朱新武 譚 楓 秦海波

一、問題的提出

縱觀中國國家治理的豐富實踐，包含“工作隊”“督導(dǎo)組”“巡視組”等多種形式的“工作組”不斷出現(xiàn)，并廣泛活躍于政治過程的黨、政、法等多條系統(tǒng)，充當(dāng)了中國政治社會的重要治理工具(丁遠(yuǎn)朋，2018)。作為中國政治過程中常見的治理工具，“工作組”雖然由上級機構(gòu)的意志來決定和啟動，但其出現(xiàn)并不是偶然和隨意的，而必定是在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)或政治體制中有其合“理”之處(丁遠(yuǎn)朋，2018)。在基層治理中，當(dāng)政府面對常規(guī)任務(wù)時通常會采用科層制組織形式和治理模式，在面對非常規(guī)任務(wù)時一般會采用下派“工作隊”形式和治理模式來完成特定時期的目標(biāo)任務(wù)。

“訪民情、惠民生、聚民心”(簡稱“訪惠聚”)駐村工作自2014年3月在新疆正式啟動以來，經(jīng)過五年多的有效運行和實踐探索，在實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定、加強民族團(tuán)結(jié)、推進(jìn)脫貧攻堅、密切干群關(guān)系、夯實基層基礎(chǔ)等方面發(fā)揮了非常重要的作用?！霸L惠聚”駐村工作就其運行機制看，已實現(xiàn)從非常態(tài)化運行機制向常態(tài)化運行機制的轉(zhuǎn)變；就其治理邏輯看，已實現(xiàn)從“應(yīng)急式”治理向“嵌入性”治理的轉(zhuǎn)變。但目前學(xué)術(shù)界對“訪惠聚”駐村工作的研究還僅限于意義價值、取得成效、治理經(jīng)驗等表象性的研究，還未從學(xué)理上系統(tǒng)探討“訪惠聚”發(fā)揮作用的內(nèi)在機制與治理邏輯。“訪惠聚”駐村工作隊機制是如何嵌入新疆基層社會治理中，其運行機制是什么？其內(nèi)在的治理邏輯是什么？這種治理邏輯在中國政府治理中有何獨特性？這些問題都是本文希望能夠回答并得以闡釋的。

本文研究基于2017年4月以來對“訪惠聚”駐村工作隊的實地調(diào)查、觀察訪談、文獻(xiàn)研究和相關(guān)文件的查閱等，文中涉及的村名、人名和單位名稱等皆為化名。本文立足于“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的具體實踐，揭示“訪惠聚”駐村工作隊的運行機理，運用嵌入性治理理論從“結(jié)構(gòu)嵌入性”和“關(guān)系嵌入性”兩個維度來探討“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的治理邏輯。

二、文獻(xiàn)評述

(一)工作隊職能作用的視角

工作隊作為國家與鄉(xiāng)村之間的一種新型中介機制和國家權(quán)力的一種非常規(guī)運作機制，始終扮演著重要角色(李里峰，2010)。在中國政治生活中，各種“工作組”基于獨特的組織結(jié)構(gòu)和運行邏輯，形成了國家治理過程中不可忽略的補充性機制。所謂“工作組”，是指由上級根據(jù)任務(wù)和形勢需要而派遣到下級機構(gòu)，具有臨時性、機動性等特征的專項任務(wù)型組織，其成員大多是從上級部門臨時抽調(diào)，因此具有較為濃厚的“事本主義”、非常規(guī)性等色彩(丁遠(yuǎn)朋，2018)。在對工作隊職能作用的發(fā)揮上，主要是基于外力型發(fā)展模式和內(nèi)生型發(fā)展模式兩個維度，不乏有積極評價和兩面性評價。龍澤巨(1991)認(rèn)為派駐工作隊這種領(lǐng)導(dǎo)方式在中國仍有不可否定的價值，值得繼承發(fā)揚。干部駐村具有政策議程建立、政策宣傳與政策執(zhí)行、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、帶動多種政策工具和教育公共管理者的價值等多重公共管理價值(謝耀南，2006)。駐村制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間發(fā)揮重要的“上接下聯(lián)”作用，打破了官僚制的科層制、非人格化運作邏輯，成為中國基層組織運作的獨特“經(jīng)驗”與方式(歐陽靜，2012)。工作隊以國家意志代理人的身份，在村莊社區(qū)內(nèi)擁有至高無上的權(quán)力，并借助群眾運動的方式幫助國家完成民眾動員、資源吸取、精英監(jiān)控等任務(wù)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)(李里峰，2010)。但不斷派遣工作隊的方式來實現(xiàn)這些目標(biāo)，又會出現(xiàn)增加國家統(tǒng)治成本、帶來工作隊對基層行政的侵權(quán)，通過群眾運動取得政治成果難以穩(wěn)定和固化(李里峰，2010)。包村工作隊身處于包村單位、受包鄉(xiāng)村的復(fù)雜關(guān)系之中，使得工作隊容易出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象，從形式上看包村工作隊作為“下派工作隊”的一種類型，已經(jīng)實現(xiàn)高度制度化和正?；趦?nèi)容上卻是一種嚴(yán)重的非制度化(嚴(yán)國方、肖唐鏢，2004)。

(二)工作隊嵌入性治理的視角

工作隊嵌入性治理的研究從目前學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點來看，主要涉及到工作隊嵌入性路徑、駐村干部嵌入角色、脫貧攻堅的嵌入路徑等問題?！扒度胄浴备拍钍怯煽枴げㄌm尼(Karl Polanyi)(2007)最早提出，馬克·格蘭諾維特(Mark Granovetter)在此基礎(chǔ)上對“嵌入性”進(jìn)行了豐富和發(fā)展。格蘭諾維特(Granovetter,1985)認(rèn)為“嵌入性”分為關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入。關(guān)系嵌入性是指經(jīng)濟(jì)行動者嵌入于個人關(guān)系之中，結(jié)構(gòu)嵌入性是指許多行動者嵌于更為廣闊的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在關(guān)系嵌入性中，對各種規(guī)則性的期望、對相互贊同的渴求、互惠性交換等是市場經(jīng)濟(jì)行動者所面對的主要社會因素；在結(jié)構(gòu)嵌入性中，值得注意的是經(jīng)濟(jì)交換與更大范圍的社會結(jié)構(gòu)的關(guān)系，許多其他的行動者也在這一社會結(jié)構(gòu)中發(fā)生作用(朱國宏，1999)。張義禎(2015)基于福建省下派駐村工作隊機制多年的實踐探索，構(gòu)建了“嵌入治理”分析框架，以闡釋駐村工作隊新型工作機制的內(nèi)在邏輯及其條件、約束與問題。隨著“嵌入型村干部”這種外部力量的出現(xiàn)，在積極推動村民自治的同時，也出現(xiàn)了他治與自治內(nèi)在邏輯上的沖突，因此需要確立一種機制來做到他治與自治的調(diào)諧，最大限度地防止嵌入型村干部制度可能產(chǎn)生的弊端，充分發(fā)揮其積極效應(yīng)(陳國申等，2017)?？椎卤?2018)認(rèn)為隨著“第一書記”等駐村干部嵌入貧困村，駐村干部主要扮演了監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者和協(xié)助者的角色，其角色由“配角”變?yōu)椤爸鹘恰?，扶貧模式也實現(xiàn)了從懸浮到嵌入的轉(zhuǎn)變。由于嵌入式扶貧的臨時性、任期化特征，駐村干部始終處于嵌入與脫嵌之間，“第一書記”的接班人如何選擇是一個有待解決的理論和現(xiàn)實問題。

