張璽 四川省社科院管理學(xué)所

城市安全管理是運用科學(xué)管理方法，建立動態(tài)發(fā)展機制，增強城市應(yīng)急應(yīng)變能力，促進城市職能運轉(zhuǎn)高效，保障城市全面可持續(xù)發(fā)展的一系列有效措施的過程。當(dāng)前城市作為一個多要素、多因素、多層面聚集的復(fù)雜社會系統(tǒng)，面臨的自然、經(jīng)濟、社會等不確定性因素日益增多，城市安全管理工作亟需重視并應(yīng)予以強化。城市安全管理須秉持“防患于未然，消危于即臨，控制于初起”的理念，統(tǒng)籌內(nèi)部構(gòu)成要素和外部環(huán)境影響，制定系統(tǒng)有效的管理方案，加強城市安全管理，確保城市安全發(fā)展。

一、城市安全形勢日趨嚴峻

一是大城市城市安全亟待重視。隨著城市化進程的加快，在聚集人、財、物的同時，城市安全尤其是大城市安全風(fēng)險日益聚集?！吨袊鞘邪踩姓{(diào)查報告（2019）》根據(jù)城市自然安全、生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全、食品安全、交通安全、公共場所設(shè)施安全、治安安全、社會保障安全、信息安全等9個傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全層面進行調(diào)查統(tǒng)計，得出的2018年的公共安全感指數(shù)排名前十由高到低依次是：昆明、拉薩、貴陽、濟南、西寧、福州、烏魯木齊、南昌、南京、杭州?？梢姡S多大城市，尤其是一線城市的排名都不靠前，實際上，在我國加速發(fā)展城市化建設(shè)過程中,由于城市安全管理沒有跟上步伐，大城市城市安全已經(jīng)成為制約城市發(fā)展的關(guān)鍵性因素。

二是重大公共突發(fā)事件后果嚴重。我國城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)是城市人口增長與承載能力不協(xié)調(diào)，資源高強度消耗、環(huán)境質(zhì)量惡化、城市公共服務(wù)短缺等難以為繼。特別是，重大公共突發(fā)事件越來越呈現(xiàn)出突發(fā)性、多樣性、復(fù)雜性、連鎖性，以及受災(zāi)對象的集中性、后果的嚴重性和放大性，嚴重影響著城市的安全、健康和可持續(xù)發(fā)展。

三是自然災(zāi)害事件頻發(fā)。自然災(zāi)害事件頻發(fā)，對城市安全的影響越來越大。應(yīng)急管理部公布的2019年全國十大自然災(zāi)害，全年各種自然災(zāi)害共造成1.3億人次受災(zāi)，909人死亡失蹤，直接經(jīng)濟損失3270.9億元。分別是四川“8.20”強降雨特大山洪泥石流災(zāi)害（26人死亡、直接經(jīng)濟損失158.9億），四川長寧6.0級地震（13人死亡、直接經(jīng)濟損失56.2億元），四川木里“3.30”森林火災(zāi)（27名森林消防指戰(zhàn)員和4名地方干部群眾犧牲），青海玉樹等地雪災(zāi)（直接經(jīng)濟損失2.1億元），山西鄉(xiāng)寧“3·15”滑坡災(zāi)害（20人死亡，直接經(jīng)濟損失2100余萬元），南方地區(qū)夏秋冬連旱（直接經(jīng)濟損失189.9億元。），7月上中旬長江中下游洪水（37人死亡，直接經(jīng)濟損失324.3億元），貴州水城“7·23”特大山體滑坡災(zāi)害（43人死亡，直接經(jīng)濟損失1.9億元），6月上中旬廣西廣東江西等6?。▍^(qū)）洪澇災(zāi)害（91人死亡，直接經(jīng)濟損失231.8億元），1909號超強臺風(fēng)“利奇馬”（死亡66人，直接經(jīng)濟損失515.3億元）。

