鄭彬睿 韓克慶

一、問題的提出

新冠肺炎疫情肆虐全球。這次新冠肺炎疫情，不僅嚴(yán)重威脅人類的生命健康安全，更對人類發(fā)展造成了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的風(fēng)險管理、危機管理和應(yīng)急管理，已經(jīng)難以完全適應(yīng)此次疫情帶來的跨界危機，因而僅用傳統(tǒng)或單一的視角，難以處理這場日益復(fù)雜的跨界危機。

與2003年“非典”相比，我國抗擊此次疫情的應(yīng)急管理能力和水平都有了極大提高。我國疫情發(fā)生后，大致經(jīng)歷了兩個階段：其一是疫情適應(yīng)期。新冠肺炎是一個全新病毒，其主要危害性和傳播途徑等，需要一定時間觀察和研究。在這一時期，我國一邊尋求治療方案，一邊對新冠疫情進行控制。其二是快速防控期。隨著對病毒特性的逐漸掌握，我國快速反應(yīng)，利用強行政動員手段，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，通過封鎖武漢、修建火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院等措施，快速取得疫情防控階段性成果。值得一提的是，我國在此次疫情中所采用的行政動員和其他非醫(yī)學(xué)手段，對最終取得抗擊疫情的決定性成果具有舉足輕重的作用。

具體而言，跨界危機治理特征的舉措包括：首先，通過建立中央新冠肺炎領(lǐng)導(dǎo)小組，全面加強中央對全局的指揮和把控能力，從而組織起一場國家層面的疫情阻擊戰(zhàn)。其次，建立國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制，便于各行政職能部門之間協(xié)調(diào)配合，應(yīng)對不斷上升的疫情防控和其他相關(guān)次生災(zāi)害所造成的需求，同時保持與公眾的有效溝通，及時發(fā)布疫情最新數(shù)據(jù)和防控成果。再次，通過軍民協(xié)同，采用對口支援的方式，快速補充“疫情中心”地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生保障資源，將不確定因素降至最低。

這次新冠疫情爆發(fā)也提供了一個契機，讓我們重新反思福利發(fā)展模式與應(yīng)急管理體制之間的關(guān)系。尤其應(yīng)該思考的是，跨界危機治理應(yīng)該如何與福利體制有效結(jié)合起來，充分發(fā)揮政府的政治動員和福利體制優(yōu)勢，為民眾在最危難時刻提供保障和服務(wù)。鑒于此，本文著重討論福利體制建設(shè)與跨界危機治理之間的關(guān)系：一是探討當(dāng)前我國福利體制的短板為何，以期改進危機應(yīng)對；二是從總體安全觀視角，討論我國應(yīng)急管理體制應(yīng)該如何與福利體制建設(shè)緊密結(jié)合。此外，本文還結(jié)合英國的制度設(shè)計理念與經(jīng)驗教訓(xùn)，系統(tǒng)闡釋福利體制對于跨界危機治理的重要功能，為確定我國福利發(fā)展模式以及下一步整個國家治理能力的全面提升提供理論借鑒。

二、危機治理的三種視角與福利體制的風(fēng)險對沖

新冠肺炎疫情研究中，一大批學(xué)者都將視線集中在一些特定的領(lǐng)域如公共治理機制(高翔、郁建興，2020)、疫情爆發(fā)對各領(lǐng)域的影響(彭宗超等，2020)、公共衛(wèi)生學(xué)科體系短板(楊芊等，2020)以及社會治理(顧昕，2020)等。通過對已有文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，較少有學(xué)者將應(yīng)急管理與福利體制進行關(guān)聯(lián)，也鮮有文獻進一步將跨界危機治理與福利體制相關(guān)聯(lián)。應(yīng)當(dāng)看到，福利體制不但能夠應(yīng)對各種不確定風(fēng)險(Starke et al.，2013)，而且可以降低這些風(fēng)險對于個人、家庭、市場以及國家的沖擊和破壞(Spicker， 2017)。一般來說，當(dāng)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，福利體制是穩(wěn)定社會、刺激經(jīng)濟、維護政治的重要制度保障。同樣，新冠肺炎這樣前所未見的跨界危機，更加離不開福利體制與應(yīng)急管理體系的協(xié)同。

當(dāng)前，對于突發(fā)事件的治理研究主要存在三種視角：其一是風(fēng)險管理視角。這一視角與貝克(Ulrich Beck)提出的風(fēng)險社會理論密不可分，貝克(Beck, 1992)強調(diào)積極主動應(yīng)對風(fēng)險發(fā)生。鐘開斌(2007)認為，風(fēng)險具有極強的不確定性，因而特別關(guān)注針對不確定因素的源頭治理。另外，風(fēng)險管理視角關(guān)注風(fēng)險與社會的關(guān)聯(lián)性(唐鈞，2018a)，十分注重對各種不確定風(fēng)險的日常管理或長效機制的建立(唐鈞，2018b)，提倡以預(yù)防為主、爭取標(biāo)本兼治，從根源上避免風(fēng)險爆發(fā)。

