李宜晨 南開(kāi)大學(xué)

一、引言

隨著高校事業(yè)的發(fā)展、招生規(guī)模的擴(kuò)大，高校基建也迅速發(fā)展。由于高校資金來(lái)源越來(lái)越多樣化，存在財(cái)政撥款、事業(yè)收入、捐贈(zèng)、貸款等多種形式，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益增大，對(duì)高?；▋?nèi)控提出了更高的要求。

自2012年財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）以來(lái)，高校才逐漸對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)開(kāi)始重視。為提高高校內(nèi)部控制管理水平，教育部于2016年頒布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳[2016]2號(hào)），推動(dòng)高校進(jìn)一步完善內(nèi)部控制。為貫徹落實(shí)《內(nèi)部控制規(guī)范》精神，促進(jìn)高校有效開(kāi)展內(nèi)部控制建立和實(shí)施工作，教育部開(kāi)展高校內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，從近些年的效果來(lái)看，由于高校內(nèi)部控制管理起步晚，存在基建項(xiàng)目的內(nèi)控制度不健全、形式大于實(shí)質(zhì)等問(wèn)題。

二、目前高?；▋?nèi)部控制存在的問(wèn)題

高校基建工程全生命周期包括基建項(xiàng)目從前期立項(xiàng)到交付使用各個(gè)階段，具體指“立項(xiàng)階段―設(shè)計(jì)階段―招投標(biāo)階段―施工建設(shè)階段―竣工驗(yàn)收階段―結(jié)算階段―竣工財(cái)務(wù)決算階段―固定資產(chǎn)入賬階段”。這中間每一階段的工作質(zhì)量和管理效果，都影響著基建項(xiàng)目的投資效益和建設(shè)成效。

（一）缺乏完善的內(nèi)部控制制度，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱

由于高校行政權(quán)利占比重的特點(diǎn)，高校領(lǐng)導(dǎo)往往缺乏對(duì)內(nèi)部控制制度的重視，從而導(dǎo)致在工程建設(shè)期間，人為的主觀意識(shí)過(guò)重，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足。各階段關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為：①?zèng)Q策立項(xiàng)階段，項(xiàng)目建設(shè)需求未經(jīng)過(guò)論證或者論證不充分，可行性研究報(bào)告流于形式，決策不當(dāng)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)；或者資金籌措方案不合理，資金落實(shí)不到位，使得規(guī)劃無(wú)法落地。②設(shè)計(jì)階段，由于施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)內(nèi)容考慮不周、設(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致后期設(shè)計(jì)變更增多；概預(yù)算編制不準(zhǔn)確、缺乏全面性、偏離實(shí)際，導(dǎo)致成本與造價(jià)不符。③招投標(biāo)階段，招標(biāo)環(huán)節(jié)不夠規(guī)范、未經(jīng)過(guò)有效的監(jiān)督審核，導(dǎo)致招標(biāo)無(wú)法體現(xiàn)基建項(xiàng)目需求；合同管理不規(guī)范，導(dǎo)致合同條款出現(xiàn)爭(zhēng)議。④施工建設(shè)階段，由于現(xiàn)場(chǎng)控制不當(dāng)、內(nèi)部監(jiān)督不完善，導(dǎo)致隨意變更、工期延誤、質(zhì)量低劣、成本超支。⑤竣工驗(yàn)收階段，竣工驗(yàn)收不規(guī)范、工程質(zhì)量不合格，導(dǎo)致后期維修成本增大。⑥工程結(jié)算階段，結(jié)算審計(jì)不嚴(yán)格、資金落實(shí)不到位，導(dǎo)致虛增結(jié)算金額、遲遲無(wú)法結(jié)算。⑦竣工財(cái)務(wù)決算階段?？⒐へ?cái)務(wù)決算審計(jì)不嚴(yán)格、無(wú)法保持獨(dú)立性，導(dǎo)致竣工財(cái)務(wù)決算延遲、決算金額失真。⑧固定資產(chǎn)入賬階段，固定資產(chǎn)入賬不及時(shí)，或者遲遲未做竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)，也未做固定資產(chǎn)暫估入賬，導(dǎo)致固定資產(chǎn)賬不真實(shí)。

