FIRRMA及其試行計(jì)劃擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍，而FIRRMA實(shí)施細(xì)則則對(duì)相關(guān)要求進(jìn)行了澄清和細(xì)化。CFIUS借美國國家安全為由，加強(qiáng)了對(duì)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)相關(guān)投資的審查。

基于供應(yīng)鏈全球化和數(shù)字技術(shù)迅速發(fā)展等背景，出于對(duì)來自包括中國在內(nèi)的外國投資目的的擔(dān)憂，美國國會(huì)近年來尤為關(guān)注外商投資對(duì)該國國家安全的影響。2018年8月13日，《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》（以下簡稱“FIRRMA”）通過并入《2019年國防授權(quán)法》得以實(shí)施。相較于此前外國投資審查的基礎(chǔ)性立法《2007年外國投資與國家安全法》（以下簡稱“FINSA”），F(xiàn)IRRMA擴(kuò)大了美國外國投資委員會(huì)（以下簡稱“CFIUS”）對(duì)外商投資的審查范圍，將CFIUS的審查權(quán)擴(kuò)張至特定非控制性交易，并致力于實(shí)現(xiàn)CFIUS審查程序的現(xiàn)代化。

2020年2月13日，美國財(cái)政部頒布的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》最終實(shí)施細(xì)則（以下簡稱“FIRRMA實(shí)施細(xì)則”）正式生效。這意味著CFIUS的管轄權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，外資企業(yè)在美開展特定投資活動(dòng)將面臨復(fù)雜的申報(bào)要求。本文將梳理FIRRMA實(shí)施細(xì)則中的重要外商投資政策變化，包括CFIUS擴(kuò)張后的審查權(quán)限、強(qiáng)制申報(bào)要求等，提示中國企業(yè)注意應(yīng)對(duì)相關(guān)投資的風(fēng)險(xiǎn)，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)建議。

CFIUS管轄權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大

被涵蓋交易與被涵蓋不動(dòng)產(chǎn)交易

FIRRMA實(shí)施細(xì)則由兩部分組成。第一部分是針對(duì)外國人士在美特定投資的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)第一部分規(guī)定，CFIUS被賦予審查外國投資者對(duì)特定美國商業(yè)實(shí)體直接或間接的非控制性投資（以下簡稱“被涵蓋交易”）的權(quán)限。如果外國投資者對(duì)特定美國公司（以下簡稱“TID企業(yè)”）進(jìn)行投資，即使未獲得CFIUS所認(rèn)定的傳統(tǒng)意義上的控制權(quán)，但投資只要賦予外國投資者FIRRMA實(shí)施細(xì)則中的任一權(quán)利（見表1），則該交易將被納入被涵蓋交易。第二部分是針對(duì)外國人士涉及美國不動(dòng)產(chǎn)交易的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)第二部分規(guī)定，CFIUS被授權(quán)審查外國人購買、租賃或特許經(jīng)營的美國四類不動(dòng)產(chǎn)交易（以下簡稱“被涵蓋不動(dòng)產(chǎn)交易”）；同時(shí)，五類不動(dòng)產(chǎn)交易被排除在CFIUS管轄范圍之外（見表2）。

表1 FIRRMA實(shí)施細(xì)則對(duì)被涵蓋交易的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

表2 FIRRMA實(shí)施細(xì)則對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易的管轄范圍

申報(bào)事項(xiàng)

按照申報(bào)意愿，申報(bào)可分為自愿申報(bào)和強(qiáng)制申報(bào)兩類。FIRRMA實(shí)施細(xì)則對(duì)涉及敏感行業(yè)或外國政府獲得重大利益的交易，要求強(qiáng)制申報(bào)。具體來看，需要強(qiáng)制申報(bào)的被涵蓋交易類型包括以下兩種。

一是對(duì)北美行業(yè)分類系統(tǒng)下27個(gè)敏感行業(yè)中美國TID企業(yè)的投資。其中，符合“例外投資者”“基金例外”（基金例外指若外國投資者通過特定美國人管理的基金被動(dòng)投資，則該類外國投資者將被視為被動(dòng)投資者而不受CFIUS的審查和管制，該類間接投資也不屬于強(qiáng)制申報(bào)的范圍）條件的投資、對(duì)加密技術(shù)進(jìn)行收購的投資以及受到監(jiān)管緩解約束的投資，不需要強(qiáng)制申報(bào)。