另一種研究視角是危機管理視角。這一視角強調(diào)對危機的過程管理，或?qū)ξC的全局掌控。這一研究視角提倡對危機爆發(fā)的事前、事中、事后全過程實施動態(tài)管理和系統(tǒng)治理(張成福，2003)。這一視角的研究者將重點聚焦于公共危機預(yù)警機制的建立，重視對危機管理的激勵制度構(gòu)建，重視公共危機爆發(fā)后的控制與應(yīng)對、恢復(fù)與重建等(鐘開斌，2014；范澄維等，2017)。因此，危機管理決策過程也是這一視角研究的重中之重(薛瀾等，2003a)。

第三種研究視角是應(yīng)急管理視角。應(yīng)急管理視角以事件為導(dǎo)向，強調(diào)公共安全管理的“非常態(tài)屬性”。這一視角認為，突發(fā)事件或風(fēng)險爆發(fā)后，應(yīng)急管理主體如政府應(yīng)該盡快對事態(tài)進行控制(薛瀾等，2003b)。這一視角強調(diào)，政府應(yīng)該對突發(fā)事件采取一系列有條不紊、有組織有計劃且非常規(guī)的應(yīng)對措施，從而最大限度地消除突發(fā)事件對整個國家的影響(薛瀾、鐘開斌，2005)。應(yīng)急管理視角強調(diào)，應(yīng)急管理相關(guān)制度和內(nèi)容都屬于“非常態(tài)管理”。因此，這一研究視角對于制度構(gòu)建、應(yīng)急能力提升，以及政府在整個應(yīng)對突發(fā)事件扮演的角色和作用非常關(guān)注。在現(xiàn)實層面，近年來我國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展非常迅速，建立了“一案三制”的應(yīng)急管理體系(高小平、劉一泓，2008)，應(yīng)急管理部也已經(jīng)成為我國重要的行政管理部門。

實際上，三種關(guān)于跨界危機治理的視角各有千秋、各有側(cè)重(見表1)。新冠肺炎疫情在三種視角中，可以分別被定義為風(fēng)險、危機和突發(fā)事件。理解新冠肺炎疫情這類事件的側(cè)重點，分別是從事件的不確定性、過程和事件本身出發(fā)的。三種研究視角的解決方法，分別是源頭治理、建立預(yù)警機制和事態(tài)控制。但是事實上，這三種研究視角在應(yīng)對新冠肺炎這類跨界危機時，都會顯得不盡如人意。例如：風(fēng)險管理本身就充滿了不確定性，很難對無法預(yù)見和預(yù)防的災(zāi)害進行提前應(yīng)對；危機管理視角注重全過程管理，但是往往很難形成一套有機統(tǒng)一的整合體系；應(yīng)急管理視角則在應(yīng)對跨界危機事件時顯得十分無力。

表1 三種跨界危機治理研究視角比較

資料來源：作者整理。

在發(fā)達國家，福利體制建設(shè)為整合這三種理論視角提供了一個極佳的平臺。福利體制在建立之初，就是為了應(yīng)對工業(yè)文明給人類社會帶來的各種不確定風(fēng)險，并且降低這些風(fēng)險對個人、家庭、社區(qū)、市場以及國家的沖擊(Zutanvern & Kohli， 2010)。隨著福利體制的發(fā)展，它已經(jīng)逐漸從西方世界危機的根源變成了西方福利國家的危機管理機制——讓西方各國得以從各種危機尤其是經(jīng)濟和政治危機中生存和發(fā)展(Starke et al.， 2013)。根據(jù)一些福利國家的經(jīng)驗，如英國和加拿大，福利體制與應(yīng)急管理體制相融合，可以有效應(yīng)對突發(fā)事件對國家政治、經(jīng)濟和社會的負面沖擊(Rocan，2012 )。對于類似本次新冠肺炎疫情這樣棘手的跨界危機，福利體制可以與應(yīng)急管理體系合作形成非常態(tài)社會安全網(wǎng)。