(三)“訪惠聚”駐村工作研究的視角

目前對“訪惠聚”駐村工作的研究還僅限于意義價值、取得成效、治理經(jīng)驗等表象性的研究。從意義價值來看，“訪惠聚”活動蘊含了豐富的哲學(xué)意蘊、重要理論創(chuàng)新價值和實踐應(yīng)用價值，突出了馬克思主義的實踐觀、認(rèn)識論、方法論和群眾觀的有機結(jié)合，為推進(jìn)民族地區(qū)創(chuàng)新社會治理學(xué)術(shù)話語體系提供了“新疆版本”(周建鵬等，2017)。孫秀玲和馬麗(2018)基于實踐性、人民性、創(chuàng)新性三個維度提出了“訪惠聚”駐村工作承載著黨中央治疆方略的邏輯機理?！霸L惠聚”這項富民固邊政策措施的實踐探索，既具有深厚歷史基礎(chǔ)，又契合了新疆農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實，使理論與現(xiàn)實得到了統(tǒng)一?！霸L惠聚”活動的哲學(xué)基礎(chǔ)源于實事求是，其方法論是基于主體的能動的實踐(朱憲臣，2016)。從取得的成效來看，“訪惠聚”駐村工作通過與基層組織捆綁式推進(jìn)的方式致力于抓黨建促穩(wěn)定促脫貧取得了重大成效(鄭智超，2018)?！霸L惠聚”工作作為自治區(qū)一項重要的民心工程，在了解基層真實情況、遏制宗教極端思想蔓延、增強基層法治觀念、全力改善民生以及引領(lǐng)現(xiàn)代文明觀念和健康生活方式方面作出積極貢獻(xiàn)(張振華、代曉輝，2017)。從治理經(jīng)驗的角度看，“訪惠聚”具有政治優(yōu)勢與主體作用，主要表現(xiàn)在頂層設(shè)計與實地探索相結(jié)合、聚合協(xié)同能量應(yīng)對復(fù)雜問題、發(fā)揮基層干部群眾的主體作用、通過提升標(biāo)準(zhǔn)來驅(qū)動活動深入四個方面(丁守慶、洪美云，2018)。自“訪惠聚”工作開展以來，逐漸形成了多元主體參與的協(xié)同治理機制(周建鵬等，2016)。新一輪“訪惠聚”開展以來，要緊緊圍繞實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)，以“訪惠聚”活動為著眼點，加強頂層設(shè)計，從充分發(fā)揮任務(wù)型組織優(yōu)勢、優(yōu)化資源配置、科學(xué)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)等六個方面，整體統(tǒng)籌推進(jìn)新疆社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新常態(tài)(顧光海、馮婷玉，2017)。

上述研究來看，現(xiàn)有工作隊的研究主要集中在職能作用發(fā)揮和嵌入性治理兩個方面。在對工作隊職能作用的發(fā)揮上，從積極評價的角度上認(rèn)為，干部駐村具有多重公共管理價值，駐村制成為中國基層組織運作的獨特“經(jīng)驗”與方式，工作隊以國家意志代理人身份來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)；但也認(rèn)為派遣工作隊會出現(xiàn)增加國家治理成本、對基層行政侵權(quán)、內(nèi)容上的嚴(yán)重非制度化等弊端。在對工作隊嵌入性治理的研究中，主要涉及到工作隊嵌入性路徑、駐村干部嵌入角色、脫貧攻堅的嵌入路徑等問題，缺乏對工作隊運行治理實踐的整體凝練，對于構(gòu)建常態(tài)化的工作隊嵌入治理運行機制研究缺乏深入系統(tǒng)性?，F(xiàn)有對“訪惠聚”駐村工作隊的研究主要集中在意義價值、取得成效、治理經(jīng)驗總結(jié)等表象性研究等，“訪惠聚”駐村工作隊意義價值的研究主要從哲學(xué)思想、理論意義和實踐價值等方面進(jìn)行闡釋；“訪惠聚”駐村工作隊取得成效的分析主要是基于已有取得成效文獻(xiàn)研究的凝練提升；“訪惠聚”駐村工作治理實踐的探討主要還是一種基于文獻(xiàn)資料的經(jīng)驗總結(jié)，雖然有學(xué)者也提出了“訪惠聚”是任務(wù)型組織的政策選擇、是協(xié)同效應(yīng)的生成機制等觀點，但還未形成基于相關(guān)理論有深度系統(tǒng)化的理論與實踐研究?？傊?，目前學(xué)術(shù)界有關(guān)“訪惠聚”活動的研究還未涉及到對“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的探討，更沒有以嵌入性治理的視角對其內(nèi)在治理邏輯進(jìn)行深入系統(tǒng)闡釋和學(xué)理分析。本文認(rèn)為“訪惠聚”駐村工作隊的運行機制本身，就蘊含著嵌入性治理的豐富內(nèi)涵，這種運行機制和治理邏輯在中國政府治理中具有一定的獨特性，通過借鑒目前學(xué)術(shù)界對工作隊職能作用、嵌入性治理的最新成果，來研究“訪惠聚”駐村工作隊的運行實踐和治理邏輯，找到“訪惠聚”駐村工作隊運行機制和治理邏輯不同于以往工作隊的新樣態(tài)，可為推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供一種新的研究視角和理論維度，這是本文研究希望達(dá)到的目標(biāo)。