二是交易中涉及某些外國政府具有重大利益的投資。當(dāng)外國投資者在TID企業(yè)直接或間接持有25%的投票權(quán)，且外國政府直接或間接持有該外國投資者49%或以上的投票權(quán)，此類交易被要求強(qiáng)制申報(bào)（其中外國政府并不要求是該外國人的所在國政府）。

按照規(guī)定，強(qiáng)制申報(bào)的交易主體應(yīng)在交易完成前至少30天進(jìn)行申報(bào)。若未遵守強(qiáng)制申報(bào)的相關(guān)要求，可能會(huì)面臨高達(dá)25萬美金或擬議交易總額（二者取其較高者）的行政罰款。

關(guān)于申報(bào)費(fèi)用，美國財(cái)政部于2020年3月9日公布了申報(bào)費(fèi)擬議規(guī)則，目前仍在評(píng)論意見征集期內(nèi)。該擬議規(guī)則確立了以交易價(jià)值為基礎(chǔ)的分級(jí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（見表3），同時(shí)對(duì)簡易申報(bào)以及CFIUS主動(dòng)啟動(dòng)的特定交易審查，采取豁免申報(bào)費(fèi)的政策。

例外投資者豁免制度

FIRRMA實(shí)施細(xì)則規(guī)定了某些國家的例外投資者可以從CFIUS審查制度取得豁免。這一規(guī)定對(duì)于符合例外投資者標(biāo)準(zhǔn)的外國投資者而言是重大利好，為部分對(duì)美外商投資交易打開了缺口。根據(jù)FIRRMA實(shí)施細(xì)則，CFIUS將澳大利亞、加拿大和英國列入首批例外國家名單。該決定于2020年2月13日起自動(dòng)生效，有效期至2022年2月13日。

FIRRMA實(shí)施細(xì)則制定了將某些國家指定為例外國家的標(biāo)準(zhǔn)。例外國家必須向CFIUS證明該國對(duì)外國投資實(shí)施全面評(píng)估，并將協(xié)同美國降低對(duì)美國國家安全造成的風(fēng)險(xiǎn)。

值得注意的是，例外國家或者例外投資者的控制性投資，仍需接受CFIUS的審查。任何可能導(dǎo)致外國主體取得美國企業(yè)控制權(quán)的外商交易，均受CFIUS審查管轄。

積極應(yīng)對(duì)對(duì)美投資風(fēng)險(xiǎn)

FIRRMA實(shí)施細(xì)則開啟了企業(yè)和投資者應(yīng)對(duì)CFIUS外商投資審查風(fēng)險(xiǎn)的新階段。FIRRMA及其試行計(jì)劃擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍，而FIRRMA實(shí)施細(xì)則則對(duì)相關(guān)要求進(jìn)行了澄清和細(xì)化。CFIUS借美國國家安全為由，加強(qiáng)了對(duì)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)相關(guān)投資的審查。

對(duì)此，我國企業(yè)應(yīng)高度關(guān)注美國FIRRMA最終實(shí)施細(xì)則生效后可能帶來的對(duì)美投資風(fēng)險(xiǎn)：一是正在進(jìn)行中的對(duì)美投資交易，如未能在相關(guān)合同中納入CFIUS審查相關(guān)條款或安排，導(dǎo)致交易被CFIUS中止或商業(yè)層面無法得到相關(guān)補(bǔ)償造成經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。二是在參與被涵蓋交易的過程中，未能遵守CFIUS關(guān)于強(qiáng)制申報(bào)的要求而導(dǎo)致被CFIUS處罰的風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)于已經(jīng)交割的對(duì)美投資交易未能進(jìn)行及時(shí)排查而導(dǎo)致被CFIUS追溯調(diào)查或處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