對于中國福利體制研究，理論界始終存在幾個誤區(qū)。其一，將福利國家等同于高福利，例如將北歐模式等同于福利國家，片面強調(diào)了福利國家的財政成本和社會負擔(dān)(李筠，2019)，而忽視了其對社會建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的重大作用(Barr，2020)。其二，將福利國家認為是西方危機的根源或中心(呂普生，2020)，而忽略了從2008年以來，我國以及許多其他國家社會政策不斷擴展的事實。就我國而言，2003年“非典”以來，社會政策已經(jīng)進入一個發(fā)展的黃金時期(Ngok，2013)，2013年習(xí)近平總書記更是首次提出“社會政策托底”的重要論述(新華每日電訊，2013)。其三，認為福利國家已經(jīng)是過去式(肖揚東、劉卓紅，2013)。這實際上是將福利國家及其相關(guān)制度看作一個靜態(tài)的概念，而忽視了制度本身具有與經(jīng)濟、社會發(fā)展情況同步變革的自身適應(yīng)性特點。其四，認為中國屬于雙軌型生產(chǎn)型福利體制(Kim，2015)。這種誤區(qū)忽視新時代我國社會矛盾的轉(zhuǎn)變后，福利體制走向整合發(fā)展的新特點，忽視了新時代社會政策對經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的重要作用(Zheng，2018)，也不利于系統(tǒng)完善福利制度對于個人、家庭以及國家的總體安全保障作用。

以上誤區(qū)一方面容易陷入意識形態(tài)之爭——社會主義福利社會是否比資本主義福利國家更優(yōu)越(畢天云，2010)。另一方面，容易忽略福利制度在危機管理，甚至是國家整體安全中應(yīng)有的功能和作用。需要注意的是，西方福利體制發(fā)展絕非靜態(tài)過程，它們已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)代變遷。有學(xué)者(Garland，2016)提出，當(dāng)前福利國家已經(jīng)隨著技術(shù)革命進入了4.0時代，即福利國家4.0時代，而我國在福利體制上仍屬于改革發(fā)展階段，在制度體系和功能完善方面，與發(fā)達國家仍存在一定的差距。相似地，還有學(xué)者(Gough，2004)認為，中國在福利建設(shè)上雖然用較少的社會支出取得了較好的福利效果，但是在整個福利體制的水準(zhǔn)上仍有諸多提升空間(Sharkh & Gough， 2010)。

實際上，福利體制與應(yīng)急管理或者危機治理體制密不可分(Goetz，2017)。隨著不確定性風(fēng)險帶來的影響越發(fā)復(fù)雜，處理難度日益加大，尤其是跨界風(fēng)險更加頻發(fā)，無論是單純從技術(shù)角度，還是從人文角度為重的單一防災(zāi)減災(zāi)模式，其效果往往都難以令人滿意，存在效果不確定、代價過大、減災(zāi)工具和政策目標(biāo)難以匹配等諸多病灶(鐘開斌、鐘發(fā)英，2016)。福利體制應(yīng)對風(fēng)險的邏輯，首先是保障低收入群體不受災(zāi)害所帶來的次生災(zāi)害影響，如失業(yè)、傷病和無家可歸等。其次，福利體制會對危機治理產(chǎn)生影響。一些福利國家在常態(tài)化下可能已經(jīng)債臺高筑或者政治環(huán)境相對復(fù)雜(Starke et al.， 2013)，如何度過危機與福利體制常態(tài)化投入和設(shè)計密切相關(guān)。總體而言，一般成熟福利國家已經(jīng)構(gòu)建起了一套與其福利體制相適應(yīng)的應(yīng)急管理機制(Castles，2010)，即便災(zāi)害會增加其福利負擔(dān)，但災(zāi)害過后并不會帶來福利體制的徹底改革(Vis et al.， 2011)。另外，福利體制的覆蓋率會對災(zāi)害應(yīng)對方式產(chǎn)生重大影響，例如自由主義國家在應(yīng)對危機過程中可能會更需要自主性和積極性，而社會民主主義福利國家則會形成自動應(yīng)對策略(Starke et al.， 2013)。總體而言，福利體制對常見風(fēng)險如貧困、失業(yè)等存在系統(tǒng)性預(yù)案，福利體制越是全面，個人和家庭越不容易受到“黑天鵝”事件風(fēng)險的沖擊；同時福利體制對未知風(fēng)險、經(jīng)濟金融危機也存在相應(yīng)的政策工具和管控機制(Castles，2010)。因此，福利體制與應(yīng)急管理體系的銜接和作用，顯得尤為重要。

三、跨界危機治理與福利體制的有效銜接

雖然從全球衛(wèi)生安全指數(shù)排名來看，我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對機制和醫(yī)療水平，不具備英美等發(fā)達國家的優(yōu)勢(GHS Index，2019)。但是，中國卻能夠率先進入“緩疫階段”，除了醫(yī)療衛(wèi)生資源和醫(yī)療隊伍的強力支持外，更為重要的是，通過強政治動員與應(yīng)急管理體制相結(jié)合的社會隔離、社區(qū)封閉等非醫(yī)學(xué)手段，通過各個政府部門之間的聯(lián)防聯(lián)控機制，取得了抗疫“戰(zhàn)爭”的重要成效。這些非醫(yī)學(xué)手段，恰恰有效化解了跨界危機所帶來的四大挑戰(zhàn)，即無法預(yù)估的不確定性、非常態(tài)化的資源擠兌問題、整合各個部門的力量以及不斷保持與公眾溝通并及時公布相關(guān)信息(Ansell et al.， 2010)。