三、“訪惠聚”駐村工作隊的形成與運行機理

(一)“訪惠聚”駐村工作隊的形成

2014年2月，為進(jìn)一步貫徹落實黨中央方略，以群眾路線教育實踐活動為切入點，新疆開展了以為期三年的“訪惠聚”駐村工作。2月14日，新疆區(qū)直機關(guān)干部深入基層動員大會提出，從2014年到2016年，新疆各級部門、單位將抽調(diào)20萬名干部開展為期三年的“訪惠聚”活動，至此“訪惠聚”工作正式展開。2014年新疆完成了1萬多個“訪惠聚”駐村工作隊及7萬名駐村工作隊員的組建、培訓(xùn)和進(jìn)點工作，工作隊覆蓋了新疆所有村和重點社區(qū)。在這一年里，“訪惠聚”駐村工作隊在逐步摸清農(nóng)村社區(qū)、基層組織建設(shè)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)狀況和住戶家庭實際情況的同時，努力搭建與群眾溝通交流的橋梁，建立群眾利益訴求傳達(dá)機制，贏得了群眾的滿意度和信任感。2015年3月，在總結(jié)一年來“訪惠聚”活動取得的實際成效和進(jìn)展情況后，新疆進(jìn)一步明確以“三項重點工作”統(tǒng)領(lǐng)“六項任務(wù)”的工作方向，這對于把“訪惠聚”活動不斷引向深入起到了很好的指導(dǎo)促進(jìn)作用。2016年3月下發(fā)《2016年度自治區(qū)開展各級干部深入基層“訪民情惠民生聚民心”活動工作要點》，重點突出推動基層工作制度化、規(guī)范化、長效化的措施和做法。2016年9月下發(fā)《自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府關(guān)于深入開展“訪民情惠民生聚民心”活動健全干部駐村(社區(qū))工作長效機制的意見》，指出“從2017年開始，全區(qū)各級機關(guān)干部、企事業(yè)單位管理人員五年輪流駐村一次，實現(xiàn)干部駐村(社區(qū))工作常態(tài)化”和“不分年齡、不分級別、不分性別”的要求，對繼續(xù)深入開展“訪惠聚”活動的五年人員安排計劃進(jìn)行了動員和部署。2016年12月下發(fā)《關(guān)于深化“訪民情惠民生聚民心”駐村工作的實施意見》等文件，要求各地各部門單位和自治區(qū)“訪惠聚”駐村工作隊深刻理解、全面把握深化“訪惠聚”駐村工作的目標(biāo)任務(wù)、工作機制、規(guī)定動作和保障機制，聚焦“1+2+5”的總體要求，制訂具體的任務(wù)書、時間表和流程圖。

從2017年2月開始的第二輪第四批“訪惠聚”駐村工作，在前三年工作的基礎(chǔ)上要重點落實“八項任務(wù)”(1)“八項任務(wù)”是指維護(hù)社會穩(wěn)定、建強基層組織、做好群眾工作、落實惠民政策、拓寬致富門路、推進(jìn)脫貧攻堅、辦好實事好事、壯大黨員隊伍。。 2017年9月下發(fā)了《關(guān)于做好選派優(yōu)秀干部到村(社區(qū))任第一書記工作的指導(dǎo)意見》，明確提出要選配“訪惠聚”駐村工作隊長或隊員兼任村黨組織第一書記，通過傳幫帶，抓好村級配套組織和后備力量培養(yǎng)，全面提升基層黨組織核心力量。2017年12月下發(fā)《關(guān)于加強自治區(qū)“訪民情、惠民生、聚民心”駐村工作力量的通知》。2018年1月，自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)接力開展“訪民情、惠民生、聚民心”駐村工作的意見》，為使“訪惠聚”駐村工作與脫貧攻堅工作深度融合，與維護(hù)穩(wěn)定工作、全面小康規(guī)劃相銜接，決定2017年駐村工作主體力量保留60%，充實40%優(yōu)秀干部，連續(xù)駐村3年，確保“訪惠聚”駐村工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。截至2019年7月，新疆各級政府部門、中央駐疆單位、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共派出24 508個“訪惠聚”駐村工作隊和35萬人次駐村干部，深入全疆18 912個村(隊)和5 596個社區(qū)。(2)數(shù)據(jù)資料來源于自治區(qū)黨委組織部相關(guān)部門的調(diào)研?！霸L惠聚”駐村工作是貫徹落實黨的治疆方略、特別是社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)的重大舉措，這種制度機制的形成有其歷史必然性，也有其內(nèi)在科學(xué)性。五年多的實踐表明，“訪惠聚”駐村工作在實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定、加強民族團(tuán)結(jié)、推進(jìn)脫貧攻堅、密切干群關(guān)系、夯實基層基礎(chǔ)、培養(yǎng)淬煉干部等方面發(fā)揮著十分重要的作用。

(二)“訪惠聚”駐村工作隊的運行機制

“訪惠聚”駐村工作隊是一種在自治區(qū)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌推動下，為實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)，由新疆各級部門、中央駐疆單位、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的各級黨委和黨組織選派優(yōu)秀干部組成的農(nóng)村(社區(qū))工作組織?！霸L惠聚”活動的探索和實踐借鑒了中國共產(chǎn)黨長期以來做農(nóng)村工作行之有效的方法——派駐農(nóng)村工作隊，把熟悉黨的理論、路線、方針和政策的各級干部下沉到基層，和黨在鄉(xiāng)村的基層黨組織一道，共同擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村治理的重任，這一基層治理的方法在黨的歷史上被實踐證明是非常有效的(朱憲臣，2016)。“訪惠聚”駐村工作隊在五年多的實踐探索中，形成了獨具特色的運行機制。

1.“訪惠聚”駐村工作隊的統(tǒng)籌派出機制

“訪惠聚”駐村工作隊的統(tǒng)籌派出機制主要包括駐村工作隊人員選拔、派出方式和人員構(gòu)成、工作任務(wù)和紀(jì)律要求三個方面。一是駐村工作隊人員選拔。構(gòu)成駐村工作隊的第一書記、隊長、副隊長和其他成員需經(jīng)過嚴(yán)格的組織選拔程序，須經(jīng)過派出單位的黨組織考察和審定后進(jìn)行選派。二是工作隊派出方式和人員構(gòu)成。“訪惠聚”駐村工作的派出方式主要有兩類，即上級部門“單獨選派”和“混合編隊”。一般而言，如果是規(guī)模相對較小、治理和扶貧任務(wù)相對較輕的一般村，上級派出單位就會單獨派出駐村工作隊。但也不排除對規(guī)模大、治理難度和扶貧任務(wù)重的重點村采用“單獨選派”駐村工作隊的方式。對于“單獨選派”的駐村工作隊，工作隊隊員均來自同一個單位，第一書記兼任工作隊隊長；對于深度貧困等重點村，由于扶貧任務(wù)重、治理難度大，一般采取“混合編隊”選派駐村工作隊的方式，工作隊隊員來自不同單位，第一書記、駐村工作隊隊員(扶貧專干)由自治區(qū)單位選派，工作隊隊長、副隊長和其他隊員均來自駐村所在地州市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各部門各單位?！盎旌暇庩牎敝攸c村的“訪惠聚”駐村工作隊第一書記兼任駐村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下屬黨總支書記。(3)“混合編隊”重點村的“訪惠聚”駐村工作隊第一書記兼任駐村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下屬黨總支書記的做法，是各地“訪惠聚”駐村工作隊根據(jù)實際逐步開展的一種創(chuàng)新型實踐探索。第一書記的官員身份使其具有較高的行政權(quán)威，同時其黨員干部身份代表著村莊自治體內(nèi)的黨組織權(quán)威，以此打開了行政權(quán)威向基層自治體嵌入的通道(郭小聰、吳高輝，2018)。在“單獨選派”和“混合編隊”的“訪惠聚”駐村工作隊實際運行中，第一書記所在的單位是牽頭部門，在整個工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。不論是自治區(qū)單位選派，還是各級政府部門選派的工作隊，統(tǒng)一都被稱為“自治區(qū)‘訪惠聚’駐村工作隊”，唯一區(qū)別是派出單位和工作隊成員構(gòu)成不同。三是工作隊工作任務(wù)及紀(jì)律要求?！霸L惠聚”駐村工作隊的“四項重點任務(wù)”是“維護(hù)社會穩(wěn)定、加強群眾工作、建強基層組織、抓好脫貧攻堅”，每一項重點任務(wù)中又有具體目標(biāo)、制度規(guī)程和紀(jì)律要求，這些既是駐村工作隊開展各項活動的遵循依據(jù)，也是“訪惠聚”駐村工作隊作為上級權(quán)威的代理人，接受上級部門“授權(quán)”和接受上級相關(guān)部門監(jiān)督檢查的合規(guī)性依據(jù)。

