張璽 四川省社科院管理學所

2015 年黨中央、國務院發(fā)布《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，提出“到2020年，在國有企業(yè)改革重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機制。”文件著重提出要分類推進國有企業(yè)改革，要求完善國有資產(chǎn)管理體制，強調(diào)完善現(xiàn)代企業(yè)制，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉變，以此為主改革國有資本授權管理體制，推動國有資本合理流動、優(yōu)化配置，推進混合所有制等重大舉措來推動國企高質(zhì)量發(fā)展。

事實上，此輪國企改革已經(jīng)帶來國企市場運行的深刻變化，這種變化同時又對國企進一步深化改革提出了新要求。要推動國企深化改革的進程，需要在深刻認識國企改革面臨的主要問題的基礎上，進一步解放思想、堅持實事求是的原則；進一步加快職能轉變、完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度；進一步完善利益分配體制機制，激發(fā)國企發(fā)展活力；進一步強化監(jiān)督管理，優(yōu)化國企經(jīng)營效率。

一、國企深化改革、創(chuàng)新發(fā)展面臨的主要問題

一是創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略定位亟需優(yōu)化。國企不僅要緊跟發(fā)展目標確定戰(zhàn)略定位，還要加快公司制改革步伐及優(yōu)質(zhì)資源整合集聚，有序構建產(chǎn)業(yè)集群，推動企業(yè)實現(xiàn)以資產(chǎn)整合為核心、發(fā)展多個自營實體的混合型控股集團化公司作為戰(zhàn)略目標。但是，縱觀多數(shù)國企雖然近年來雖然取得了較好的成績，但是離“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標還存在較大差距。究其原因主要是戰(zhàn)略組織實施不到位，難以實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。一是缺乏戰(zhàn)略執(zhí)行主體。產(chǎn)業(yè)布局雖已有雛形，但缺乏推動集群進一步建設和發(fā)展的主體，下屬企業(yè)各自為陣，缺乏強有力的平臺建設主體來整合板塊資源、引領板塊發(fā)展。二是缺乏強有力的戰(zhàn)略執(zhí)行力。雖然已經(jīng)做了整體戰(zhàn)略規(guī)劃，但由于規(guī)劃還不統(tǒng)一、各企業(yè)各行其是，公司發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃不能得到有效執(zhí)行。

二是國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局亟需優(yōu)化。當前國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局至少在兩個層面不合理：一是從整體層面來看，主業(yè)在各自產(chǎn)業(yè)鏈的具體布局尚待優(yōu)化。產(chǎn)業(yè)雖已完成初步布局，但產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)尚未形成、鏈條上的關鍵環(huán)節(jié)實施主體缺位。二是從各業(yè)務板塊內(nèi)部看，業(yè)務分散、各自為陣，規(guī)模優(yōu)勢不明顯，集群效應未發(fā)揮?，F(xiàn)有業(yè)務布局偏離公司主業(yè)，總體上呈現(xiàn)小而散的格局。國企高質(zhì)量發(fā)展離不開各板塊、各板塊下屬企業(yè)之間的聯(lián)動和協(xié)同，聯(lián)動機制越通暢、協(xié)同合作越充分，企業(yè)發(fā)展的效益和質(zhì)量越高。具體而言，在融合發(fā)展、協(xié)同發(fā)展方面尚為空白不足，從整體出發(fā)對業(yè)務板塊的協(xié)同式、一體化統(tǒng)籌規(guī)劃欠缺，這將限制了企業(yè)整體合力的發(fā)揮。另一方面，各企業(yè)間缺乏聯(lián)動。在戰(zhàn)略布局上缺乏“一盤棋”布局，下屬企業(yè)還存在一定的“本位主義”思想和單體作戰(zhàn)的慣性思維，缺少協(xié)同發(fā)展、謀求共贏的理念意識，各自為陣現(xiàn)象普遍，“小、散、亂”的格局未得到有效改善。

