[摘要] 基層應急管理能力是社會安全穩(wěn)定的基石，首都北京的基層應急管理一定程度上代表著國家應對突發(fā)事件的能力水平?；诒本┦袘惫芾淼奶厥庑耘c重要性，結合基層與社區(qū)在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮巨大作用的實際，遵循總體國家安全觀，以首都安全為目標提升基層應急管理建設水平。強化基層應急管理方式方法創(chuàng)新思路，建立適合首都特點的基層應急管理體系，建強首都安全穩(wěn)定堡壘，培育適應新時代要求的首都應急文明。

[關鍵詞] 應急管理; ?首都北京; ?基層治理

[中圖分類號] D616 ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2020）06-0079-03

基層組織作為城市的基本單元和政府安全管理的末端，是應對各類突發(fā)事件的主體，處于抵御各類災害風險的最前端，承擔著重要的防災減災職責，發(fā)揮著不可替代的基礎性作用。當前北京市抗擊新冠肺炎疫情取得階段性成效，深刻證明基層應急管理能力發(fā)揮的巨大作用。

提高政治站位，抓實抓好首都基層應急管理工作

加強首都北京基層應急管理體系建設是落實總體國家安全觀的有機組成部分。習近平總書記提出要牢固樹立總體國家安全觀。應急管理是國家安全治理體系的一部分，總體國家安全觀的構建理念也是新時期首都基層應急體系建設的根本指導思想。我們要以“首都安全”為目標，站在全局的角度去審視基層崗位和工作，努力構建首都安全治理的基層應急管理體系，使應急管理與城市運行、重大活動保障緊密融合?；鶎討惫芾響敺诺酵七M首都城市治理體系和治理能力現代化的大局中來把握，依托基層應急管理部門的日常管理職能，充分發(fā)揮基層黨委政府的積極作用，落實應急管理的精細化，推進應急管理現代化，切實提高應急管理體系的實效性。

加強首都北京基層應急管理體系建設是基層黨組織領導能力的切實體現。北京基層應急管理體系建設要突出首都特色，通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，理順“條”與“塊”的關系，凝聚工作合力，形成黨組織領導基層應急管理的首都特色?；鶎狱h組織不僅要做好中央和北京市委市政府部署的模范執(zhí)行者，更要當好基層應急行動領導者、信息平臺建設者、內外部資源協(xié)調者、百姓意見傾聽者、應急成效的反饋者和敦促者等角色。構建基層黨組織安全保障基石地位，需要北京市在應急管理體系框架中形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯動、平戰(zhàn)結合的特色應急管理體制。

加強首都北京基層應急管理體系建設是有效應對多重風險考驗的客觀需要。北京作為首都和超大城市，在安全穩(wěn)定方面有著特殊需要。一方面，面臨著日益復雜多變的發(fā)展環(huán)境與風險挑戰(zhàn)，各種自然災害和安全事件在不斷地相互疊加、耦合和演化，突發(fā)事件的關聯性、衍生性、復合性也在不斷增強。另一方面，將應急管理與城市運行、重大活動保障緊密融合是首都的特殊需要。一般情況下，絕大多數風險起源于基層或社區(qū)，而基層與社區(qū)又是自然災害或者公共安全事件主要承載體，加大基層災害與安全治理刻不容緩。首都的重大活動保障對社會與民生可能產生一定影響，這就需要通過科學有效的應急調控，保障社會安全，保持城市日常的相對正常狀態(tài)。做到這些，沒有基層廣泛與深入的參與是不可能的。

構筑韌性街區(qū)，建立適合首都特點的基層應急管理體系

我們要在按照城市一般規(guī)律建設基層應急管理體系的同時，基于首都特色和超大城市治理的需要，創(chuàng)新應急管理方式方法，形成具有首都特色的基層應急管理體系，建強首都安全穩(wěn)定堡壘。

嘗試以街道為基本單元，構筑韌性街區(qū)。韌性街區(qū)旨在基于不同街區(qū)災害風險差異和建設發(fā)展功能不同，強化構建適宜的街區(qū)綜合防御體系和災害應對體系。按照北京市城市總體規(guī)劃劃分的不同功能區(qū)進行再細分，如中央行政區(qū)、使館區(qū)、老北京文化街區(qū)、地質災害集中區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等，形成單個街道或者多個街道的功能街區(qū)，便于集中資源開展韌性城市規(guī)劃與管理。韌性街區(qū)可以視為超大城市細化應急管理的防災單元，以此為基礎開展風險評估和風險區(qū)劃，有利于實現便利化、集中化的基層應急管理，開展差異化風險管控、應急資源集中儲備調用、突發(fā)事件快速響應等功能，有利于應對具有極端小概率、巨大破壞性、高度復雜性特點的巨災與危機事件。以疫情為鑒，健全完善城市基層防災減災體系，特別是公共衛(wèi)生應急管理體系。把健康嵌入城市防災單元規(guī)劃建設，開展健康影響評估，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生設施布局，加強社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務配置。另外，還可降低城市應急管理成本，尤其在對首都重大活動保障方面優(yōu)勢會更突出。