事實上，無論是封城封路、封閉社區(qū)等非醫(yī)學(xué)手段，還是政府部門間的聯(lián)防聯(lián)控機制，都具有明顯的跨界危機治理特點。所謂跨界危機，是指英文中跨國危機 (Transnational Crisis)(Molleda，2010)、跨界危機(Transboundary Crisis)(Boin and Rhinard， 2008)、跨界威脅(Transboundary Threats)(Meyer，2016)、跨境危機(Cross Border Crisis)(Omar et al.， 2017)，中文則稱為跨域公共危機、復(fù)合公共危機(張玉磊，2016)。簡言之，跨界危機就是跨越不同的界別、跨越區(qū)域、跨越不同的部門的一種危機(馬奔，2009)?？缃缥C治理，是一種需要協(xié)同不同的行政部門、不同的界別主體(張玉磊，2016)，甚至需要進行群眾動員進行“總體戰(zhàn)”的治理模式。本次新冠肺炎的發(fā)生和防控，就是一場舉傾國之力進行的“保衛(wèi)戰(zhàn)”“阻擊戰(zhàn)”(嚴(yán)鵬，2020)，已經(jīng)大大超越了一個省、一個部門的管轄范圍，屬于典型的跨界危機。

首先，強有力的行政主體是跨界危機治理的核心。疫情發(fā)生后，黨和政府高度重視，習(xí)近平總書記統(tǒng)一部署，黨中央、國務(wù)院成立中央新冠肺炎應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)小組，李克強總理擔(dān)任組長，建立國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制，為提升中央統(tǒng)籌指揮和對疫情全面把控提供了重要組織保障。同時，黨中央和國務(wù)院第一時間明確防疫的總體方針和戰(zhàn)略，即發(fā)動“總體戰(zhàn)”“阻擊戰(zhàn)”(人民日報，2020a)，快速進入應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)等。國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制保持與公眾溝通，及時發(fā)布最新最權(quán)威抗疫數(shù)據(jù)，保障了公眾知情權(quán)，也為群眾了解國外疫情發(fā)展情況提供了權(quán)威渠道，為后疫情時代復(fù)工復(fù)產(chǎn)奠定了重要的基礎(chǔ)。戰(zhàn)略上的正確抉擇，令行禁止的行政效率，讓我國各界團結(jié)一致，不僅總體上保持了較低的確診病例數(shù)和病亡率，而且用較短時間及時阻斷了疫情的快速傳播。

其次，政府部門間的合作是跨界危機治理的制度保障。此次疫情發(fā)生后，跨部門、跨地域、跨界別的群防群治(習(xí)近平，2020c)發(fā)揮了重要作用。為盡快控制疫情，中央和省市各級黨委政府、國家衛(wèi)生健康委員會、國務(wù)院各個部(局)群策群力，采用對口支援的方式，從各軍種、各省(直轄市)抽調(diào)精銳醫(yī)療力量馳援湖北，緩解了湖北地區(qū)的醫(yī)護人員緊張的問題。同時，政府官員、社區(qū)干部、志愿者都為這次快速控制疫情，提供了重要力量支持。

最后，充足的市場供應(yīng)是跨界危機治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。經(jīng)過多年市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國擁有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)儲備。作為“世界工廠”和全球供應(yīng)鏈的“中心”，我國擁有世界上最齊全的工業(yè)生產(chǎn)體系和世界最強的生產(chǎn)能力，這保障了能夠快速解決醫(yī)療防護物資緊缺的問題，能夠快速修建火神山、雷神山醫(yī)院，快速改建方艙醫(yī)院。在強大的工業(yè)生產(chǎn)能力支持下，我國得以改變床位供需不平衡的狀況，保障患者應(yīng)收盡收，應(yīng)治盡治。

總體來看，我國應(yīng)對此次新冠肺炎疫情的跨界危機治理成效顯著，在無法預(yù)估的不確定危機中不斷增加國家內(nèi)部的穩(wěn)定性和確定性，并很好地應(yīng)對了非常態(tài)下資源“井噴式”擠兌及其他次生災(zāi)害，通過權(quán)威部門發(fā)布疫情最新狀況，保持了公眾與政府之間的溝通，通過各部門間協(xié)同合作，形成了一場教科書般的跨界危機應(yīng)對。但同時，作為與民生保障息息相關(guān)的公共衛(wèi)生危機，福利體制應(yīng)該發(fā)揮的制度保障作用卻不夠彰顯，主要表現(xiàn)在：

