張國彤 揚州市房屋產(chǎn)權(quán)和交易管理中心

2007年10月1日，《物權(quán)法》正式開始頒布實施，，該法明確規(guī)定了目前國家對于不動產(chǎn)的物權(quán)實行統(tǒng)一登記的制度。2016年，國家正式對實行不動產(chǎn)物權(quán)統(tǒng)一登記制度的改革。但改革后，原來不動產(chǎn)交易(主要指房地產(chǎn)交易管理)、登記一體化流程，卻由于不同管理部門的利益，國內(nèi)大部門地區(qū)把不動產(chǎn)交易管理、登記職能和機構(gòu)分設開來，現(xiàn)行法律和法規(guī)對其各自效力和地位界定未清，專家、學者對這方面研究，都是從政府不同角度出發(fā)，觀念有點偏頗。分設制度造成了政府和社會資源大量的浪費，違背了實行不動產(chǎn)統(tǒng)一管理登記的建設初衷。

房屋交易合同網(wǎng)簽備案是不動產(chǎn)交易管理主要內(nèi)容之一，本篇主要研究合房屋合同網(wǎng)簽這部分的交易管理與不動產(chǎn)登記之間的關系及職能整合的問題。

一、目前國內(nèi)不動產(chǎn)交易管理的法律效力和地位分析

（一）法律、法規(guī)層面有關不動產(chǎn)交易管理依據(jù)

房屋交易合同網(wǎng)簽備案的相關法律依據(jù)主要包括是:《城市房地產(chǎn)管理法》第35條第1款明確規(guī)定，"國家實行房地產(chǎn)成交價格申報制度"。城市國有土地上的房屋交易合同網(wǎng)簽備案就是落實房地產(chǎn)成交價格申報制度的具體法律政策舉措。通過房屋交易合同網(wǎng)簽備案，房屋的權(quán)利人和相關義務人依法履行了成交價格申報這一法定義務，政府部門獲取掌握了房地產(chǎn)交易的信息，更好地監(jiān)管市場，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。實行房屋交易價格申報制度也是各國政府管理部門在房屋交易管理中的常用措施。全國各地區(qū)政府都應該結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，進一步完善和健全相關房地產(chǎn)市場監(jiān)督制度和機構(gòu)設置，以此維護當事人的合法權(quán)益，保護房地產(chǎn)交易市場的安全。

（二）規(guī)范性文件對不動產(chǎn)交易管理要求和規(guī)定

1.2010年1月7日，國務院辦公廳正式發(fā)布的《關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的通知》，明確要求進一步加快健全建立完善新建商品房預銷售合同、存量房買賣合同網(wǎng)上備案登記的監(jiān)督管理制度。其主要目的之一就是通過網(wǎng)絡和信息化的手段，方便相關房地產(chǎn)權(quán)利人依法履行申報義務，提高地方政府的社會治理的能力，進一步建立和完善了房屋交易合同備案管理，加強政府對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管。

與房屋交易紙質(zhì)合同相比，房屋交易網(wǎng)簽備案有更加具體細致的要求和流程。為貫徹落實《城市房地產(chǎn)管理法》，作為房屋交易的行政管理部門，建設部、中國人民銀行發(fā)地對房屋交易合同網(wǎng)簽備案指導思想、工作目標等作了明確具體的規(guī)定。各地方，很多通過地方立法對房屋交易合同網(wǎng)簽備案作出了具體規(guī)定。

因此，房屋交易合同網(wǎng)簽備案無論在法律、國務院行政規(guī)定、行業(yè)管理和地方管理層面均有依據(jù)。

2.目前房屋交易合同網(wǎng)簽備案的作用主要有以下幾點：

（1）房屋交易合同網(wǎng)簽備案可以防范交易風險，保障交易安全。關于我國房屋交易合同網(wǎng)簽備案的流程，首先交易雙方在網(wǎng)上簽訂房屋買賣合同，合同簽訂后，由房產(chǎn)管理部門進行合同信息公示，這一過程就是備案。這種網(wǎng)上簽約備案模式，替代了房屋交易紙質(zhì)合同，交易客戶也不需要再持紙質(zhì)合同向相關部門申請備案。然而由于房屋交易涉及的資金數(shù)量龐大，關乎交易客戶的財產(chǎn)安全和切身利益，但房屋交易合同網(wǎng)簽備案可以有效杜絕“一房多賣”等市場失信和違法行為，這在一定程度上保障了交易客戶資金的安全，有效避免了交易過程中可能出現(xiàn)的一系列風險。

