公安局負(fù)責(zé)人訪談20180716)

2. 促進(jìn)政策取向的學(xué)習(xí)

政策取向的學(xué)習(xí)，指的是相對持久的思想或行為目的的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變源自經(jīng)驗(yàn)或新信息，并關(guān)注政策目標(biāo)的達(dá)成或修訂(Lundin et al.，2015)。要促進(jìn)政策學(xué)習(xí)，需要為創(chuàng)新構(gòu)建符合現(xiàn)有體系的意義，并將該意義不斷傳播以改變執(zhí)行者的認(rèn)知。面對市領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)街干部對引入民意的擔(dān)心，Q主任改變了政策的敘述方式，放棄了過去“新型民主形式”的敏感表達(dá)，而是從領(lǐng)導(dǎo)角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)參與式預(yù)算改革對于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，提升財(cái)政運(yùn)作效益的有效性，從而消解了反對意見。

首先，Q主任邀請猶豫的干部參觀成功試點(diǎn)地區(qū)，讓他們認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的單向教育方式無法吸引到足夠民眾參與，政策目標(biāo)將無法完成；其次，將參與式預(yù)算與領(lǐng)導(dǎo)干部們關(guān)心的實(shí)際問題結(jié)合，打造“政府好幫手”的部門形象。例如，通過參與式預(yù)算的協(xié)商平臺(tái)吸納地方鄉(xiāng)紳加入，從而拓寬了地方招商引資的渠道，也成功解決了后續(xù)征地拆遷過程中所困擾的釘子戶和預(yù)算分配沖突等問題，有效增強(qiáng)了地方?jīng)Q策的合法性，保證了社會(huì)穩(wěn)定。

為了促進(jìn)政策學(xué)習(xí)，Q主任注重資料的收集整理，定期形成成果報(bào)告遞交給市領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)街干部，逐漸轉(zhuǎn)變了他們的觀念，使他們對政策推廣的態(tài)度越來越開放。2010年，省委人大主任到溫嶺進(jìn)行調(diào)研，Q主任抓住機(jī)遇推銷政策方案，促使省委書記對溫嶺改革進(jìn)行批示，推動(dòng)了市級規(guī)范性文件的出臺(tái)，改革由此在溫嶺市政府所有部門、鎮(zhèn)街全面鋪開。

3. 增進(jìn)公民參與

社會(huì)公眾的實(shí)質(zhì)參與，是保證政策創(chuàng)新制度化的根本動(dòng)力。為此，Q主任通過精英帶動(dòng)和不斷調(diào)試預(yù)算流程的方法，推動(dòng)民眾的實(shí)質(zhì)參與，使創(chuàng)新不至流于形式。

首先，早在2003年，為了保證民眾意見能得到干部的有效反饋，時(shí)任溫嶺副市長的Q主任就領(lǐng)導(dǎo)了一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)審計(jì)運(yùn)動(dòng)。2003—2005年，共審查了800多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目，查處十余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，激發(fā)了民眾的參與熱情，也為民主懇談與預(yù)算結(jié)合奠定基礎(chǔ)。

第二，Q主任成立人大代表聯(lián)絡(luò)站、代表小組，吸納當(dāng)?shù)赜械匚挥忻牡胤洁l(xiāng)紳、企業(yè)家等，通過他們動(dòng)員更多女性、外來務(wù)工人員參與到預(yù)算審查中；并且通過組織培訓(xùn)的方式，成功培養(yǎng)了一批懂預(yù)算、懂協(xié)商的人民代表。

第三，他通過一系列制度設(shè)計(jì)，如延長審查時(shí)間、民生項(xiàng)目預(yù)算差額票選等方式，摸索了會(huì)前討論、會(huì)中協(xié)商、會(huì)后監(jiān)督的完整流程，落實(shí)對預(yù)算的實(shí)質(zhì)性調(diào)整。比如2018年，民眾通過差額票選從9個(gè)民生實(shí)事項(xiàng)目中剔除了支持率低的2個(gè)。從開始進(jìn)行預(yù)算修正的2006年到2018年，溫嶺市各鎮(zhèn)提出預(yù)算修正議案共計(jì)168件，列入大會(huì)91件，通過80件，涉及資金達(dá)6 183萬元。這些轉(zhuǎn)變使民主懇談?wù)嬲龅綇摹盀槊褡髦鳌毕颉白屆褡髦鳌钡霓D(zhuǎn)變，從根本上保證了創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展。