其一，醫(yī)療衛(wèi)生體系的預(yù)防預(yù)警功能發(fā)揮不夠。這次疫情爆發(fā)前期，基層醫(yī)院的“守門人”作用未得到真正體現(xiàn)，基層醫(yī)院的利用率非常低，分級診療制度仍然沒有真正落地。實際上，分級診療不僅是國家“大健康”發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的核心模塊，同時也為提升我國醫(yī)療服務(wù)水平、提升應(yīng)急管理能力，甚至為未來戰(zhàn)備提供重要的制度保障。如果分級診療制度發(fā)揮作用，則可以有效防止“醫(yī)療擠兌”現(xiàn)象，甚至不需要建設(shè)方艙醫(yī)院來扭轉(zhuǎn)床位供需不平衡。

其二，社會保險作用相對滯緩。雖然我國社會保險體系發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險逐步建立和完善，但碎片化現(xiàn)象仍較嚴(yán)重(顧昕，2017)。疫情爆發(fā)后，在中央和地方出臺免費治療政策前，基本醫(yī)療保險制度基本沒有發(fā)揮功能，還出現(xiàn)了一些風(fēng)險和問題。養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險面臨同樣的問題，我國社會保險在覆蓋率雖然取得了長足進步(韓克慶，2018)，但其風(fēng)險保障功能仍有待提高，特別是與應(yīng)急響應(yīng)和公共服務(wù)銜接不足的問題需要格外重視。

其三，社會救助參與不足。在疫情防控初期，一些特殊人群如老人、孕婦和殘障人士，尤其是流動人口，沒有能夠得到及時有效的救助和保障。在重大突發(fā)風(fēng)險爆發(fā)時，包括監(jiān)獄的犯人在內(nèi)的一大批社會邊緣群體也容易被忽略。

其四，應(yīng)急管理的制度保障功能薄弱。新冠肺炎疫情發(fā)生后，作為國家重要職能部門的應(yīng)急管理部鮮有表現(xiàn)。盡管應(yīng)急管理部的工作立足于災(zāi)害風(fēng)險，國務(wù)院各個行政部門之間也有職責(zé)邊界，但是預(yù)防化解公共衛(wèi)生危機、確保公共安全，仍然是應(yīng)急管理部門的重要功能。

上述問題，足以說明我國福利體制建設(shè)仍有巨大提升空間。從制度主義視角來看，非常態(tài)下福利體制的表現(xiàn)不足源于常態(tài)下福利體制建設(shè)的局限。常態(tài)下我國福利體制建設(shè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展，也將嚴(yán)重制約我國國家治理能力現(xiàn)代化水平的進一步提升。破除這一局限，需要我們在肯定抗疫取得階段性成果的同時，反思福利體制建設(shè)與跨界危機治理之間的關(guān)系。

四、西方福利國家的經(jīng)驗教訓(xùn)

與中國相比，英國應(yīng)對疫情“群體免疫”做法備受詬病。作為世界上第一個福利國家，英國的福利體制是跨界危機治理的制度基礎(chǔ)。英國在疫情爆發(fā)之初的大意“輕敵”，浪費了機會窗口，導(dǎo)致制度失靈。但是，“老牌”福利國家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件這類危機處理中形成的長效機制，仍然值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。在2019年公布的《全球衛(wèi)生安全指數(shù)報告》中，英國的公共衛(wèi)生水平僅次于美國，位列第二(GHS Index，2019)，這說明英國的醫(yī)療水平和制度應(yīng)對能力不弱。英國將公共安全體系作為福利體制的延伸，其主要職責(zé)范圍非常廣，包括應(yīng)對自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生危機、戰(zhàn)爭以及恐怖襲擊等。

英國國民健康體系NHS是英國整體公共安全體系的靈魂，也是英國跨界危機治理的核心樞紐。依托立法，英國從頂層設(shè)計層面到地方治理層面，幾乎能夠有效發(fā)揮各方力量的能動性，從而將跨界危機的社會影響降到最低。2016年以來，英國內(nèi)部恐怖襲擊等治安案件頻發(fā)，也越來越呈現(xiàn)出跨界危機特征，如2018年倫敦恐怖襲擊，最終發(fā)展成為伊斯蘭群眾與英國白人之間的種族和教派斗爭。為了應(yīng)對日益復(fù)雜的安全形勢，英國在中央和地方層面都設(shè)立了三級響應(yīng)機制，形成了多層分工、上下聯(lián)動、跨部門協(xié)作的運行機制(李格琴，2013)，而這三級響應(yīng)機制都有NHS參與和執(zhí)行。