（2）房屋交易合同網(wǎng)簽備案具有公示作用。購房者在房屋交易合同網(wǎng)上簽約后，該合同的合同號將反饋至相關房產(chǎn)管理部門，實時記載于樓盤表，并同時公布于外網(wǎng)，任何人都可以在互聯(lián)網(wǎng)上查詢到該房產(chǎn)的狀態(tài)。這在其功能上實現(xiàn)了一種公示的社會效果，使得房屋交易行為更加透明化，其一可以讓購房者知悉有關交易合同的真實性，保障了購房者的合法權(quán)益；其二有助于購房者在購房前先了解房產(chǎn)的物權(quán)狀態(tài)，從根源上避免“一房多賣”的現(xiàn)象發(fā)生。

（3）從法律層面上看，區(qū)別于房屋交易紙質(zhì)合同直接蓋章簽字的方式，網(wǎng)簽備案采用實名認證的方式，確保了購房者身份的真實性；同時明確了房屋交易網(wǎng)簽備案的法律效力。當有合同糾紛時，網(wǎng)簽備案可以提供完整的證據(jù)，以快速高效的解決相關問題。

二、不動產(chǎn)登記的法律依據(jù)和程序規(guī)定

不動產(chǎn)物權(quán)登記是要指不動產(chǎn)物權(quán)依法自行設立、變更、轉(zhuǎn)讓和依法取得及其物權(quán)的主體、客體被滅失，需依法對其主體及物權(quán)進行登記。

對于不動產(chǎn)登記的法律依據(jù)和程序進行客觀地的研究和分析，有利于將不動產(chǎn)交易備案程序依法整合并有效地融入不動產(chǎn)登記的過程，既可以有助于其做好交易的管理工作，也有利于不動產(chǎn)登記管理機構(gòu)切實做好物權(quán)登記相關的工作。這兩者相輔相成、缺一不可，任何分割登記和交易的行為都將導致交易不安全、登記不流暢、服務不便民。

（一）不動產(chǎn)登記的目的及不動產(chǎn)登記的物權(quán)公示效力

不動產(chǎn)的登記公示是法定的不動產(chǎn)登記管理機構(gòu)依法將不動產(chǎn)的具體自然使用狀況、權(quán)利人權(quán)利狀況、使用狀況以及其他的事項情況記載于法定的不動產(chǎn)登記簿，進行登記公示的一種登記行為。

《物權(quán)法》對于不動產(chǎn)物權(quán)登記管理機構(gòu)設定和及其物權(quán)依法設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅均有相應法律法規(guī)政策的具體法律規(guī)定。其中對發(fā)生物權(quán)法律效力的相關法律條文規(guī)定主要適用內(nèi)容的還有:

1.對于不動產(chǎn)所有人的物權(quán)依法設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生其法律效力;未經(jīng)登記機構(gòu)依法登記，不允許發(fā)生其法律效力，但是存在的法律另有明確規(guī)定的特殊情形除外.這一條的解釋和規(guī)定，其根本的意義和其目的是為了建立健全和規(guī)范維護我國特色社會主義經(jīng)濟國家基本的市場經(jīng)濟制度，維護健全我國特色社會主義的基本市場經(jīng)濟法律制度和秩序，明確物的合法所有權(quán)和其歸屬，發(fā)揮物的使用功能和其效用，保護相關權(quán)利人的合法物權(quán)，

2.不動產(chǎn)所有權(quán)人對不動產(chǎn)物權(quán)設立、變更、轉(zhuǎn)讓和滅失，依照國家相關法律、法規(guī)有關條款明確規(guī)定當依法進行物權(quán)登記的，應進行物權(quán)登記申請或者注銷，相關物權(quán)登記機構(gòu)經(jīng)核準后，自記載于登記簿上的時日起發(fā)生法律效力。

3.不動產(chǎn)的物權(quán)登記簿確實是國家對有關不動產(chǎn)物權(quán)的實質(zhì)歸屬和有關登記文件內(nèi)容的明確認定和登記根據(jù)。物權(quán)登記后，不動產(chǎn)的物權(quán)登記簿由不動產(chǎn)登記管理機構(gòu)統(tǒng)一負責管理?！段餀?quán)法》等相關法律法規(guī)對不動產(chǎn)登記機關的義務和權(quán)力，依法進行了規(guī)定。