在長達(dá)12年的創(chuàng)新推廣過程中，Q主任一直堅(jiān)守在工作的最前線，為政策制度化提供了最穩(wěn)定和持續(xù)的支持。盡管Q主任已退休，但是他創(chuàng)立的人大為主導(dǎo)，人民群眾積極參與的參與式預(yù)算改革，其創(chuàng)新價(jià)值與內(nèi)容已被組織內(nèi)外人員所接受，該工作逐漸嵌入了政府工作中。

(三)兩種政策企業(yè)家的對比與討論

溫嶺參與式預(yù)算的地方政策創(chuàng)新案例表明，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、群眾參與積極等特殊因素外，基層官員在推進(jìn)項(xiàng)目創(chuàng)制和創(chuàng)新制度化兩個(gè)階段中，均發(fā)揮著重要的作用。政策創(chuàng)新不僅是解決基層問題的被動(dòng)選擇，也是基層官員發(fā)揮自身能動(dòng)性，尋求政績突破和提供公共服務(wù)的途徑。

首先，本文基于中國多層級的政治體系，認(rèn)為政治層級可以是區(qū)分基層官員企業(yè)家的一個(gè)依據(jù)，不同層級官員在政策認(rèn)知、政治權(quán)威、行動(dòng)策略和政策影響等方面均有所差異。一線公共服務(wù)人員，能夠憑借自身技術(shù)優(yōu)勢設(shè)計(jì)出較為可行的項(xiàng)目，靈活地完成政策任務(wù)。但是由于他們在系統(tǒng)內(nèi)部沒有足夠的社會(huì)資本和政治資源，他們需要借助外部專家的力量增強(qiáng)自身聲望和地位，以“協(xié)商、說服”同僚進(jìn)行政策創(chuàng)新試點(diǎn)。同時(shí)，由于一線官員地位較低，說服同僚們共擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的難度很大，因此項(xiàng)目創(chuàng)新后會(huì)呈現(xiàn)出極大的不穩(wěn)定性。相對地，將政策制度化需要的是中高級官員發(fā)揮過程中介的作用。由于在政府中工作時(shí)間長，他們積累了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)和政治資本，使得他們擁有更多可茲使用的方法去落地政策，如派遣人才、權(quán)威支持、示范施壓、說服同僚等。此外，他們的工作積累讓他們更清楚如何將項(xiàng)目創(chuàng)新與政治過程相結(jié)合，以保證創(chuàng)新的延續(xù)。在地方政策創(chuàng)新的產(chǎn)生和推廣兩個(gè)階段中的政策企業(yè)家，他們并不是矛盾競爭的關(guān)系，而是相互合作，共同推進(jìn)創(chuàng)新制度化(如下圖3)。創(chuàng)新觀念的產(chǎn)生與方案的設(shè)計(jì)和試點(diǎn)階段，在一定程度上為創(chuàng)新推廣奠定了思想和輿論基礎(chǔ)。案例中，前一階段的試點(diǎn)無形中強(qiáng)化了人大的作用，提升了其在政治系統(tǒng)中的地位，便于他們進(jìn)一步發(fā)揮作用。創(chuàng)新的推廣，真正落實(shí)了創(chuàng)新理念，使之穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也開啟了新一輪的項(xiàng)目創(chuàng)新過程。