我們駐YK鄉(xiāng)S村“訪惠聚”工作隊所在的村屬于深度貧困村，作為第一書記的我和駐村工作隊隊員小李2人都由自治區(qū)單位選派，“訪惠聚”駐村工作隊隊長、副隊長和其他隊員等5人是由駐S村所在縣直相關(guān)單位選派，我們工作隊共有7人，來自5個單位，屬于典型的“混合編隊”。我作為深度扶貧村S村的第一書記，同時也兼任YK鄉(xiāng)第八黨總支書記，主要職責(zé)是統(tǒng)籌全盤工作，以黨建為引領(lǐng)，以穩(wěn)定為基礎(chǔ)，重點抓好脫貧攻堅和群眾工作。駐村工作隊隊員小李作為YK鄉(xiāng)第八黨總支委員，主要負(fù)責(zé)扶貧工作，同時他也要承擔(dān)25戶包戶任務(wù)。駐村工作隊隊長擔(dān)任YK鄉(xiāng)第八黨總支委員?，F(xiàn)在深度貧困村更加突出村支部書記的作用，該村支部書記還兼任YK鄉(xiāng)第八黨總支副書記，比如現(xiàn)在脫貧攻堅明確要求“雙組長”掛帥，第一書記、村支部書記是兩正組長。遇到我休假時，村支部書記作為YK鄉(xiāng)第八黨總支副書記主持全村工作，村支部書記和工作隊隊長之間要相互配合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全村工作，但村支部書記能否勝任主要還取決于其個人能力和綜合素質(zhì)。(20180615，C書記)

2.“訪惠聚”駐村工作隊的運行保障機制

“訪惠聚”駐村工作隊的運行保障機制主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、運行管理、制度保障和關(guān)愛機制。一是建立以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的組織領(lǐng)導(dǎo)機制。“訪惠聚”駐村工作隊機制最終要落腳于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“一核多元”的治理目標(biāo)，從機制上配齊建強駐村第一書記、村“兩委”班子，以利于充分發(fā)揮黨組織在農(nóng)村基層治理和脫貧攻堅中的領(lǐng)導(dǎo)核心和資源整合作用?！皢为氝x派”一般村的駐村第一書記兼任工作隊隊長是黨建和助力脫貧等各項工作的第一負(fù)責(zé)人；“混合編隊”深度貧困村駐村第一書記兼任駐村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下屬黨總支書記，負(fù)有基層黨建和助推脫貧等駐村工作第一責(zé)任。“訪惠聚”駐村工作隊發(fā)揮好“傳幫帶”作用，通過村黨支部書記兼任駐村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下屬黨總支副書記的制度設(shè)計，進(jìn)一步加強村黨支部建設(shè)，對村黨支部履行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查和幫助等四項職能，盡快提升村“兩委”的政治能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。二是在駐村運行管理模式上實行多重管理和責(zé)任共擔(dān)機制。駐村第一書記和駐村工作隊隊員由派駐地縣級組織部門、扶貧部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理，全脫產(chǎn)駐村、黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到村、不占“兩委”班子職數(shù)、不參加換屆選舉，人事關(guān)系、福利待遇保持原單位不變(郭小聰、吳高輝，2018)。同時，新疆各級政府部門在相關(guān)文件中對派出單位的派出責(zé)任、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的目標(biāo)責(zé)任以及當(dāng)?shù)亟M織部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織管理和考核問責(zé)等都做了明確規(guī)定。三是通過“早晨會+晚研判”制度來提高決策管理效率?！霸L惠聚”駐村工作隊每日召開晨會，對近期或當(dāng)日涉及社會穩(wěn)定、群眾工作、黨建和扶貧等工作進(jìn)行安排部署，第一書記或第一書記兼任黨總支書記宏觀決策部署，駐村工作隊長、村黨支部書記根據(jù)分工，責(zé)任具體落實到人，參會人員包括駐村工作隊、村“兩委”干部等“四位一體”全體人員；在每晚召開的研判會上，對照檢查晨會安排的各項工作落實情況。晨會和研判紀(jì)錄及時上報，便于上級部門檢查監(jiān)督。

駐村工作隊的“晨會”也叫“派工會”，從2017年開始，我們將晨會參與人員調(diào)整為“四位一體”人員、村民小組長、聯(lián)戶長。2018年起，我們對晨會制度和參與人員進(jìn)行了調(diào)整：即每周一、三、五開小晨會，“四位一體”人員參會；每周二、四、六開大晨會，“四位一體”人員、村民小組長和聯(lián)戶長參會。晨會緊緊圍繞落實“訪惠聚”的“1+2+5”八項工作任務(wù)安排，工作細(xì)化到每一個人，每日工作當(dāng)天安排，明確完成的時間節(jié)點。我們工作隊在每天晚上還要對當(dāng)天工作完成情況進(jìn)行分析研判，也叫做“晚研判”。每人匯報早上安排工作的完成情況，對當(dāng)天走訪發(fā)現(xiàn)的問題、存在的隱患以及異常情況等進(jìn)行分析研判，之后形成文字材料再向上級部門報送，主要上報的信息包括群眾困難訴求、需要解決的問題、解決不了的問題和影響穩(wěn)定的因素等都要一并上報。(20170923，L書記)