這些規(guī)定明確了登記是不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生效力的依據(jù)，充分體現(xiàn)了物權(quán)公示的基本原則要求。其最終主要目的其實就是為了有效保證不動產(chǎn)合法交易的安全，維護目前我國房產(chǎn)市場經(jīng)濟的正常秩序。登記合法原則是其工作基礎，交易安全當然是最終工作目的。

（二）不動產(chǎn)登記的一般法定程序規(guī)定

根據(jù)《物權(quán)法》，國務院制定了《不動產(chǎn)登記暫行條例》。國土部隨后《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》。條例對不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記的程序加以規(guī)定

不動產(chǎn)使用權(quán)登記的一般辦理程序基本應當是包括了申請、受理、審核與登簿這四個重要的環(huán)節(jié)，不能人為地加以割裂。

以發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)變動為目的基礎關系主要是不動產(chǎn)交易合同，民法學將這種物權(quán)合同關系看成是導致物權(quán)關系變動的一個重要原因或者行為。

而不動產(chǎn)交易合同備案，在整個程序上和不動產(chǎn)高度重合，作用也很類似，某種程度上都起到公示的作用，都是保證不動產(chǎn)交易的安全，維護市場經(jīng)濟秩序。

三、目前國內(nèi)不動產(chǎn)交易管理和登記職能和機構(gòu)分設存在的問題

（一）分設后各自職能不清、權(quán)責不明

目前國內(nèi)不動產(chǎn)的登記雖然統(tǒng)一了，但實際工作中不動產(chǎn)登記和交易管理分別由不動產(chǎn)登記機構(gòu)和房產(chǎn)管理部門管理，在全國大部分地區(qū)形成了登記和交易分割管理、分別運行的現(xiàn)狀，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的根本目標仍然難以達成。

不動產(chǎn)交易管理主要目的之一是為了規(guī)范和加強維護我國房地產(chǎn)市場交易秩序，促進房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定有序發(fā)展，保護不動產(chǎn)相關交易權(quán)利人的一切合法權(quán)益。

不動產(chǎn)登記制度主要是保護不動產(chǎn)所有權(quán)人的合法物權(quán)、保障其不動產(chǎn)交易安全、降低其不動產(chǎn)交易成本的一項基本管理制度，通過建立一套具有相關嚴密的法律規(guī)則的、規(guī)范有序的物權(quán)變動的有效機制，對于我國房地產(chǎn)市場經(jīng)濟的發(fā)展進步提供了有力的支撐;在其進行不動產(chǎn)物權(quán)登記的過程中，登記管理機構(gòu)對其是否登記符合相關法律法規(guī)以及相關國家的政策規(guī)定進行了審查，配合政府實現(xiàn)了市場監(jiān)管目的。

目前交易和登記環(huán)節(jié)的分設，導致程序多、資料多、時間長、銜接不暢，給辦事人員和群眾帶來了極大的麻煩，最終的結(jié)果仍然是不便民、不利民，極易發(fā)生引起廣大信訪群眾投訴的事件，甚至有的一些地方在乃至全國的范圍內(nèi)都造成了一定的社會影響，看似是某些政府部門的事，實則在很大程度上直接損害的仍然是各級人民政府的形象和公信力。這種交易、登記分設的管理狀況顯然無法真正地實現(xiàn)當初不動產(chǎn)統(tǒng)一登記改革確立的方便廣大的人民群眾和各類民事主體合法權(quán)益的根本立法和政府行政管理目的。

（二）分設后，浪費大量政府資源和經(jīng)費

從目前來看，機構(gòu)和職能分離后，由于各部門強調(diào)自己的重要性，帶來了辦事流程復雜、重復提交材料、部門業(yè)務重合、政府資源浪費等負面問題。

以江蘇省某市區(qū)為例，由于機構(gòu)和職能分設，當初分別成立交易中心和不動產(chǎn)登記中心，窗口重復建設、老百姓要跑兩邊窗口，兩個單位重復建設檔案館，重復建設數(shù)據(jù)處理中心，兩個單位每年經(jīng)費都在三千萬元以上，無端浪費大量政府資源和經(jīng)費。

不動產(chǎn)交易管理和登記分開后，由于管理模式體制問題、數(shù)據(jù)無法共享，客觀上造成交易和登記都存在著嚴重的安全隱患，容易造成一房二賣，就某市區(qū)而言，實際工作中已經(jīng)造成多起政府賠償案件，給國家造成較大損失。