圖3 溫嶺市不同政策企業(yè)家的階段策略圖

資料來源：作者自制。

其次，本文主要分析了基層政策企業(yè)家實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新與制度化的行動(dòng)策略，即“怎么辦”的問題，而基層政策企業(yè)家為什么會(huì)選擇創(chuàng)新？不同層級的政策企業(yè)家會(huì)有怎樣的創(chuàng)新激勵(lì)差異？即“為什么”的問題同樣值得探討。案例展現(xiàn)了中國晉升激勵(lì)的層級復(fù)雜性：晉升激勵(lì)雖然普遍存在但是在層級中的分布并不相同。對于中低層級的官員，尤其是基層公務(wù)員來說，“晉升天花板”是普遍存在的，大部分的基層公務(wù)員職業(yè)生涯都可能只停留在地方政府(Gao，2017)。這使得基層政策企業(yè)家需要更多地回應(yīng)地方需求。這產(chǎn)生了兩種相反的創(chuàng)新效應(yīng)。一方面，與省部級官員異地交流被視為強(qiáng)有力的升遷信號(hào)不同，對那些跨地域晉升無望的官員來說，職位變動(dòng)不會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的創(chuàng)新激勵(lì)，卻極大改變了其所面對的行政情境。原本的創(chuàng)新方案可能不適用于新的工作場景。因此，基層官員在職位變動(dòng)后，通常沒有繼續(xù)原有的創(chuàng)新。這也是基層創(chuàng)新容易產(chǎn)生“人走政息”現(xiàn)象的主要原因。另一方面，“晉升天花板”尤其激勵(lì)了那些具有強(qiáng)烈公共服務(wù)意識(shí)的地方官員，尋求推進(jìn)更具實(shí)際績效的創(chuàng)新方案。案例中的Q主任從市政府、市政協(xié)一路做到人大，已經(jīng)到了地方官員晉升的盡頭，他更想要為地方做實(shí)事。和X科長不斷試點(diǎn)，保持政策亮點(diǎn)以謀求晉升的機(jī)會(huì)主義策略不同，Q主任選擇的是減少盲目試點(diǎn)，落實(shí)創(chuàng)新成果的穩(wěn)妥漸進(jìn)的創(chuàng)新策略。有限的晉升空間和地方服務(wù)意識(shí)能在一定程度上減少基層官員因晉升錦標(biāo)賽而一味求新的機(jī)會(huì)主義行為，減緩“人走政息”的不利影響，從而提升創(chuàng)新制度化的幾率。

最后，從創(chuàng)新的結(jié)果來看，基層政策企業(yè)家的政治層級，在某種程度上決定了地方政策擴(kuò)散和制度化的邊界。官僚制中的個(gè)體有躲避風(fēng)險(xiǎn)的天然偏好，因此政治權(quán)威的投入或支持仍是中國創(chuàng)新能否推進(jìn)的關(guān)鍵(He，2018)。在地方官員網(wǎng)絡(luò)觸角和權(quán)威無法觸及的地方，他們只能通過說服或影響同僚的方式推進(jìn)創(chuàng)新。中國分散的權(quán)力體系增加了官員說服的環(huán)節(jié)，多次協(xié)商容易增加官員感知的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致創(chuàng)新中斷。而在基層官員的權(quán)力范圍內(nèi)，他們穩(wěn)定的任期與投入則有利于創(chuàng)新的制度化。案例中，宣傳部X科長能保證市宣傳部內(nèi)人員的意識(shí)統(tǒng)一，卻難以說服鎮(zhèn)街官員采納其創(chuàng)新；因此需要人大的Q主任利用其政治權(quán)威將該創(chuàng)新穩(wěn)定地推廣到各鎮(zhèn)街、市級各部門。由于缺乏更高層級官員的投入，溫嶺的政策創(chuàng)新沒有擴(kuò)散到其他地區(qū)，也沒有上升為中央政策。溫嶺的改革，從最開始的民主懇談與民主協(xié)商，發(fā)展到與預(yù)算結(jié)合，雖然形式有所變化，但是其增進(jìn)公民參與的內(nèi)核沒有改變，改革在約束地方政府的財(cái)政行為、增進(jìn)地方官民互動(dòng)、提升地方公共服務(wù)效果等方面效果顯著(林雪霏，2017)。溫嶺的故事，展現(xiàn)了中國地方政策創(chuàng)新的一種可能。盡管難以推廣，但溫嶺的創(chuàng)新意識(shí)與實(shí)踐作為一種學(xué)習(xí)源，將一直激勵(lì)其他基層官員堅(jiān)持創(chuàng)新。

五、結(jié)論與討論

政策目標(biāo)與實(shí)際情況的不匹配，給了執(zhí)行官員改進(jìn)方案、創(chuàng)新政策的空間。成功的政策創(chuàng)新，是融合了政策創(chuàng)新和政策制度化兩個(gè)階段的動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的過程，不同類型的政策企業(yè)家會(huì)在其中發(fā)揮不同的作用。一線的政府工作人員可能充當(dāng)項(xiàng)目冠軍的角色，創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)，促使政策目標(biāo)與實(shí)際情況結(jié)合。他們會(huì)借助專業(yè)和信息優(yōu)勢，設(shè)計(jì)眾多方案，多方試點(diǎn)，并借助專家和媒體的力量推動(dòng)創(chuàng)新的實(shí)施。而中高層官員則更可能充當(dāng)過程中介的角色，他們會(huì)敏銳地覺察制度空間，將創(chuàng)新方案與政策過程結(jié)合；利用豐富的社會(huì)和政治資本，推動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)不同行動(dòng)者進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變政策認(rèn)知，落實(shí)政策創(chuàng)新；通過引導(dǎo)外部群眾實(shí)質(zhì)參與，激活方案，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的良性循環(huán)。