二、智慧城市與城市安全同構(gòu)發(fā)展

一是加快建設(shè)智慧城市。建設(shè)智慧城市是破解城市發(fā)展難題，尤其是應(yīng)對公共安全問題和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進城市（鎮(zhèn)）持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)文明的強大動力。城市公共安全涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等領(lǐng)域，包含國家重大基礎(chǔ)設(shè)施和重點場所安全保障等重大問題。在治理環(huán)境上，復(fù)合型災(zāi)害場景和跨域突發(fā)事件等為綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系的適應(yīng)性提出了更高要求。在人口、資源、環(huán)境相互間矛盾加深的大背景下，一個災(zāi)害的發(fā)生往往引發(fā)其他類型的災(zāi)害，多災(zāi)種的治災(zāi)因子并存于災(zāi)害場景之中，導(dǎo)致次生災(zāi)害事故多發(fā)、并發(fā)，容易引發(fā)系統(tǒng)性危機。這些災(zāi)害呈現(xiàn)出典型的“跨界”特征（跨行政邊界、跨功能邊界、跨時間邊界）。面對跨域的復(fù)合型災(zāi)害，災(zāi)害管理所需的資源卻分布于不同層級和領(lǐng)域的政府部門，分布于不同區(qū)域、不同社會主體中，形成了典型的“碎片化”現(xiàn)象。智慧城市以其多領(lǐng)域、多主體、多目標(biāo)、多特征及其相互作用等特點，成為物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能應(yīng)用的最佳舞臺。

二是建立系統(tǒng)信息共享平臺。黨的十九大描繪了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖，對建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國作出戰(zhàn)略部署。2018年4月22日，首屆數(shù)字中國建設(shè)峰會，習(xí)近平在賀信中指出，當(dāng)今世界，信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化深入發(fā)展，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發(fā)揮著越來越重要的作用?！爸涝蕉嘣铰斆?、也才越安全”。以信息化推動城市應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。主要目標(biāo)是實現(xiàn)應(yīng)急管理全面感知、動態(tài)監(jiān)測、智能預(yù)警、扁平指揮、快速處置、精準監(jiān)管、人性服務(wù)。在實際操作中，需要建立全域覆蓋的國家-市-區(qū)（縣）多層級協(xié)同的大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，集時空數(shù)據(jù)采集匯聚、融合治理、共享應(yīng)用、運行監(jiān)測于一體，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，將顯著提升政府科學(xué)決策水平和政務(wù)服務(wù)效率效能。

三是強化數(shù)字孿生技術(shù)和運用。新型智慧城市和城市安全建設(shè)離不開數(shù)字孿生。比如四川茂縣特大滑坡災(zāi)害，導(dǎo)致一個美麗村莊的完全消失和83人遇難。由于缺乏災(zāi)前的翔實數(shù)字化存檔，不論災(zāi)后信息如何精細準確，也難以進行科學(xué)可靠的應(yīng)對。2016年7月28日，在唐山抗震救災(zāi)和新唐山建設(shè)40周年之際，習(xí)近平在考察唐山時指出“全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。要求我們在災(zāi)害管理上務(wù)必要做到系統(tǒng)性（承災(zāi)、孕災(zāi)、致災(zāi)）、全過程（災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后）、特殊性(防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi))、針對性（災(zāi)區(qū)、災(zāi)情、災(zāi)民）和精準性（定性、定量、定位）等。為了實現(xiàn)數(shù)字信息共享，民政部減災(zāi)中心率先構(gòu)建了國家-地方-現(xiàn)場多層級協(xié)同的綜合減災(zāi)信息服務(wù)體系。

三、加強城市安全管理的實踐和統(tǒng)籌

一是增強城市安全管理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。只有充分認識城市安全管理的重要性和必要性，才能增加城市安全管理的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神。縱觀我國城市發(fā)展歷史進程，城市化發(fā)展給我國社會、政治、經(jīng)濟的發(fā)展帶來了巨大的變化的同時，也給城市安全管理帶來了新的挑戰(zhàn)：一方面公民對安全環(huán)境和生活的需要日益強烈，另一方面城市安全事故爆發(fā)的頻度和強度及不確定性顯著增強。在此供需強烈矛盾的環(huán)境下,城市安全管理變得十分重要。城市安全管理須解放思想、加強學(xué)習(xí)，秉持“防患于未然，消危于即臨，控制于初起”的理念，不斷強化城市安全管理意識,深化城市安全問題認識,善于從源頭發(fā)現(xiàn)、認識和把握城市安全問題和應(yīng)對策略。只有如此,才能實現(xiàn)城市全面可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)。