NHS是一個層級森嚴(yán)、系統(tǒng)普惠的醫(yī)療服務(wù)體系。雖然經(jīng)歷了多次改革，但是NHS的基本原則并未發(fā)生本質(zhì)變化(蔡江南，2016)，仍然盡可能為英國民眾提供“全民免費醫(yī)療保障”。NHS也是英國福利體制的核心和驕傲(Powell，2008)。NHS為英國跨界危機管控體系建立了牢不可破的后盾。在《公民突發(fā)事件法案》和《健康與社會護理法案》的指導(dǎo)下，NHS對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件、生物安全事件、核戰(zhàn)爭以及恐怖襲擊事件等建立了一套處理模式，即“IOR模式”(NHS，2019)。

所謂IOR模式，是初級響應(yīng)機制(Initial Operational Response)，這個模式是建立在英國抗災(zāi)恢復(fù)力之上，即與英國自身經(jīng)濟、社會發(fā)展水平相契合的應(yīng)急管理模式。IOR要求NHS在公共衛(wèi)生事件的事前、事中、事后進行有計劃性的清單式科學(xué)應(yīng)對措施，它包括計劃、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制、疏散、培訓(xùn)、系統(tǒng)維護、災(zāi)后恢復(fù)等內(nèi)容。

首先，IOR模式強調(diào)，NHS及其下屬部門對跨界危機需要進行科學(xué)計劃。計劃需要精確到個人，同時對公共衛(wèi)生事件中具有病毒傳播能力的個人求助場景進行預(yù)設(shè)，即該病患可能前往任何一個NHS下屬機構(gòu)尋求幫助，從而造成病毒的快速擴散。因此IOR模式要求NHS各級機構(gòu)及其下屬機構(gòu)，與其他的國家緊急狀態(tài)服務(wù)協(xié)同服務(wù)，并且對潛在人手短缺的場景提供應(yīng)急預(yù)案，而且要求對接待病患的密切接觸者如醫(yī)院前臺、保安等密切接觸者進行精確記錄和管理。同時，這個應(yīng)對計劃還需要包含其他相關(guān)內(nèi)容，如事件應(yīng)對計劃、事件持續(xù)計劃和阻斷計劃三個部分。

其次，IOR模式要求NHS對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件根據(jù)事件的等級需要，進行適當(dāng)?shù)陌踩L(fēng)險提示和緊急疏散。NHS強調(diào)，及時示警和疏散對于公共衛(wèi)生事件至關(guān)重要。此外，NHS要求對于不明公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險進行細致評估，快速鎖定地方有害物質(zhì)和風(fēng)險源，而且這項風(fēng)險評估由國家和地方層面的風(fēng)險權(quán)威機構(gòu)進行和通知。這個評估非常重要，將會對接下來整個國家對相關(guān)跨界危機的處置方式、風(fēng)險應(yīng)對環(huán)境、人員訓(xùn)練以及設(shè)備需求等多方面產(chǎn)生重大影響。

值得注意的是，IOR模式要求NHS對于社會心理和弱勢群眾的需求做重點安排。這說明，英國將公共安全體制作為福利體制的延伸。在緊急狀態(tài)下，對弱勢群體以及潛在的社會心理效應(yīng)等影響加以重視，這其中不僅對弱勢群體的基本生活需要保障進行系統(tǒng)有序的安排，同時針對這一群體存在抗風(fēng)險能力更弱的情況，進行特殊關(guān)照和保護，保障困難人群有足夠的醫(yī)療物資，能夠防范基本衛(wèi)生風(fēng)險。

總結(jié)來說，IOR模式在具體執(zhí)行中主要分為五個步驟：第一步，確定風(fēng)險。對風(fēng)險進行定位，并盡快確定風(fēng)險傳播渠道和其他潛在負面影響。集中考慮可能會對就業(yè)人群、其他社會公眾和醫(yī)院中病人存在的影響。第二步，確定風(fēng)險人群，并列舉所有可能傳播的途徑及其危害。第三步，對風(fēng)險進行科學(xué)評估，并給予適合和充分的控制手段來降低傳播風(fēng)險。特別是執(zhí)行好“三移除”策略，即移除或隔離傳染人、移除病患外衣、移除傳染物質(zhì)(源)。第四步，精確記錄和執(zhí)行發(fā)現(xiàn)。這一步主要是強調(diào)在培訓(xùn)中必須嚴(yán)格遵照風(fēng)險評估中相關(guān)注意事項以及牢記潛在危害因素，決定出誰會受到威脅、怎么受到威脅，并且列舉出潛在活動對其他公眾和NHS的醫(yī)護人員的損害。第五步，回顧風(fēng)險評估結(jié)果。所有的風(fēng)險評估，需要根據(jù)風(fēng)險的變化情況被重新審查。