三是國企管控力度亟需深化。目前多數(shù)國企企業(yè)股權結構優(yōu)化、資產(chǎn)整合、產(chǎn)權結構調(diào)整等工作開展不足，尤其在資源整合配置上低效凸顯。這類公司的資產(chǎn)配置和利用是低效、無效甚至閑置的。這與國企改革提出的高效集約利用資源、提高公司核心競爭力和高質(zhì)量發(fā)展是相違背的。長期以往，只會喪失當前大好的戰(zhàn)略機遇期，必須通過“深化改革、創(chuàng)新發(fā)展”優(yōu)化資源配置效率和利用效率。戰(zhàn)略的順利實施要求具備強有力的管控能力，但部分國企表現(xiàn)出對下缺乏對子公司的戰(zhàn)略引領，向上不能爭取政策支持，對內(nèi)不能給子公司提供高效的運營管理服務，對外無法整合足夠的技術、資金、產(chǎn)業(yè)和人才資源等不足。在產(chǎn)權管控方面，產(chǎn)權關系尚未完全理順，資產(chǎn)考核評價體系及風險評估制度還不健全；在財務管控方面，還需通過健全和完善財務管理制度、財務管理流程、財務考核評價體系進一步加強財務管控力度。在經(jīng)營管控方面，對資源的協(xié)調(diào)和控制能力還比較弱，經(jīng)濟政策分析和企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)能力還需提高，經(jīng)濟計劃工作和運行功能作用發(fā)揮還不充分。在人員管控方面，以派出人員管理為主要內(nèi)容的企業(yè)高管人員管理體系尚未建立，用人制度和用人方式與市場經(jīng)濟體制還不適應。在戰(zhàn)略管控方面，總體戰(zhàn)略執(zhí)行還不到位，協(xié)同效應發(fā)揮還不充分。

二、國企深化改革、創(chuàng)新發(fā)展的應對策略

一是積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。建立市場運營機制，要加快推行“混改”。首先，要通過引入非國有資本及入股非國有企業(yè)，促進各子公司轉換經(jīng)營機制，放大國有資本功能、提高國有資本配置和運行效率，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。其次，要引入非國有資本參與各子公司改制重組、經(jīng)營管理。積極引入各類非國有資本參與各子公司的混合所有制改革；積極吸納、聯(lián)合各類非國有資本參與集團公司所承擔重大工程、重大項目的投資建設。再次，要鼓勵各子公司以多種形式入股非國有企業(yè)。選擇符合公司戰(zhàn)略，與公司主業(yè)形成優(yōu)勢互補、業(yè)務協(xié)同，或成長性較好，或在行業(yè)中規(guī)模及盈利能力等主要經(jīng)營指標排名處于領先地位的企業(yè)進行股權投資。最后，實施產(chǎn)融結合平臺化戰(zhàn)略。以資產(chǎn)整合平臺為基礎推進產(chǎn)融結合，在盤活資產(chǎn)、大型項目融資、企業(yè)混合所有制改革、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮獨特作用，通過建立健全產(chǎn)融結合體制機制和體系，充分發(fā)揮資金融通的作用，有力服務公司戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力公司做大做強做優(yōu)。