四是不斷完善“三個工作站”機制來保障駐村各項工作落到實處取得實效。綜治工作、群眾工作和扶貧工作“三個工作站”的工作要在“訪惠聚”駐村工作隊和村“兩委”的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下開展。五是形成“訪惠聚”駐村工作的長效關(guān)愛幫扶機制。“訪惠聚”駐村工作是派出單位的一項重要政治任務(wù)，派出單位的黨組織不斷加強對駐村工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，做到主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)抓具體，形成了“隊員當(dāng)代表、單位作后盾、一把手負(fù)總責(zé)”的工作機制。這種工作機制體現(xiàn)在自治區(qū)黨委和派出單位對駐村工作隊隊員給予一定補助、特殊政策支持和人文關(guān)懷上。六是通過搭建“微平臺”和開辦宣傳專欄，傳播黨的聲音。以自治區(qū)官方微信平臺“最后一公里”、以各地州命名的“零距離”微信公眾號為代表的一批“微平臺”和官方微博，以及在昆侖網(wǎng)-新疆黨建網(wǎng)開通“訪惠聚”活動專欄等，使黨的治疆方略和各項惠民舉措迅速傳到千家萬戶。

我們F村的“三個工作站”在別的村也叫做“兩站一中心”?！熬C治工作站”整合了我們駐村工作隊、村干部等“四位一體”的力量，其主要工作職責(zé)是抓穩(wěn)定，我作為第一書記兼工作隊隊長，同時也是綜治工作站站長；“群眾工作站”的主要工作職責(zé)是黨建、群眾走訪、民族團(tuán)結(jié)一家親、宣講、村民夜校、各類活動的組織，站長由村支部書記何某兼任；“扶貧工作站”主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、扶貧攻堅任務(wù)，站長由扶貧專干小王兼任。從人員規(guī)模上看，“三個工作站”的人員達(dá)到20多人?！叭齻€工作站”在駐村工作隊和村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)下聯(lián)合開展工作。(20170409，W書記)

3.“訪惠聚”駐村工作隊的監(jiān)督考核機制

“訪惠聚”駐村工作隊的監(jiān)督考核機制主要包括上級監(jiān)督機制和群眾監(jiān)督機制。一是接受上級監(jiān)督的“被監(jiān)督”機制。在中國“向上負(fù)責(zé)”的科層體制下，上級機構(gòu)派遣“工作組”本身就是一種督導(dǎo)信號，促使著下級機構(gòu)自我規(guī)范、自我約束、自我調(diào)節(jié)(丁遠(yuǎn)朋，2018)?！霸L惠聚”駐村工作隊在政策理解、政策執(zhí)行等方面是否達(dá)到上級部門的要求，尤其是：在“訪民情”方面，是否做到對基層情況的“四知四清四掌握”；在“惠民生”方面，是否通過“民情地圖”“結(jié)對子”和駐村工作隊幫扶等方式讓基層群眾得到實惠；在“聚民心”方面，是否能將群眾的心緊緊團(tuán)結(jié)在黨和政府的周圍。通過構(gòu)建對“訪惠聚”駐村工作隊實行基于績效考核的目標(biāo)管理、積分制管理、群眾滿意度測評等上級監(jiān)督考核評價機制，以達(dá)到促進(jìn)駐村工作隊順利完成預(yù)期目標(biāo)的正向激勵作用。

駐村工作隊日常工作歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)、縣“訪惠聚”辦公室指導(dǎo)，通過傳達(dá)、任務(wù)落實、進(jìn)村考核等形式接受多部門管理。上級部門通過不定期抽查、考核測評、請銷假備案管理、視頻會議調(diào)度等方式進(jìn)行監(jiān)督考核。(20181108，Z書記)

二是接受群眾監(jiān)督的“被監(jiān)督”機制?！霸L惠聚”駐村工作隊通過入戶走訪、摸排調(diào)研等，“訪”出了基層群眾關(guān)心的熱點難點問題和基層治理、扶貧攻堅的薄弱環(huán)節(jié)，了解群眾的真實感受和迫切需求，并切實加以解決?！霸L”的過程也是接受群眾監(jiān)督的過程，有利于在“上情下達(dá)”基礎(chǔ)上及時督促整改。

四、“訪惠聚”駐村工作隊的嵌入性治理邏輯

根據(jù)卡爾·波蘭尼對“嵌入性”概念的解釋，以及格蘭諾維特關(guān)于嵌入性理論中結(jié)構(gòu)嵌入和關(guān)系嵌入的理論闡釋，本文認(rèn)為：結(jié)構(gòu)嵌入性可以歸納為在政治、經(jīng)濟(jì)和社會系統(tǒng)中，嵌入的外在行動者對宏觀層面的體制制度和管理模式等方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的重新建構(gòu)，以及與多元主體活動有關(guān)的相關(guān)要素資源和職能的整合；關(guān)系嵌入性可以歸納為在中微觀層面的多元主體和其他行動者，通過對政策規(guī)則的學(xué)習(xí)傳導(dǎo)與執(zhí)行、價值情感的認(rèn)同與交流、相互贊同的渴求與激勵、利益的交換與互惠等，將組織或個人嵌入社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，轉(zhuǎn)化為內(nèi)生變化的動力，使得原有的社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系發(fā)生變化，朝著有利于目標(biāo)實現(xiàn)的方向發(fā)展。

基于結(jié)構(gòu)嵌入性和關(guān)系嵌入性的“嵌入性”理論，為我們考察“訪惠聚”駐村工作隊嵌入性治理議題提供了重要分析視角和研究可能。從“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的分析中可以發(fā)現(xiàn)“訪惠聚”駐村工作隊在治理邏輯導(dǎo)向上體現(xiàn)出一種“嵌入性”治理的特質(zhì)：在“訪惠聚”駐村工作確立的“維護(hù)社會穩(wěn)定、加強群眾工作、建強基層組織、抓好脫貧攻堅”的“四項重點任務(wù)”中，“訪民情”“聚民心”屬于“加強群眾工作”的核心內(nèi)容，“惠民生”屬于“抓好脫貧攻堅”的核心內(nèi)容，“建強基層組織”是開展好“訪惠聚”駐村工作的前提和保障，只有這三項工作任務(wù)完成了，才能達(dá)到實現(xiàn)“維護(hù)社會穩(wěn)定”的目標(biāo)。根據(jù)“嵌入性”理論和治理理論的內(nèi)涵邏輯，可知“訪惠聚”駐村工作隊機制中的“四項重點任務(wù)”均處于結(jié)構(gòu)嵌入性與關(guān)系嵌入性的相互交織和相互促進(jìn)中，但每一種任務(wù)內(nèi)容是否以一種嵌入性為主、另一種為輔也各不相同，功能不同，形式各異?？傮w來看，“建強基層組織”“抓好脫貧攻堅”屬于結(jié)構(gòu)嵌入性，“維護(hù)社會穩(wěn)定”屬于關(guān)系嵌入性，“加強群眾工作”中的“訪民情”“聚民心”分別屬于結(jié)構(gòu)嵌入性和關(guān)系嵌入性，“抓好脫貧攻堅”中的“惠民生”屬于結(jié)構(gòu)嵌入性?！八捻椫攸c任務(wù)”在兩類嵌入性的歸屬上，具有以某一類嵌入性為主體，同時兼具另一類嵌入性的特征。