理論上說，英國現(xiàn)有的公共安全制度尤其是NHS系統(tǒng)，在對抗新冠肺炎疫情這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在制度優(yōu)勢。作為公共安全體系制度核心，NHS雖然經(jīng)歷了多次改革(Timmins，2012)，但其自身嚴(yán)格的分級診療體系仍然存在，對于防范新冠肺炎疫情帶來的醫(yī)療資源擠兌，理論上仍具有“得天獨厚”的制度優(yōu)勢，而且NHS醫(yī)療水平很高，總體免費，群眾基礎(chǔ)非常扎實，醫(yī)患關(guān)系較好，理論上可以有效控制社會成本。一些學(xué)者甚至認為NHS是世界上最健全的醫(yī)療衛(wèi)生體系之一(Nirula et al.，2019)。此外，英國在對低收入群體的醫(yī)療保護上相對友好(Pascall，2011)。在制度設(shè)計上，一直傾向于對弱者和低收入群體進行保障。

但是，英國政府在抗疫中的表現(xiàn)卻差強人意，甚至出現(xiàn)許多“匪夷所思”的決策。應(yīng)急管理最高決策機構(gòu)，眼鏡蛇會議(Cobra)遲遲沒有重視本國新冠疫情，只是根據(jù)傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式，給出了英國抗疫四階段方案，即“遏制”“延緩”“緩解”和“研究”。但在遏制階段，除了3 300億英鎊經(jīng)濟救濟政策組合包外，英國政府沒有及時拿出真正可行的方案來應(yīng)對新冠肺炎傳播，也錯失了與歐盟統(tǒng)一采購物資的“黃金時機”，如個人醫(yī)療防護物資(PPE)等沒有進行即時的采購和儲備，最終導(dǎo)致英國疫情蔓延，包括首相在內(nèi)的一干政要甚至感染了新冠病毒。英國政府宣揚的“群體免疫”(Devlin & Boseley， 2020)，最終導(dǎo)致英國死亡率高居不下，與英國全球衛(wèi)生安全排名第二的位置極不匹配。一些制度上理應(yīng)被保護的弱勢人群如老人等，甚至成為NHS優(yōu)先放棄的目標(biāo)，成了一場“國家丑聞”(Horton，2020)。

英國的抗疫案例，說明了一些關(guān)鍵性問題。其一，對于應(yīng)對新冠肺炎疫情而言，單純依靠福利制度稍顯無力。英國對現(xiàn)有福利體制尤其是NHS過分依賴，而忽視了新冠疫情這場危機的跨界危機屬性，沒有對非常態(tài)下的資源擠兌問題做出有效應(yīng)對。其二，只是按照傳統(tǒng)危機應(yīng)對模式，也無法對具有跨界危機屬性的大災(zāi)害進行有效應(yīng)對。英國四階段抗疫方案看似科學(xué)，但實際上沒有對疫情的潛在跨界風(fēng)險進行正確認識和評估。其三，自由福利體制在大危機面前表現(xiàn)脆弱，因此需要政府動員行政力量，更加積極主動地抗擊疫情。其四，建立長效福利的原因在于防范未來類似危機的到來，但是長效福利機制也需要靈活高效的行政管理體制。同時，需要注意的是，再好的制度設(shè)計也離不開嚴(yán)格的政策執(zhí)行。

五、結(jié)語

黨的十九大報告提出，要堅持總體國家安全觀，健全公共安全體系，堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力；更加自覺地防范各種風(fēng)險，堅決戰(zhàn)勝一切在政治、經(jīng)濟、文化、社會等領(lǐng)域和自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)。新時代跨界危機治理應(yīng)該通過創(chuàng)新機制體制，充分平衡發(fā)展與安全的需要，特別重視現(xiàn)有應(yīng)急管理體制與福利體制的整合，從而真正走向“全災(zāi)種”“全過程”“多主體”整體治理模式。因此，在總體安全觀的指導(dǎo)下，對我國現(xiàn)有福利體制進行查漏補缺、升級換代，并且推動應(yīng)急管理體制與福利體制融合，顯得非常必要。

本次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，“黨中央高度重視，迅速作出部署，全面加強對疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要求各級黨委和政府及有關(guān)部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”(習(xí)近平，2020a)。2月14日，習(xí)近平總書記指出“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項”(人民日報，2020a)。立足長遠，本文嘗試提出幾點跨界危機治理和福利體制建設(shè)的完善建議。