二是厘清管控模式和管控重點。首先，進一步明確管控模式。根據(jù)戰(zhàn)略定位和規(guī)劃及下屬公司股權結構、主營業(yè)務定位、所處行業(yè)市場化程度、企業(yè)內(nèi)部管控能力等因素，確定管控模式：依據(jù)“戰(zhàn)略定生存，市場定發(fā)展”的原則，對下屬企業(yè)實施戰(zhàn)略管控，凡是不符合公司發(fā)展戰(zhàn)略和方向的企業(yè)，分類進行“并轉進退”；依據(jù)公司發(fā)展戰(zhàn)略，由公司確定重點投資領域和方向，涉及到下屬企業(yè)大額投資和合作事業(yè)，需總部確定，以此實現(xiàn)整體戰(zhàn)略統(tǒng)一實施，防止“小、散、亂”惡化，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標；建立集團統(tǒng)一的資金中心，實現(xiàn)全面預算管理，設立跨部門的預算管理委員會，以推進管資本歸位；負責下屬公司重要崗位的選拔、任免、薪酬制定等，以及制定和調(diào)整相應的人事制度政策。其次，進一步明確管控重點。以規(guī)章制度為依據(jù)，立足深化改革階段性成果，編制行使相關權力的意向性清單。在此基礎上，本著“精簡、高效”的原則，根據(jù)不同的管控重點，強化總部在戰(zhàn)略規(guī)劃、資本運作和風險防范等方面加強管控，加強分部在業(yè)務管理、流程和精細化管理、市場戰(zhàn)略制定與協(xié)調(diào)等方面管控。再次，加強監(jiān)督考核，強化長效機制。進一步細化、深化機構職責和權限，規(guī)范管控文件、管控方案及其他事項的審批流程，規(guī)定考核評價方式，建立管控工作管理的長效機制。通過工作考核管理辦法，保證規(guī)范化、常態(tài)化，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

三是健全公司法人治理結構。首先，加強戰(zhàn)略型董事會的建設。明確董事會功能定位，依法落實董事會職權，實現(xiàn)決策權歸位。按照“最大限度發(fā)揮董事會決策功能、實施一企一策”的原則，結合具體實際，逐步將投資決策權、高級管理人員選聘權、業(yè)績考核權、薪酬管理權歸位于董事會。強化公司董事會戰(zhàn)略引領職能、經(jīng)營督導職能、風險防控職能。堅持和完善專職董事制度，發(fā)揮外部董事作用，強化對董事會和董事的考核評價。其次，有效發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用。加強監(jiān)事會建設，建立激勵與約束相結合的管理制度，不斷提高監(jiān)事履職能力、責任意識，使監(jiān)事會的監(jiān)督作用得到有效發(fā)揮。再次，建立更具活力的激勵機制。經(jīng)理層按照《公司法》和公司章程履職行權，法無授權任何人不得干預。根據(jù)市場化戰(zhàn)略取向，積極開展經(jīng)理層市場化改革，即采用市場化選聘、實施市場化薪酬制度及市場化管理制度，建立責權利對等、風險共擔的激勵與約束機制。實行任期制和契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核。并逐步探索開展董事會職權及管理層股權激勵試點。最后，是加強黨組織與董事會工作的有效銜接。應進一步明確黨組織在企業(yè)決策執(zhí)行監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權責和工作方式，使黨組織成為公司法人治理結構的有機組成部分。堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。健全黨組織參與重大事項決策的體制機制，董事會研究“三重一大”事項時，應事先與黨委溝通，聽取黨委的意見。經(jīng)營管理方面事項一般由董事會決定，涉及宏觀調(diào)控、發(fā)展戰(zhàn)略等重大經(jīng)營管理事項應當經(jīng)黨委研究討論后由董事會作出決定。黨委討論和決定重大事項時，應當與《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)相一致，并與公司章程相銜接。