本文豐富了中國地方的政治發(fā)展過程研究。首先，以往研究中，政治制度和法律制度作為結(jié)構(gòu)性因素被視為政策創(chuàng)新最重要的外生解釋變量，而個(gè)體官員的作用常被限定于政策執(zhí)行中。本研究初步表明了基層官員具有不同的激勵(lì)和能動(dòng)性，政策執(zhí)行中的方案設(shè)計(jì)創(chuàng)新能夠在嵌入地方政治的過程中，實(shí)現(xiàn)其他的政治目標(biāo)，并推動(dòng)地方性政策創(chuàng)新。其次，本文將創(chuàng)新過程分為政策創(chuàng)制和制度化兩個(gè)環(huán)節(jié)，并認(rèn)為政治層級可以作為基層官員政策企業(yè)家分類的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。街頭官僚和中高層官員在創(chuàng)新動(dòng)力、行動(dòng)策略和創(chuàng)新影響等方面存在不同，這豐富了對中國基層官員政策企業(yè)家的認(rèn)知與理解。

基于中西方基層政策創(chuàng)新過程的差異，本研究也拓展了政策企業(yè)家理論的視角。由于政策執(zhí)行過程存在著不確定性，本文證實(shí)了西方基層政策企業(yè)家理論同樣適用于中國研究。但與此同時(shí)，中國多層級的分權(quán)體系賦予了基層政策企業(yè)家不同的創(chuàng)新空間與約束。首先，由于議程設(shè)置權(quán)、決策權(quán)、財(cái)權(quán)等權(quán)力的下放，基層官員在創(chuàng)新政策方案并尋求制度化的過程中，能夠自下而上地拓展問題設(shè)定和轉(zhuǎn)變地方?jīng)Q策者認(rèn)知，改變地方政治過程，由此突破執(zhí)行性創(chuàng)新的范圍，實(shí)現(xiàn)某種程度上的決策創(chuàng)新和政治性創(chuàng)新。其次，分散的權(quán)力體系意味著創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的分散與協(xié)商合作的困難。一方面，分散的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)降低了官員采取創(chuàng)新行動(dòng)的成本，有助于創(chuàng)新方案的生成；另一方面，不同部門、不同層級的行動(dòng)者在各種政策環(huán)節(jié)中的協(xié)商溝通，不僅會(huì)拖慢創(chuàng)新方案的對外拓展，更可能使創(chuàng)新在無盡的協(xié)商中不了了之。最后，晉升激勵(lì)具有層級復(fù)雜性。晉升集權(quán)制度給予了基層官員創(chuàng)新政策方案的正向激勵(lì)；但是隨著創(chuàng)新的深入，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的增加，跨地域晉升無望的官員失去了推進(jìn)政策制度化的動(dòng)力。地方政治性創(chuàng)新要想上升成全國性政策，還需要更多元的政策企業(yè)家作用的發(fā)揮。由此本文也初步回應(yīng)了中國“人走政息”“停不下來也擴(kuò)不出去”的創(chuàng)新困境。

本文將西方政策企業(yè)家理論與我國多層級的分權(quán)體系結(jié)合在一起，關(guān)注中國五級政府中縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的基層政策創(chuàng)新。單一個(gè)案無法囊括所有的政策企業(yè)家類型與政策創(chuàng)新結(jié)果。因此，未來的研究可以結(jié)合本文的六源流框架，除了拓展不同政策領(lǐng)域和不同政治層級的政策創(chuàng)新外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方創(chuàng)新局部擴(kuò)散或全國性擴(kuò)散這種囊括更多元行動(dòng)者的案例(如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等)，對比分析不同的政策企業(yè)家，包括基層官員、非政府組織、中央決策者、智庫專家等的行動(dòng)策略與作用，從而推動(dòng)政策創(chuàng)新研究的本土化。