(一)“訪惠聚”駐村工作隊嵌入性治理邏輯

“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的嵌入性治理的理論架構(gòu)是基于這樣的一種假設(shè)和學(xué)理邏輯：在新疆農(nóng)村基層治理中，由于面臨著傳統(tǒng)保守、貧困落后、治理根基不穩(wěn)、基層組織弱化等問題，在農(nóng)村現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和治理格局下，僅憑內(nèi)在力量在短時間內(nèi)很難從根本上解決目前的現(xiàn)狀問題，只有通過駐村工作隊等外部力量的嵌入，緊緊圍繞“維護(hù)社會穩(wěn)定、加強群眾工作、建強基層組織、抓好脫貧攻堅”的“四項重點任務(wù)”，通過發(fā)揮“訪惠聚”駐村工作隊嵌入主體以開展“訪惠聚”活動為載體的結(jié)構(gòu)嵌入性和關(guān)系嵌入性功能作用，整合駐村區(qū)域下的內(nèi)外部要素資源，化解農(nóng)村貧困落后、治理根基不穩(wěn)、安全風(fēng)險突出等因素的制約，破解農(nóng)村基層最突出的矛盾和問題，培育提升農(nóng)村內(nèi)部治理能力、資源整合能力和穩(wěn)定發(fā)展活力的內(nèi)生性動力，促進(jìn)新疆農(nóng)村向現(xiàn)代文明、團(tuán)結(jié)和諧、安全穩(wěn)定、富裕發(fā)展、建強基層組織的可持續(xù)方向發(fā)展。

圖1 “訪惠聚”駐村工作隊嵌入性治理邏輯圖

資料來源：作者自制。

在“訪惠聚”駐村工作隊機制的嵌入性治理中，其核心的機理是科學(xué)運用多重嵌入原理，來實現(xiàn)駐村工作的目標(biāo)。具體來看，一是通過“訪惠聚”駐村工作隊“訪民情”的“結(jié)構(gòu)嵌入性”制度設(shè)計和技術(shù)支持，工作隊深入走訪群眾和特殊困難群體，了解群眾思想動態(tài)、困難訴求、村級管理和安全隱患，宣傳黨的惠民政策、講清穩(wěn)定形勢和民族團(tuán)結(jié)，通過這種嵌入性有力提升群眾工作水平；二是通過“訪惠聚”駐村工作隊以“打好脫貧攻堅”為核心內(nèi)容的“惠民生”的“結(jié)構(gòu)嵌入性”制度設(shè)計和技術(shù)支持，工作隊圍繞落實惠民政策的“一條主線”，聚焦扶貧攻堅的“一個重點”，實現(xiàn)就業(yè)、教育、醫(yī)療等“九項工程”落地，通過這種嵌入性助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)；三是通過“訪惠聚”駐村工作隊“聚民心”的“關(guān)系嵌入性”制度安排和技術(shù)支持，工作隊切實引領(lǐng)群眾從內(nèi)心增強“五個認(rèn)同”和筑牢中華民族共同體意識，最終實現(xiàn)農(nóng)村居民對政策落實、民族團(tuán)結(jié)和脫貧致富等“六個滿意”；四是作為“訪惠聚”駐村工作隊“建強基層組織”的“結(jié)構(gòu)嵌入性”制度設(shè)計和技術(shù)支持，發(fā)揮基層黨組織在“訪惠聚”駐村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，即基層黨組織建設(shè)的新任務(wù)是以提升組織力為重點、突出政治功能，把基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘；五是通過“訪惠聚”駐村工作隊“維護(hù)社會穩(wěn)定”的“關(guān)系嵌入性”為主體、輔之以“四知四清四掌握”為載體的“結(jié)構(gòu)嵌入性”制度設(shè)計和技術(shù)支持，最終實現(xiàn)新疆工作總目標(biāo)。

(二)“訪惠聚”駐村工作隊運行機制嵌入性治理的兩個維度

1.以剛性的體制和制度來構(gòu)建“訪惠聚”駐村工作隊運行的“結(jié)構(gòu)嵌入性”治理機制

“結(jié)構(gòu)嵌入性”治理在“訪惠聚”駐村工作隊運行機制中的邏輯主要體現(xiàn)在建構(gòu)一種剛性的制度體制，并將其嵌入到工作隊的運行治理系統(tǒng)之中，為實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)提供機制保障?！霸L惠聚”駐村工作隊機制是以什么為載體，或者說是通過什么形式來建立、依靠什么來實現(xiàn)，弄清這些問題對于我們理解“訪惠聚”駐村工作隊機制的“嵌入性治理”十分有利。一般來說，“訪惠聚”駐村工作隊機制的建立取決于體制和制度兩個方面：體制主要是指駐村工作隊組織職能和崗位權(quán)責(zé)的調(diào)整與配置；制度主要包括各級黨組織和政府部門出臺的“訪惠聚”相關(guān)政策文件，以及“訪惠聚”駐村工作隊內(nèi)部的制度規(guī)范和工作流程。通過與之相應(yīng)的體制和制度的建立或者變革，“訪惠聚”駐村工作隊機制的“結(jié)構(gòu)嵌入性”治理才能在實踐中得以體現(xiàn)。當(dāng)然，剛性的體制和制度建構(gòu)的“訪惠聚”駐村工作隊“結(jié)構(gòu)嵌入性”治理機制中，也包括隨著以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)使用而出現(xiàn)的“技術(shù)嵌入”治理機制，但限于研究需要，本文對此不做相關(guān)闡述。