四、整合不動產(chǎn)交易和登記職能

（一）整合的現(xiàn)實必要性

1.部門職能統(tǒng)一性的要求。

不動產(chǎn)登記和交易的職能本質(zhì)上屬于一個職能整體。不動產(chǎn)登記職能，主要是由原房產(chǎn)登記職能的移交和轉(zhuǎn)化。在原房產(chǎn)登記中，交易和登記密不可分，房產(chǎn)交易需要通過房產(chǎn)登記的職能作為其基礎，登記的職能需要通過房產(chǎn)交易才能完整。兩者缺一不可，互為條件，不可人為地相互分割。否則，會嚴重造成房產(chǎn)登記的不順暢、不安全、不完整。

2.由交易和登記的實質(zhì)關系決定。

交易管理與登記是決定權(quán)利人如何取得其權(quán)利的兩個密切息息相關的重要環(huán)節(jié)，兩者互為基礎關系決定了不動產(chǎn)交易管理和登記是密不可分。如果這兩個重要環(huán)節(jié)被人為機械的割裂，則不動產(chǎn)交易風險和相關物權(quán)登記風險大大提高，嚴重的后果會導致當事人的權(quán)利無法及時、完整的得到保證。

本質(zhì)上不動產(chǎn)交易對于一些企業(yè)和單位個人而言，是一種民事上的行為，一般通過合同的形式進行。而對于政府負責不動產(chǎn)登記的相關職能部門，則主要職責是對這種交易行為及交易合同的真實性、合法性進行確認和登記。在目前我國國有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的基本分類中，首次登記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記、抵押登記、異議房屋登記中，轉(zhuǎn)移登記、抵押登記就是對不動產(chǎn)交易行為的真實性和合法性的一種基本確認。

事實上，交易管理對于各級政府房管部門來說是一種宏觀上的一種行政性房地產(chǎn)調(diào)控管理行為，主要是體現(xiàn)在房地產(chǎn)市場價格監(jiān)測、開發(fā)企業(yè)資質(zhì)的管理、商品房的預售管理。而目前具體的交易管理部門大多從事商品房、存量房買賣合同的備案、按揭備案等工作方面，這些方面對應的不動產(chǎn)登記的部門來說，就是辦理轉(zhuǎn)移登記、預告登記。所以兩個部門職能和業(yè)務流程高度的重復。既然如此，整合兩個部門的機構(gòu)和職能，很有必要。

3.便民利民的需要。

目前，就江蘇某市區(qū)辦理不動產(chǎn)交易登記在市民和社會上的普遍群眾反映實在是太麻煩，在房屋交易和登記尚未完全實行合并或者統(tǒng)一辦公的特殊情況和實際條件下，市民每辦理一個房屋交易和登記必須兩頭跑，先跑到市區(qū)住建部門、稅務部門進行了對房屋交易備案、稅務部門繳稅后，分別再到住建部門和不動產(chǎn)登記部門辦理了房屋交易備案和不動產(chǎn)登記，如遇到住建部門、稅務部門、登記部門信息不完全互通、不明確的特殊情況，還可能需要一段時間往返再跑，如此頻繁的反復，群眾來回的折騰，怨氣和矛盾的問題就會在市區(qū)不動產(chǎn)交易和登記這個最后的環(huán)節(jié)集中出現(xiàn)和爆發(fā)，引發(fā)了投訴和群眾信訪。

4.整合有先例。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記改革正式落地以來，各地在近年來的工作和實踐中不斷地探索，為了便民利民，大力地發(fā)展和推行了房屋交易管理中心與不動產(chǎn)登記中心、稅務部門合并辦公，提高了房屋交易登記的質(zhì)量和效率.部分試點的地區(qū)通過探索創(chuàng)新思維改革新理念，大膽地探索開創(chuàng)了房屋交易管理和不動產(chǎn)登記的職能統(tǒng)一和相關工作人員統(tǒng)一合并。

（二）如何整合不動產(chǎn)和登記職能和機構(gòu)

1.建立新的法律制度，從明確不動產(chǎn)交易管理和登記的法律效力。

從以上分析可以看出，不動產(chǎn)交易管理和登記，雖然分屬不同職能部門， 都依據(jù)不同的法律法規(guī)，但兩者根本目的都是為了維護社會主義市場經(jīng)濟秩序。不動產(chǎn)登記就是服務于不動產(chǎn)交易的，以維護不動產(chǎn)交易安全，提高交易效率為依歸。簡言之，沒有買賣、抵押等交易活動，就沒登記的必要性；反之，沒有科學完善的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，不動產(chǎn)交易就會變得很不安全，交易的效率也會很低。