（二）基建財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理相分離

按照新政府會(huì)計(jì)制度的要求，基建財(cái)務(wù)不再單獨(dú)記賬，因此高校的基建財(cái)務(wù)由財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行核算。在實(shí)際工作中，由于部門(mén)職能的分工不同，財(cái)務(wù)部門(mén)往往缺乏對(duì)基建工程建設(shè)情況的了解，財(cái)務(wù)部門(mén)沒(méi)有建立對(duì)基建資金的全過(guò)程監(jiān)督制度，更注重的是資金支付與核算管理，通過(guò)嚴(yán)格合同執(zhí)行來(lái)把控基建資金，使得基建財(cái)務(wù)處于被動(dòng)核算的局面，缺少對(duì)基建資金的全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，弱化了基建財(cái)務(wù)管理的職能。

（三）信息溝通機(jī)制不健全

一是信息傳遞不及時(shí)。由于部門(mén)職能不同，各部門(mén)之間不能及時(shí)溝通，造成相關(guān)部門(mén)之間信息不對(duì)稱(chēng)，影響基建財(cái)務(wù)管理效率，例如，基建部門(mén)已完成竣工驗(yàn)收工作，由于尚未完成結(jié)算，由于信息傳遞不及時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)不了解情況，那么就會(huì)出現(xiàn)已竣工驗(yàn)收，仍未做固定資產(chǎn)暫估入賬的局面；二是信息管理系統(tǒng)相互獨(dú)立。基建部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)等各部門(mén)分別建立自己的信息管理系統(tǒng)，由于系統(tǒng)設(shè)計(jì)基于本部門(mén)業(yè)務(wù)，使得各系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，形成信息壁壘，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享。

（四）缺乏基建管理專(zhuān)業(yè)人才

由于一般高校基建隊(duì)伍人員年齡較大，專(zhuān)業(yè)分布不均，學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理等特點(diǎn)，導(dǎo)致基建管理專(zhuān)業(yè)人才的缺乏。一是缺乏在規(guī)劃設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)管理等專(zhuān)業(yè)有工作經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)管理人員；二是缺乏專(zhuān)業(yè)性的基建財(cái)務(wù)人員，基建財(cái)務(wù)人員歸屬于財(cái)務(wù)部門(mén)，缺少對(duì)基建專(zhuān)業(yè)知識(shí)的了解，更多的是注重會(huì)計(jì)核算、決算報(bào)表編制等事后管理工作，不能參與到基建工程全生命周期財(cái)務(wù)管理中，使得基建財(cái)務(wù)管理效率低下。

三、對(duì)策和建議

（一）健全基建工程內(nèi)部控制機(jī)制

建立健全基建工程內(nèi)部控制機(jī)制，提高及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效處置風(fēng)險(xiǎn)的能力，破解存在的內(nèi)部監(jiān)管薄弱問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范高校基建管理工作，全面提升內(nèi)部管理水平。

一是設(shè)置專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)缺失的制度進(jìn)行制定和補(bǔ)充，制定基建工程全生命周期流程圖，固化立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、驗(yàn)收、結(jié)算、決算、固定資產(chǎn)入賬等環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制要求，有序開(kāi)展基建管理工作，有效防范工程項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)。二是細(xì)化基建部門(mén)各科室職責(zé)，做好崗位責(zé)任說(shuō)明書(shū)，明確每個(gè)崗位的職責(zé)，增強(qiáng)個(gè)人的崗位責(zé)任感。

（二）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)

識(shí)別各階段關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警機(jī)制，針對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)做出具體的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，理順立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)變更、招標(biāo)管理、量單編制、施工管理、工程簽證、認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)、檔案管理、款項(xiàng)支付等重要環(huán)節(jié)的工作流程，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