第一，通過體制的建構(gòu)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的“共建共治共享”村級治理格局。十九屆四中全會提出“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”目標(biāo)，對于本研究具有重要的啟發(fā)?！霸L惠聚”駐村工作隊的“建強基層組織”“抓好脫貧攻堅”“加強群眾工作”三大重點任務(wù)落實中，很好體現(xiàn)出體制重構(gòu)促進(jìn)駐村工作隊組織職能和崗位責(zé)權(quán)的調(diào)整與配置。一是“訪惠聚”駐村工作隊增強了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，實現(xiàn)了組織職能和崗位責(zé)權(quán)的科學(xué)調(diào)整。作為政治系統(tǒng)的主導(dǎo)存在，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”意味著在多元治理體系中要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過將黨的政治、組織和宣傳優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)、管理和服務(wù)優(yōu)勢，來增強黨組織對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)能力，以達(dá)到強化黨組織對社會治理的統(tǒng)籌謀劃和組織領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)(朱新武、王明標(biāo)，2018)。深度貧困村駐村工作隊第一書記兼任鄉(xiāng)黨委下屬黨總支書記，其主要工作職責(zé)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對黨總支工作負(fù)第一責(zé)任。以駐村工作隊第一書記為代表的村級基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是領(lǐng)導(dǎo)村級社會治理的“大腦”和“中樞”，以村“兩委”中的村委會為代表的村級行政力量是“大腦”“核心”意圖的執(zhí)行力量，社會組織、企業(yè)和農(nóng)村居民則是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)助村委會工作的社會力量。在“共建共治共享”的農(nóng)村社會治理格局中，這幾大主體在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下相互配合，相互作用，成為了“建強基層組織”嵌入性治理機制創(chuàng)新的主體力量，并扮演著不同角色。二是“訪惠聚”駐村工作隊成為實現(xiàn)脫貧攻堅的資源配置內(nèi)生動力。“抓好脫貧攻堅”中的專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援疆扶貧的“四位一體”扶貧機制，是有機整合了政府和社會資源、協(xié)調(diào)各方力量實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的一種科學(xué)有效的體制；駐村工作隊包村和駐村工作隊員聯(lián)戶的“五項責(zé)任”，是一種從體制層面明確工作隊和隊員職責(zé)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理配置扶貧資源的有效路徑，屬于精準(zhǔn)的體制嵌入性。三是“訪惠聚”駐村工作隊成為做好群眾工作最有效的載體?！霸L惠聚”駐村工作隊按照自治區(qū)黨委的要求，為做好群眾工作從組織職能的設(shè)定、崗位權(quán)責(zé)的調(diào)整與配置等方面不斷優(yōu)化，體現(xiàn)出體制嵌入性的特征。

第二，通過制度的建立和完善，實現(xiàn)駐村工作隊機制運行效率的大幅度提升?！霸L惠聚”駐村工作隊機制運行效率的高低，不僅取決于駐村工作隊對上級部門“訪惠聚”活動相關(guān)政策文件的理解把握和貫徹落實，還取決于駐村工作隊內(nèi)部建章立制和對政策制度的嚴(yán)格執(zhí)行情況，這是結(jié)構(gòu)嵌入性中制度治理的真實再現(xiàn)。一是以基層黨建為核心不斷完善村黨支部職責(zé)，通過落實“三會一課”等制度，筑牢基層組織根基。二是落實精準(zhǔn)扶貧政策和制度，為實現(xiàn)脫貧攻堅奠定基礎(chǔ)。駐村工作隊協(xié)助村“兩委”對貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識別、建檔立卡、制定幫扶計劃等，同時建立了各項惠民補貼獎勵基金集中統(tǒng)一發(fā)放制度、脫貧包聯(lián)責(zé)任制等。三是以落實切實可行的各項制度為抓手促使群眾工作落地生根?！霸L民情”中的“八個一”等制度、獨具特色的“七步議事”群眾工作法等制度，是“訪惠聚”駐村工作隊在實踐探索中逐步形成的有效制度，體現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)嵌入性”治理的特點。

第三，通過“結(jié)構(gòu)性嵌入”促使駐村工作隊機制的運行更加有效?！敖Y(jié)構(gòu)性嵌入”使得“訪惠聚”駐村工作隊機制獲得了系統(tǒng)性體制和制度的強有力支持，保證了“訪惠聚”駐村工作的開展能深入有序進(jìn)行，切實解決農(nóng)村基層面臨的突出難點和問題。這其中涉及到以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的多元治理機制、以政策制度建設(shè)為核心的運行保障機制，兩者相輔相成、相互銜接，構(gòu)成了“訪惠聚”駐村工作隊機制的“結(jié)構(gòu)性嵌入”治理機制，切實保證了駐村工作的有效運行。

2.以柔性的價值情感、社會生態(tài)和利益關(guān)系重構(gòu)來構(gòu)建“訪惠聚”駐村工作隊運行的“關(guān)系嵌入性”治理機制

“訪惠聚”駐村工作隊運行機制如何嵌入所駐村區(qū)域的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，駐村工作隊如何適應(yīng)新的角色、履行新的職責(zé)和使命是一項極具挑戰(zhàn)的工作。所謂關(guān)系嵌入是指單個行為主體的經(jīng)濟(jì)行為嵌入于與他人互動所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，當(dāng)下人際關(guān)系(Ongoing Interpersonal Relationship)網(wǎng)絡(luò)中的某些因素，如各種規(guī)則性期望、對相互贊同的渴求、互惠性原則，都會對行為主體的經(jīng)濟(jì)決策與行為產(chǎn)生重要的影響(黃中偉、王宇露，2007)?！霸L惠聚”駐村工作隊是由上級黨組織和政府部門派駐當(dāng)?shù)剞r(nóng)村以完成特定歷史時期目標(biāo)任務(wù)的工作組織。在“訪惠聚”駐村工作隊機制的日常運行中，由于通過“關(guān)系嵌入性”方式，從個人和工作隊的社會網(wǎng)絡(luò)來挖掘、整合多方社會資源，對駐村區(qū)域內(nèi)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的村“兩委”、社會組織、當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民等群體和駐村區(qū)域產(chǎn)生了深刻影響，使多元治理主體在價值情感、社會生態(tài)、利益關(guān)系等方面發(fā)生了改變，體現(xiàn)出典型的“關(guān)系嵌入性”治理的特質(zhì)。

第一，“訪惠聚”駐村工作隊機制運行的“關(guān)系嵌入性”治理重構(gòu)了價值情感。“訪惠聚”駐村工作隊通過開展“訪民情”活動，使得“聚民心”真正內(nèi)化于群眾的價值觀形成和情感交流之中，駐村工作隊的“關(guān)系嵌入性”治理增強了愛黨愛國和筑牢中華民族共同體意識的強大內(nèi)生動力。一是駐村工作隊運行機制有利于增強愛黨愛國的正確價值觀的形成?！霸L惠聚”駐村工作隊通過開展感黨恩教育，使群眾切身感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖，有利于各族群眾從內(nèi)心深處夯實“五個認(rèn)同”基石、形成筑牢中華民族共同體意識的核心價值，為實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安打下堅實基礎(chǔ)。二是駐村工作隊機制密切了干群關(guān)系?！霸L惠聚”駐村工作隊以“訪民情”為載體的“關(guān)系嵌入性”治理,通過走訪貧困戶、“四老”人員和特殊群體，了解群眾的思想狀況、家庭困難等問題并予以解決。“訪民情”的過程是一種密切干群關(guān)系的“關(guān)系嵌入性”治理機制，是一種駐村工作隊傳遞黨的聲音、加強政策傳導(dǎo)和情感交流、增強互信和消解矛盾、化解治理風(fēng)險的有效途徑。