四是深入實施三項制度改革。首先，對企業(yè)領導人員實行分類分層管理。第一，對企業(yè)領導人員實施分類分層管理。根據(jù)下屬公司戰(zhàn)略地位、資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入、利潤總額、職工人數(shù)等因素劃分企業(yè)類別。在此基礎上，根據(jù)企業(yè)領導人員不同崗位特點，實施分類管理，即分類選拔、分類考評、分類培養(yǎng)和分類監(jiān)管，建立健全類別化、差異化的管理機制。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，根據(jù)《公司法》和公司章程直接委任董事會成員，董事會依法選聘經(jīng)理層，逐步實現(xiàn)董事會和經(jīng)理層的分層管理。第二，推行職業(yè)經(jīng)理人制度。推行市場化選聘、契約化管理，由企業(yè)董事會負責同經(jīng)理層簽訂聘任協(xié)議，約定聘任期限、崗位目標、薪酬待遇、獎懲條件等事項，明確相應的權利、責任、義務，嚴格任期管理和目標考核，逐步建立職業(yè)經(jīng)理人管理體系。對下屬公司的總經(jīng)理、副總經(jīng)理等經(jīng)理層崗位建立職業(yè)經(jīng)理人制度；通過內(nèi)部轉換或外部選聘相結合的方式產(chǎn)生職業(yè)經(jīng)理人。其次，深化干部人事制度改革。第一，完善相關選人用人制度。完善領導人員綜合測評和選人用人評議制度，強化綜合測評結果應用，對于連續(xù)兩年排名末位的領導人員予以降職或調(diào)整崗位，完善競爭性選拔干部的制度，可實行競爭上崗。第二，加強后備干部隊伍建設。集中開展成員單位領導班子后備干部選拔工作，按照新時期好干部標準和國資公司發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃需要遴選后備干部，實行動態(tài)管理，優(yōu)用劣退，加大培養(yǎng)培訓力度，有計劃、有針對性的對后備干部進行培養(yǎng)鍛煉。再次，深化勞動用工管理改革。堅持“控制總量、優(yōu)化結構、提高素質(zhì)、提升效率”的勞動用工管理原則，建設一支適應公司發(fā)展需要的高素質(zhì)人才隊伍。第一，探索建立人力資源需求預測模型，注重勞動用工效率指標，實行總量控制和勞動用工計劃管理，把好新進員工入口關；加大人才引進力度，優(yōu)化員工隊伍結構，提高勞動用工投入產(chǎn)出比率。第二，加快推進全員業(yè)績考核，把考核指標層層分解到每個經(jīng)營管理崗位、每個員工，對考核結果進行強制分布，及時調(diào)整排名靠后人員。最后，深化收入分配管理改革。按照“績效導向、市場決定、效益聯(lián)動、能增能減”的原則，建立激勵與約束相匹配、科學合理的收入分配制度，激發(fā)各類人員積極性。第一，落實工資總額與經(jīng)濟效益聯(lián)動機制，強化工資總額預算管理。第二，逐步建立與不同選人方式相匹配的企業(yè)領導人員薪酬管理體系。落實董事會對經(jīng)理層的薪酬管理權，對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬管理制度。第三，強化員工收入的崗位和績效導向，建立市場對標機制，倒逼企業(yè)優(yōu)化內(nèi)部分配關系，重點解決該高不高，該低不低的問題。第四，加快探索超額利潤分享、項目跟投、股權激勵、崗位分紅等多種方式，構建員工分享企業(yè)發(fā)展機遇和成果的平臺，充分激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力。

五是加強國企改革風險防范。首先，要準確預估實施風險。推進國企改革，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，由于涉及到人員調(diào)整、資產(chǎn)整合、資源配置等諸多方面，將牽扯到各下屬企業(yè)利益分配，涉及面廣、敏感性強、關注度高，公司應對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素提前預測，制定應對方案和措施，及時處置和降低風險損失，保證不發(fā)生系統(tǒng)風險，確保社會和諧穩(wěn)定。其次，要及時處理過程風險。深化改革和創(chuàng)新發(fā)展是基于公司當前條件和外部環(huán)境所制定的符合公司戰(zhàn)略定位，但是，任何事前的設計都不可能窮盡所有的因素，尤其是在不斷變化的外部環(huán)境影響下。因此，在實施過程中應注重發(fā)展中的風險，通過建立風險預測、風險識別、風險評估、風險處置、風險防范的全面風險控制體系和容錯糾錯機制，形成信息化、智能化的動態(tài)監(jiān)控能力，將改革發(fā)展中的風險降到最低。