二是強化城市安全管理的實踐。要提高城市安全管理的針對性和可操作性，就要強化城市安全管理實踐。城市安全管理工作是一項涉及面廣、專業(yè)性強的工作，是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城市安全管理需要不斷通過實踐和評估來提升和完善。2019年3月21日14時48分，位于江蘇省鹽城市響水縣生態(tài)化工園區(qū)的某化工有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故，作為2019年全國生產(chǎn)安全事故十大典型案例之首，造成78人死亡、76人重傷，640人住院治療，直接經(jīng)濟損失198635.07萬元。主要教訓(xùn)是江蘇省各級政府有關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任履行不到位。為此，在國務(wù)院的督導(dǎo)下，江蘇省制定了應(yīng)急管理信息化發(fā)展規(guī)劃（2019-2022年）。實際上，2003年的“非典”事件成為中國城市應(yīng)急管理改革的轉(zhuǎn)折，2006年國務(wù)院頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，推進建設(shè)國家-省-市-縣-基層各級突發(fā)公共事件應(yīng)急規(guī)劃平臺。

三是加強城市安全管理的統(tǒng)籌。對于實踐而言，強化城市安全管理的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌。作為2019年全國十大自然災(zāi)害之一的四川木里“3.30”森林火災(zāi)，在滅火救援時，消防隊員如何才能快速準確偵察好火場，盡量避開危險地形、危險植被類型，避開危險的氣象條件，是實施科學(xué)撲救、安全避險的重要方面。其中，導(dǎo)致慘重救援人員犧牲的主要原因有：地理位置偏僻，不少地方?jīng)]有通訊信號或信號差，以對講機通話為主；火場周圍是懸崖，山崖高達數(shù)百米；海拔太高，木里溫差大，導(dǎo)致無人機鏡頭起霧，甚至出現(xiàn)冰晶，無人機看不清；消防官兵不熟悉地形，靠當(dāng)?shù)卮迕駧ьI(lǐng)；缺乏類似搶險救援經(jīng)驗等。而這些瓶頸問題的有效解決只有依靠技術(shù)和管理。再比如，2019年全國應(yīng)急救援十大典型案例中有三個是建筑坍塌，如果有房屋安全風(fēng)險監(jiān)管平臺，精準管理企業(yè)安全生產(chǎn)狀況、重大危險源、重大隱患信息、事故信息、安全監(jiān)管、危險房屋、建筑工地、領(lǐng)導(dǎo)決策等，這些事故和風(fēng)險是完全能夠避免的。

四、全面推進韌性城市建設(shè)步伐

一是深化韌性城市建設(shè)認識。韌性城市是指城市運行系統(tǒng)在不改變自身基本結(jié)構(gòu)的前提下，具有較強的應(yīng)對外部環(huán)境變化和抗干擾能力，其強調(diào)城市作為一個復(fù)雜社會系統(tǒng)能夠利用和適應(yīng)不確定性變化，并能通過自身的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)與外部環(huán)境的動態(tài)平衡。一般而言，一個城市系統(tǒng)外部抗干擾力越強、受到外部沖擊后，恢復(fù)到原有平衡狀態(tài)的速度越快，則該城市的韌性越好。2015年，第三次聯(lián)合國世界減災(zāi)大會所形成的《2015-2030年仙臺減災(zāi)框架》提出：全球城市減災(zāi)的當(dāng)務(wù)之急，就是要盡最大努力去預(yù)測、規(guī)劃和減少災(zāi)害風(fēng)險，以便更有效地保護人類和國家以及民生、文化遺產(chǎn)、社會經(jīng)濟資源和生態(tài)系統(tǒng)，增強抵御災(zāi)害、降低損失的能力。在此基礎(chǔ)上，2018年世界城市日的主題是“建設(shè)可持續(xù)的韌性城市（Building Sustainable Resilient Cities）”，有效應(yīng)對來自內(nèi)部與外部的對其經(jīng)濟社會、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊和壓力，能在遭受重大災(zāi)害后維持其基本功能、結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)，并能迅速恢復(fù)全部功能，進行適應(yīng)性調(diào)整以應(yīng)對下一次重大災(zāi)害。日本東京也提出要2040建設(shè)“安全之城”，引導(dǎo)城市的韌性發(fā)展。