①立項(xiàng)階段，加強(qiáng)項(xiàng)目決策論證，加強(qiáng)可研報(bào)告編制的細(xì)節(jié)控制，確保項(xiàng)目建設(shè)的必要性和合理性。②設(shè)計(jì)階段，加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)各個(gè)工序的嚴(yán)格質(zhì)量管控，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)進(jìn)度和設(shè)計(jì)質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行圖紙內(nèi)部校審制度，確保概預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性。③招標(biāo)階段，嚴(yán)格按照各項(xiàng)法律法規(guī)和管理制度執(zhí)行，規(guī)范招標(biāo)行為，防范可能出現(xiàn)的舞弊風(fēng)險(xiǎn)，確保工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和資金安全，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全。④施工階段，加強(qiáng)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)管理，結(jié)合施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，合理安排施工計(jì)劃，協(xié)調(diào)各參建單位的關(guān)系，增強(qiáng)全過(guò)程跟蹤審計(jì)的監(jiān)督作用，創(chuàng)造一個(gè)良好的施工環(huán)境，確保工程進(jìn)展順利、按期完工。⑤竣工驗(yàn)收階段，及時(shí)組織竣工驗(yàn)收，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，確?？⒐を?yàn)收合法合規(guī)。⑥結(jié)算階段，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，控制工程造價(jià)。⑦竣工決算階段，各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)作，及時(shí)開(kāi)展竣工決算工作，做好固定資產(chǎn)入賬管理。⑧固定資產(chǎn)入賬階段，按照相關(guān)規(guī)定，及時(shí)做好暫估入賬、固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)固沖暫估等賬務(wù)處理工作。

（三）建立業(yè)財(cái)一體化的基建財(cái)務(wù)管理體系

建立業(yè)財(cái)融合的基建財(cái)務(wù)管理體系，將基建財(cái)務(wù)的角色，由會(huì)計(jì)核算向管理型會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)變。使財(cái)務(wù)人員參與到基建項(xiàng)目立項(xiàng)決策、概預(yù)算、招投標(biāo)與合同管理、項(xiàng)目建設(shè)、結(jié)算決算等各個(gè)階段。加強(qiáng)對(duì)基建工程全生命周期的資金監(jiān)管，嚴(yán)控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和成本控制，從嚴(yán)從緊控制好總投資，統(tǒng)籌平衡好建設(shè)工程、建設(shè)質(zhì)量和資金籌措能力，提高基建財(cái)務(wù)管理的精細(xì)化、規(guī)范化。

（四）建設(shè)基建全生命周期信息化平臺(tái)

一是搭建基建工程全生命周期信息化平臺(tái)，包含立項(xiàng)、招標(biāo)、施工、合同、檔案、資金等模塊，根據(jù)具體的管理職責(zé)進(jìn)行細(xì)分，實(shí)現(xiàn)基建工程的全生命周期信息化管理，提高內(nèi)控管理水平，提高基建信息的完整性、真實(shí)性、及時(shí)性。二是做好與其他部門(mén)的信息對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息的有效傳遞，做到信息資源共享，使各職能部門(mén)能及時(shí)獲取所需信息及資料，提高基建工作的管理效率。

（五）培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化基建管理人才

一是引進(jìn)專(zhuān)業(yè)性技術(shù)人才，比如聘請(qǐng)具有高級(jí)工程師及以上職稱(chēng)人員作為顧問(wèn)，對(duì)基建管理進(jìn)行全過(guò)程的專(zhuān)業(yè)咨詢和指導(dǎo)，提出改進(jìn)基建管理的意見(jiàn)和建議。二是加強(qiáng)對(duì)基建管理人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平，比如采取講座、交流、外出培訓(xùn)等方式，建立與其他高校基建部門(mén)交流學(xué)習(xí)的機(jī)制，有針對(duì)性的派人員外出學(xué)習(xí)，進(jìn)一步加強(qiáng)基建管理人員的綜合素質(zhì)，全面提升基建人員的管理能力和業(yè)務(wù)水平。三是設(shè)置專(zhuān)職基建財(cái)務(wù)崗位，定崗定責(zé)，培養(yǎng)既懂基建專(zhuān)業(yè)知識(shí)又懂財(cái)務(wù)知識(shí)的復(fù)合型人才，保證基建財(cái)務(wù)的高效管理。