首先，將福利體制建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略。福利體制建設(shè)是為了降低不確定風(fēng)險對個人、家庭、市場甚至國家的影響，其中，非常態(tài)下失業(yè)、貧困、傷病和無家可歸者等社會弱勢群體，能夠在福利體制的制度屏障下首先得到保護。同時，福利體制能夠有效實現(xiàn)與其他相關(guān)制度的快速銜接，更加堅實地保障全體社會成員的生命健康權(quán)益。目前，我國正處于經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，需要重新反思過去福利體制依附于經(jīng)濟發(fā)展的構(gòu)建路徑，不能一直走生產(chǎn)型福利體制之路，更應(yīng)增強福利體制的保護性而不是生產(chǎn)性(Hudson & Kuhner，2012)。我國應(yīng)盡快將福利體制建設(shè)作為重要的國家戰(zhàn)略，這樣有利于將社會政策提升到與經(jīng)濟政策同等重要的位置，充分發(fā)揮社會政策的作用，全面提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，彰顯社會政策托底經(jīng)濟發(fā)展的功能，為未來提升我國應(yīng)對跨界危機的治理能力和水平打下堅實基礎(chǔ)。

其次，整合應(yīng)急管理體制和福利體制。從英國的經(jīng)驗來看，無論是單純依靠傳統(tǒng)應(yīng)急管理辦法，還是單純依賴成熟的福利體制，都很難應(yīng)對跨界危機。我國的抗疫經(jīng)驗表明，強有力的行政動員可以有效遏制疫情蔓延，但尚不能完全滿足次生災(zāi)害防治的需要，也不能夠形成常態(tài)化的公共危機防控體系。因此，有必要實現(xiàn)應(yīng)急管理與福利體制的有機整合，即福利體制建設(shè)應(yīng)該包含應(yīng)急管理內(nèi)容，應(yīng)急管理體制在非常態(tài)下應(yīng)體現(xiàn)出福利性與保護性。實際上，無論是應(yīng)急管理、公共安全管理，還是福利體制建設(shè)，其主體在很大程度上都是重合的——都包括國家、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個人(顧昕，2019)。在發(fā)達國家，公共安全管理被認為是福利體制重要的觸手和延伸，而福利體制是常態(tài)化的社會保障制度措施辦法的集合。只有整合應(yīng)急管理體制與福利體制這兩個制度，才能夠真正形成一套符合整體國家安全觀的跨界危機治理體系。國家有關(guān)部門，如人力資源和社會保障部、民政部、應(yīng)急管理部、醫(yī)療保障局等多個部門，應(yīng)以本次疫情為契機，使應(yīng)急響應(yīng)、國家動員與福利管道有效銜接，為適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、社會矛盾變化進行協(xié)同改革。

第三，強化基層公共安全能力。本次疫情期間，有些地方政府的社會治理能力和水平也暴露出一些問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了對跨界危機的應(yīng)對。因此，強化基層公共安全能力是跨界危機治理與福利體制銜接的重要努力方向。強化基層公共安全能力，需要從幾個方面展開：一是將分級診療作為地方公共安全體系建設(shè)的重要部分。通過推行分級診療，讓基層醫(yī)療機構(gòu)進駐社區(qū)，從根本上扭轉(zhuǎn)我國目前醫(yī)療資源倒置的現(xiàn)狀和問題，還可以實現(xiàn)福利體制與應(yīng)急管理體制自然銜接。二是對社區(qū)所轄居民進行公共安全培訓(xùn)和教育。通過培訓(xùn)和教育，有利于居民在跨界危機爆發(fā)后能夠有序采取最正確的方式降低風(fēng)險，也有利于社區(qū)以有限的人力和資源保障最多群眾的利益。三是做好心理咨詢和輿論引導(dǎo)工作。無論是本次疫情中的病毒傳播，還是其他災(zāi)難事故或者恐怖襲擊等，都會對人的心理行為產(chǎn)生極大影響，并進一步造成社會恐慌，誘發(fā)其他次生危機的產(chǎn)生，甚至帶來違法犯罪。因此，適時進行個體心理壓力的疏解，注重輿論引導(dǎo)，也是強化基層公共安全能力不可或缺的重要組成部分。

本次疫情對各國制度建設(shè)均意義非凡。對歐美發(fā)達國家而言，一味強調(diào)自由放任的市場原則，一味強調(diào)緊縮的福利政策，一味依賴于現(xiàn)有行政管理體系或既有的福利體制，無論從經(jīng)濟效益還是從社會視角來看，都很難在未來新的跨界危機中實現(xiàn)真正的利益最大化。對我國而言，本次抗疫的巨大成功是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，尤其是強行政動員和強應(yīng)急管理體系推進下的非醫(yī)療抗疫手段令世界稱贊。但需要注意的是，我國抗疫阻擊戰(zhàn)仍存在公共衛(wèi)生體系和長效福利機制建設(shè)不足的短板。因此，強調(diào)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，與構(gòu)建強大的公共衛(wèi)生體系和福利體制相輔相成，實現(xiàn)跨界危機治理與福利體制的有機結(jié)合，應(yīng)當(dāng)成為未來應(yīng)對社會風(fēng)險的重要戰(zhàn)略選擇。