第二，“訪惠聚”駐村工作隊機制運行的“關(guān)系嵌入性”治理改變了社會生態(tài)?！霸L惠聚”駐村工作隊機制僅僅通過“結(jié)構(gòu)性嵌入”來達(dá)到治理目標(biāo)的作用是有限的，因此運用“關(guān)系嵌入性”治理以改變駐村區(qū)域的社會生態(tài)十分必要。一是在整合駐村區(qū)域的社會資源方面能充分發(fā)揮駐村工作隊的優(yōu)勢?！霸L惠聚”駐村工作隊遵循“隊員當(dāng)代表、單位當(dāng)后盾、一把手總負(fù)責(zé)”原則，這其中就蘊含著所在單位是駐村工作隊堅強的后盾，所在單位有責(zé)任有義務(wù)為“訪惠聚”駐村工作隊在人員、物質(zhì)、資金、精神等方面給予大力支持。二是工作隊成員也能充分發(fā)揮自身動員社會網(wǎng)絡(luò)資源的能力。駐村工作隊及其成員憑借其特殊的權(quán)威性優(yōu)勢可以充分整合利用各種資源，從外部“輸血”，增強政策的執(zhí)行力。通過其挖掘、利用自身的地緣、親緣和學(xué)緣等社會網(wǎng)絡(luò)資源來爭取各類資金、項目和人力支持。三是駐村工作隊開展相關(guān)工作的過程就是一種打破原有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、重構(gòu)駐村區(qū)域社會交往和人際關(guān)系的過程。通過駐村工作隊機制的“關(guān)系嵌入性”不僅有效改善了農(nóng)村的社會交往和人際關(guān)系等場域環(huán)境和社會生態(tài)，而且為農(nóng)村帶來了現(xiàn)代理念和現(xiàn)代文明的生活方式，更為農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展注入了新動能和新活力。

第三，“訪惠聚”駐村工作隊機制運行的“關(guān)系嵌入性”治理改變了利益關(guān)系。在中國差序化政府信任的格局下，基層群眾對上級部門信任程度高于地方政府。此外由于派出“工作組”存在這樣的邏輯假設(shè)，即“上面”和下面的群眾之間存在著利益相關(guān)性，而地方官僚容易變質(zhì)侵害兩者利益(王邦佐等，2007)。因此，在“訪惠聚”駐村工作隊的活動開展中，通過“單位包村、隊員包戶”“八個一”等機制的運行，切實密切了駐村場域內(nèi)“訪惠聚”駐村工作隊與人民群眾等多元治理主體之間的關(guān)系，有助于凝聚人心，形成“以人民為中心”的利益最大項共識，這種經(jīng)過優(yōu)化的多元治理主體利益關(guān)系為夯實基層穩(wěn)定發(fā)展目標(biāo)打下了堅實基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與討論

向農(nóng)村下派“訪惠聚”駐村工作隊是貫徹落實新時代黨的方略、夯實基層穩(wěn)定發(fā)展社會基礎(chǔ)、實現(xiàn)新疆工作總目標(biāo)的治本之策。本文基于“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的實踐考察，從嵌入性治理的視角構(gòu)建了“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的治理邏輯，其關(guān)注的重點是如何構(gòu)建“訪惠聚”駐村工作隊運行的“結(jié)構(gòu)嵌入性”治理機制和“關(guān)系嵌入性”治理機制，通過這種科學(xué)有效的嵌入性治理最終達(dá)到夯實新疆農(nóng)村基層穩(wěn)定發(fā)展社會基礎(chǔ)的目標(biāo)。

從整體來看，本文的可能創(chuàng)新點在于：第一，對“訪惠聚”駐村工作隊這種農(nóng)村工作組織的運行機制和治理模式從嵌入性視角進(jìn)行系統(tǒng)研究尚屬首次?！霸L惠聚”駐村工作隊的運行機制本身，就蘊含著嵌入性治理的豐富內(nèi)涵，這種運行機制和治理邏輯在中國政府治理實踐中具有一定的獨特性。本文通過對“訪惠聚”駐村工作隊制度形成的梳理和對其運行機制進(jìn)行學(xué)理分析的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡釋了“訪惠聚”駐村工作隊的嵌入性治理邏輯。本文的研究視角、研究方法和研究價值，比已有的工作組彈性化治理和“訪惠聚”任務(wù)型治理的研究更有理論深度和系統(tǒng)性，更有利于從學(xué)理上對“訪惠聚”駐村工作五年多的實踐探索進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和理論提升，體現(xiàn)出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“中國智慧”和“新疆經(jīng)驗”。第二，首次從統(tǒng)籌派出、運行保障和監(jiān)督考核三個維度闡述了“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的構(gòu)成要素、結(jié)構(gòu)功能和運行機理。第三，首次基于“結(jié)構(gòu)嵌入性”和“關(guān)系嵌入性”的理論內(nèi)涵，結(jié)合“維護(hù)社會穩(wěn)定、加強群眾工作、建強基層組織、抓好脫貧攻堅”的“四項重點任務(wù)”自身特點，將“四項重點任務(wù)”分別對應(yīng)兩種結(jié)構(gòu)嵌入性，再將開展的“訪惠聚”活動分別對應(yīng)“四項重點任務(wù)”，以此來構(gòu)建“訪惠聚”駐村工作隊機制的“嵌入性治理”分析框架。第四，以剛性的體制和制度來構(gòu)建“訪惠聚”駐村工作隊運行的“結(jié)構(gòu)嵌入性”治理機制，以柔性的價值情感、社會生態(tài)和利益關(guān)系重構(gòu)來構(gòu)建“訪惠聚”駐村工作隊運行的“關(guān)系嵌入性”治理機制。

當(dāng)然，本文仍有一些重要問題需要進(jìn)一步研究。第一，“訪惠聚”駐村工作隊類型中的“單獨派出”和“混合編隊”兩種模式，其在發(fā)揮基層黨建、社會治理、脫貧攻堅和群眾工作中的作用成效如何還缺乏比較研究。這也是下一步需要繼續(xù)關(guān)注的問題。第二，“訪惠聚”駐村工作隊與村“兩委”之間的互動關(guān)系如何？兩者之間如何發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)，在本文中沒有涉及。未來應(yīng)重點關(guān)注此方面的研究。第三，“訪惠聚”駐村工作隊如何打造成為一支真正意義上的“永不離開的工作隊”的目標(biāo)，如何從體制機制上構(gòu)建一種長效機制，還需作進(jìn)一步研究?？傊?dāng)前的研究只是針對“訪惠聚”駐村工作隊運行機制與治理邏輯的初步探討，其實踐邏輯和治理邏輯也不是一成不變的，需要我們借鑒中國豐富的基層治理實踐和更多的案例比較，使“訪惠聚”駐村工作隊運行機制的治理研究得到不斷豐富和發(fā)展。