表3 擬議申報(bào)費(fèi)分級(jí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

表4 投資文件添加條款

為應(yīng)對(duì)美國FIRRMA實(shí)施細(xì)則帶來的審查風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)可以根據(jù)交易的不同階段，從以下四個(gè)方面做好排查和預(yù)警工作。

摸清交易性質(zhì)

企業(yè)開展相關(guān)投資前，應(yīng)充分了解投資項(xiàng)目是否屬于CFIUS管轄的被涵蓋交易，被投資企業(yè)是否屬于美國TID企業(yè)；若被投資企業(yè)屬于美國TID企業(yè)，交易達(dá)成后投資單位是否可獲管理層職權(quán)或參與決策的權(quán)利。如果上述條件同時(shí)符合，則投資項(xiàng)目就會(huì)落入被涵蓋交易的范疇而受到CFIUS的管轄（特定基因數(shù)據(jù)相關(guān)企業(yè)除外）。如果投資標(biāo)的為不動(dòng)產(chǎn)，則應(yīng)排查是否符合FIRRMA實(shí)施細(xì)則中針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的地理位置和功能的相關(guān)規(guī)定。

權(quán)衡合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和申報(bào)成本

企業(yè)開展相關(guān)投資前，應(yīng)了解CFIUS對(duì)于強(qiáng)制申報(bào)的要求。當(dāng)投資單位由于投資項(xiàng)目在美國TID企業(yè)中直接或間接持有25%的投票權(quán)，且該單位由外國政府直接或間接持有49%或以上的投票權(quán)時(shí)，須向CFIUS進(jìn)行申報(bào)。而根據(jù)目前的擬議規(guī)則來看，完整申報(bào)需根據(jù)交易價(jià)值確定申報(bào)費(fèi)用，最高可達(dá)30萬美元。這意味著，即使企業(yè)遵守了CFIUS的強(qiáng)制申報(bào)規(guī)定，仍需要就投資交易支出額外的申報(bào)費(fèi)用。因此，企業(yè)應(yīng)提前做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和成本規(guī)劃，在不能通過免費(fèi)的簡短申報(bào)而進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)時(shí)，平衡交易成本和違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

評(píng)估項(xiàng)目推進(jìn)難度

對(duì)于正在進(jìn)行中的投資項(xiàng)目，企業(yè)應(yīng)進(jìn)行完善的盡職調(diào)查。調(diào)查范圍應(yīng)包括被投資企業(yè)是否生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測試、生成、制造或開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)，是否擁有、運(yùn)營、制造、供應(yīng)或服務(wù)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，以及是否持有或收集美國公民的敏感個(gè)人數(shù)據(jù)。如果盡職調(diào)查結(jié)果顯示投資涉及TID企業(yè)，則需對(duì)交易行為進(jìn)行更細(xì)致的評(píng)估。如果企業(yè)僅負(fù)責(zé)出資，不任命董事或享有其他實(shí)際的管理、決策權(quán)限，則可繼續(xù)交易。若存在前述相關(guān)管理、決策安排，則企業(yè)應(yīng)自行評(píng)估申報(bào)通過的成功率等因素，綜合判定是否繼續(xù)交易。如企業(yè)決定繼續(xù)交易，應(yīng)在相關(guān)投資文件中納入包括但不限于表4所列示的條款。

排查已交割項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)應(yīng)根據(jù)FIRRMA及FIRRMA實(shí)施細(xì)則的被涵蓋交易標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制申報(bào)要求，對(duì)已經(jīng)交割的投資項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查。由于CFIUS具有對(duì)以往未申報(bào)的交易進(jìn)行調(diào)查的追溯權(quán)限，任何非經(jīng)CFIUS批準(zhǔn)的外國投資交易在任何時(shí)候都可能受到CFIUS的干涉。因此，企業(yè)應(yīng)結(jié)合投資者對(duì)美國企業(yè)擁有的股權(quán)及其他權(quán)利、國有出資程度、被投資的美國企業(yè)類型及其科技和產(chǎn)品的類型與潛在用途、企業(yè)與美國政府的溝通歷史、企業(yè)與美國其他企業(yè)的關(guān)系等因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，判斷是否需向CFIUS申報(bào)該交易。