由此可見，不動產(chǎn)登記與不動產(chǎn)交易具有極為密切的聯(lián)系。在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的過程中，應當高度關注登記與交易關系的協(xié)調(diào)。從宏觀的角度來說，比較穩(wěn)妥的做法是從國家層面研究制定統(tǒng)一的《不動產(chǎn)交易管理和登記辦法》，統(tǒng)一界定不動產(chǎn)交易管理和登記的具體法律規(guī)定及其效力。

2.從完善行政審批管理體制改革方面的角度考慮，整合了不動產(chǎn)交易管理機構(gòu)和不動產(chǎn)登記管理機構(gòu)。

以上已經(jīng)分析，不動產(chǎn)登記與不動產(chǎn)交易具有極為密切的聯(lián)系。在不動產(chǎn)交易管理和登記的過程中，應當整合登記與交易管理的流程和職能。從宏觀的角度來說，比較穩(wěn)妥的做法當然是將負責登記工作與管理交易活動的機構(gòu)進行合并，從而在工作職責上有效地銜接交易與登記，避免二者被人為的割裂。

筆者認為：不動產(chǎn)的登記管理涉及到了多個部門，各地政府應結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，進一步完善和健全相關房地產(chǎn)市場監(jiān)督制度和機構(gòu)設置。其中，住建部門仍需加強對各房地產(chǎn)開發(fā)項目的監(jiān)督檢查力度，進一步規(guī)范房地產(chǎn)市場交易秩序，以維護市場各方的合法權(quán)益。相關監(jiān)督人員一旦發(fā)現(xiàn)存在虛假行為，必須及時上報，由住建部門對此做出相應懲罰，以此推動房地產(chǎn)市場的規(guī)范化發(fā)展。

且在當下信息化時代，相關部門也應加大信息化建設，積極運用互聯(lián)網(wǎng)信息技術，建立完善的信息管理系統(tǒng)，全面提高自身的信息化管理水平和工作效率。在此基礎上，進一步實現(xiàn)登記交易數(shù)據(jù)信息的實時共享，各個部門和工作人員可以隨時查閱和監(jiān)督不動產(chǎn)登記的各種文件信息及相關資料。

歷史事實上，不動產(chǎn)交易管理和登記職能和機構(gòu)整合具備良好的基礎。而在不動產(chǎn)登記一體化制度的全面落實下，目前全國大部分城市已實現(xiàn)了交易與權(quán)屬登記的一體化，這不僅為民眾提供了便利，也大大減輕了工作人員的工作負擔。

五、結(jié)論

從不動產(chǎn)交易管理和登記法律地位、關系及兩者之間相互作用看，兩者具有密不可分的關系，從國家層面研究制定統(tǒng)一的《不動產(chǎn)交易管理和登記辦法》，條件成熟，也是迫切需求。國內(nèi)部分城市已經(jīng)把不動產(chǎn)登記和交易管理職能整合，并進行了地方立法。這些城市整合成功經(jīng)驗證明，不動產(chǎn)登記和交易機構(gòu)及職能整合是切實可行的，是以服務群眾和方便群眾為出發(fā)點，符合廣大人民群眾的根本利益，與國家頂層設計要求的“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效”的不動產(chǎn)登記體系相一致，符合不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記依據(jù)、登記簿冊和信息平臺四個“統(tǒng)一”要求。不動產(chǎn)登記和交易機構(gòu)及職能整合，從政府層面來說，能防止政出多門和部門之間職能交叉、扯皮推諉現(xiàn)象，厘清各自責權(quán)利，提高政府行政效能。

黨的十九大要求各級政府簡政放權(quán)，優(yōu)化服務，把群眾的要求作為我們工作的標準，提倡“最多跑一次”改革，想群眾之所想，急群眾這所急。不動產(chǎn)登記和房產(chǎn)交易管理機構(gòu)和職能整合順應了時代發(fā)展的要求，是人民群眾的呼聲，更是大勢所趨?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》，明確地方機構(gòu)設置中，要防止職能交叉，對職能相近的政府機關探索合并設立。資源整合將有利于進一步理順工作機制，優(yōu)化簡化辦事流程，提高登記質(zhì)效，保障登記安全，釋放更多改革紅利，讓廣大人民群眾真切地感受到部門改革帶來的便利，有更多的獲得感。