以情景構建為先導，形成基層應急預案與演練體系。在新體系中要重新定位基層應急預案，完善基層單位的現場行動方案。要按照戰(zhàn)術級、現場級預案，明確應急處置程序、各方職責，關鍵任務清單以及具體操作標準規(guī)范等。預案體系的要義在銜接。要以預案有效銜接，推動與區(qū)、基層單位、社區(qū)等整個應急體系的銜接與力量融合。在編制預案方法上，要大力推行“風險—情景—任務—能力”的技術主線。一切從基層突發(fā)事件應急處置實際出發(fā)，基于情景構建、動態(tài)責任清單等方法編制預案。這種方法，目前已經在北京的市級和區(qū)級應急預案編制中廣泛使用。情景構建方法能夠精準把握預案編制的可行性。預案演練提倡綜合性較大事件演練。這樣，一方面可以檢驗預案的可操作性，另一方面可以通過演練，使基層應急管理部門和人員掌握突發(fā)事件處置規(guī)律、程序、方法、任務，提高信息報送、先期處置、應急響應、協(xié)調配合等能力?；鶎舆€需要制定應急預案演練制度，保障演練的數量和質量，強化應急準備能力，特別強化社會安全事件的應急準備能力。

加強風險管理意識，實現基層減災標準化體系建設。提高首都安全性就必須加強風險管控，將應急管理關口前移?；鶎有畔⒒w系建設是城市治理信息化體系的重要組成部分，是實現特大城市精細化治理的新范式，是城市風險管理標準化的關鍵支撐。海淀區(qū)依托智慧海淀，以城市治理為突破口，統(tǒng)籌各方優(yōu)勢、打破部門壁壘、實現城市治理信息共通共享，開展重點企業(yè)風險隱患數字化工程，全面精細掌控企業(yè)風險信息，建立標準化的風險基礎數據庫。朝陽區(qū)構建了區(qū)—街（鄉(xiāng)）—社區(qū)一體化的風險管理信息系統(tǒng)，規(guī)范了風險評估標準，可以實時掌握基層風險。各區(qū)可以通過進一步完善統(tǒng)一基層分災種的風險評估標準，形成北京市風險數據一張圖。

建強安全穩(wěn)定堡壘，培育適應新時代要求的首都應急文明

首都應急文明主要體現在：基層組織參與應急管理的法律保障;公民的應急法律意識、公民首都意識（政治覺悟）、公德意識、志愿精神、突發(fā)事件應對能力;基層應急管理舉措的人本化和應急科技的現代化程度。

培育以法治為保障的基層應急管理多元參與格局。要建設基層應急管理體系，必須協(xié)同包括黨委政府、企事業(yè)單位、社會團體和公民個人在內的全社會各階層共同努力，才能形成多元參與治理的格局，落實共建共治共享的基層治理理念?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》和《北京市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》都對建立有效的社會動員機制有所規(guī)定，但關于參與的條件、參與的程序、參與的內容等事項是相當模糊的，難免造成應急事件應對過程中的預防、準備工作落實困難。黨委政府是社會動員的主導力量，應當對所轄區(qū)域的應急管理職責通過相關法律法規(guī)予以細化和具體化，并通過監(jiān)管執(zhí)法來確保相應職責的履行。

培育以基層組織和公眾為重點的防災應急意識和應急能力。北京市近年來積極推進防災減災知識技能“進機關、進企業(yè)、進學校、進社區(qū)、進家庭”，每年進行防災減災大課堂1000堂課的宣傳，不斷推進基層公民應急文明的進步。但是宣教的內容和方式相對單一，一般沒有根據地域、受眾特點進行細分。新冠肺炎疫情應對期間出現的一定數量人員不佩戴口罩、粗暴抗拒、隱瞞病情、隨意出行等現象，也暴露出應急文明意識的欠缺。培育公眾應急意識、提高應急知識水平十分必要，需要建立以社區(qū)為單位的基層應急培訓體系，特別要強化各類重大突發(fā)事件尤其重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的公眾培訓。

培育以基層信息化為標志的應急文明技術承載體系。亨廷頓認為，“現代性孕育著穩(wěn)定，而現代化的進程卻滋生著動亂?！?我國現代化建設進入新的發(fā)展時期，伴隨著經濟社會快速發(fā)展，各種利益交織沖突，復雜矛盾累積疊加，社會不穩(wěn)定的因素進一步增多。而大部分社會安全事件產生于基層，并且可以在基層得到有效遏制?；鶎油ㄟ^健全多元化預防與處置格局，可以最大限度地吸收基層社會資源，最大限度地達到治理效果。所以，亟須建立健全社會監(jiān)測體系與危機預警系統(tǒng)。注重運用云計算、物聯網、互聯網等信息化手段開展基礎信息采集工作，在重點領域進行實時動態(tài)跟蹤、輿情監(jiān)控，為政府決策提供信息支撐。進而，深入開展各種形式的群防群治活動，增進處置社會安全事件的整體能力。

新冠肺炎疫情是一次超常規(guī)突發(fā)事件，其應急難度以及對社會的深遠影響，使各級應急部門經受到前所未有考驗的同時，也積累了寶貴的應急經驗。這次戰(zhàn)疫更加凸顯了基層應急作用，北京市需要把基層應急管理放在重中之重來建設，使其成為化解社會風險、處置社會突發(fā)事件的前沿陣地，成為應對重大突發(fā)事件的社會基石和堅強堡壘。

[參考文獻]

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（作者簡介：王慧彥，中國地震局防災科技學院教授，北京市應急委專家）

責任編輯 / 張蕾磊