二是加強韌性城市建設(shè)規(guī)劃。韌性城市安全建設(shè)規(guī)劃是開展韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)，韌性城市的規(guī)劃關(guān)鍵是韌性規(guī)劃，即在規(guī)劃上要考慮城市如何面臨和適應(yīng)諸多外部不確定性變化因素。韌性規(guī)劃要以不確定性為導(dǎo)向、以適應(yīng)性為目的來對城市的未來做出指導(dǎo)；韌性規(guī)劃要以功能互動為導(dǎo)向、以功能互補為目的的來對城市的未來做出引導(dǎo)；韌性規(guī)劃要以適應(yīng)不確性為導(dǎo)向、以快速調(diào)整為目的來對城市的未來做出設(shè)計。具體而言，韌性規(guī)劃首先必須注重城市功能的融合，即具有多功能性。城市是具有不同功能模塊的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，城市功能越是多樣，城市韌性越強，因為越是單一的城市韌性越差，只有有效的網(wǎng)絡(luò)連接結(jié)構(gòu)，才能在物質(zhì)結(jié)構(gòu)之間實現(xiàn)溝通與協(xié)作；其次，韌性規(guī)劃要注重城市與自然環(huán)境的有機統(tǒng)一。城市是一個開放的系統(tǒng)，在韌性規(guī)劃中，要考慮城市人、財、物與自然環(huán)境的融合，實現(xiàn)人與自然和諧統(tǒng)一，特別要注重城市對未來不確定氣候的動態(tài)適應(yīng)能力。最后，籾性規(guī)劃還要著重考慮短期發(fā)展與長期發(fā)展的關(guān)系，建立動態(tài)發(fā)展的規(guī)劃機制，實現(xiàn)城市的綜合防護功能，全方位打造韌性城市。

三是建設(shè)韌性城市網(wǎng)絡(luò)。在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)治理環(huán)境下，建立城市網(wǎng)絡(luò)是建設(shè)韌性城市的關(guān)鍵策略。現(xiàn)代城市是一個由眾多城市元素構(gòu)成的龐大、多層級、復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。城市網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)決定網(wǎng)絡(luò)功能，從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上看，一個城市越是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)組織扁平化，社會組織和公民的網(wǎng)絡(luò)越強大，城市的韌性就越強。韌性城市網(wǎng)絡(luò)建設(shè)主要有以下方面：一要強化社會主體合作應(yīng)對的城市安全問題的理念，以政府引導(dǎo)、多種社會主體積極參與實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的綜合應(yīng)對不確定性環(huán)境變化。二要構(gòu)建有效的公共政策參與機制，拓寬渠道和創(chuàng)新方式，在城市安全政策制定、實施和執(zhí)行過程中廣泛吸納社會主體成員參與和監(jiān)督，確保政策獲得認同和支持。三要建設(shè)具有自適應(yīng)性的城市網(wǎng)絡(luò)，通過傳播和自組織推動社區(qū)主動學(xué)習(xí)和分享風(fēng)險有關(guān)的信息和知識，使城市面對的城市安全問題，能夠建立快速自我調(diào)整、反應(yīng)、適應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，這樣的城市網(wǎng)絡(luò)具備適應(yīng)性、創(chuàng)新性、穩(wěn)定性，能夠全面可持續(xù)地抵抗各種風(fēng)險。