仇曉今

一、引言與文獻(xiàn)回顧

社會保障作為收入再分配的一種手段，有利于促進(jìn)社會公平、構(gòu)建和諧社會，而基本養(yǎng)老保險是整個社會保障體系中最重要的項目。然而，由于我國制度上存在的缺陷以及統(tǒng)籌層次過低，養(yǎng)老待遇給付地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)象亟須改善。此外，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的法定繳費(fèi)率過高也伴隨著低待遇與基金地區(qū)失衡的現(xiàn)狀。面對如此嚴(yán)峻的形勢，如何優(yōu)化城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、縮小地區(qū)差異、促進(jìn)社會公平，成為中國亟待解決的問題。

我國學(xué)者對于基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異進(jìn)行了大量的研究，主要集中于地區(qū)差異狀況、成因以及解決路徑三個視角。

從基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異狀況的視角來看，各學(xué)者以不同的指數(shù)分析法闡述地區(qū)差異的程度，彭海艷運(yùn)用GE指數(shù)分解法以及基尼系數(shù)分解法總體分析了我國社會保障支出的區(qū)域差異。歐陽瓊則利用廣義熵指數(shù)分析區(qū)域間差異和差異貢獻(xiàn)率。林治芬和孟達(dá)思以繳費(fèi)率、贍養(yǎng)比、總負(fù)擔(dān)率、基金備付率4個指標(biāo)來研究我國各省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)差異。殷金朋則利用泰爾指數(shù)測算社會保障支出的地區(qū)差異。從基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異成因的視角來看，學(xué)者們主要從制度、人口、經(jīng)濟(jì)等層面分析，鄭秉文、鄭功成認(rèn)為地區(qū)分割、缺乏統(tǒng)一合理的制度是造成地區(qū)失衡和損害制度公平性的原因之一。鄧悅和汪佳龍認(rèn)為人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致我國養(yǎng)老基金結(jié)余的地區(qū)差距非常顯著，這種差距同時也造成了福利水平和養(yǎng)老保險責(zé)任的不對等。從基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異的解決路徑的視角來看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為需要改變現(xiàn)行的“碎片化”制度，提高統(tǒng)籌層次。鄭功成認(rèn)為目前低層次統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險制度不利于勞動力的自由流動，損害市場經(jīng)濟(jì)的公平。鄭秉文也認(rèn)為養(yǎng)老保險建立統(tǒng)一制度是大勢所趨。李連芬和劉德偉、古鉞和明方向認(rèn)為全國統(tǒng)籌能夠更好地發(fā)揮基本養(yǎng)老保險風(fēng)險共擔(dān)的功能。

在已有研究的基礎(chǔ)上，通過最新數(shù)據(jù)對各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，并利用實證對造成地區(qū)差異的原因進(jìn)行深入分析，提出了相應(yīng)的改革方向。

二、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的地區(qū)差異現(xiàn)狀分析

我國各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、人口結(jié)構(gòu)不同，以此為基礎(chǔ)建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險現(xiàn)狀必然存在地區(qū)差異。本文主要通過各省份財政負(fù)擔(dān)狀況、養(yǎng)老保險基金的負(fù)擔(dān)狀況、養(yǎng)老金待遇水平以及制度替代率、撫養(yǎng)比等指標(biāo)來具體分析我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的地區(qū)差異現(xiàn)狀。

(一)財政負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀的差異比較

社會保障制度的發(fā)展離不開財政的大力支持。養(yǎng)老保險是社會保障制度中最重要、投入最大的項目之一，研究各省社會保障財政支出差異可以幫助我們更好地分析養(yǎng)老保險的地區(qū)差異。我國31個省、市、自治區(qū)2018年的財政負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀如表1所示。

表1 2018年各省財政負(fù)擔(dān)情況

從財政收入來看，北京、上海、江蘇、浙江、山東、廣東的財政收入超過5000億元，而海南、西藏、甘肅、青海、寧夏的財政收入都小于1000億元；從財政支出來看，廣東、江蘇和山東的財政支出超過了10000億元，而海南、西藏、青海、寧夏的財政支出低于2000億元；從社會保障支出①在《中國統(tǒng)計年鑒》中為“社會保障和就業(yè)”指標(biāo)。來看，四川和廣東的社會保障支出高于1500億元，而西藏和寧夏低于200億元，相對較低。

社會保障財政負(fù)擔(dān)是指政府用于社會保障支出占財政支出的比重，比重越高，說明該地區(qū)的社會保障財政負(fù)擔(dān)越重。從表1可以看出，遼寧、黑龍江的社會保障財政負(fù)擔(dān)超過20%，而福建、廣東、西藏的社會保障財政負(fù)擔(dān)在10%以下?？傮w來說，我國各省份財政負(fù)擔(dān)存在明顯的差異。

(二)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀的差異比較

我國各省的養(yǎng)老保險制度在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支、結(jié)余方面有著巨大的差異，2018年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的收入、支出、累計結(jié)余、當(dāng)期結(jié)余情況如表2所示。

表2 2018年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)情況

如表2所示，從基金收入角度來看，2018年廣東省基金收入位居全國第一，江蘇、浙江的基金收入也超過了3000億元；而海南、西藏、青海、寧夏卻不到500億元。從基金支出角度來看，上海、江蘇、浙江、遼寧、山東、四川的基金支出超過了2500億元；而海南、西藏、青海、寧夏的基金支出卻不到500億元，地區(qū)差距十分明顯。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余為收支相抵后的累計余額，這一指標(biāo)可以衡量各省份養(yǎng)老基金未來支付能力的大小，關(guān)系到退休人員未來生活的安定以及社會的穩(wěn)定。從表2中可以看出，除黑龍江的累計結(jié)余是負(fù)數(shù)以外，其他省份基金累計結(jié)余總體情況良好。廣東省的累計余額最高，占全國累計余額的20%以上，而青海、西藏的累計結(jié)余小于200億元。而就基金當(dāng)期結(jié)余來看，2018年遼寧、黑龍江、湖北、青海當(dāng)期出現(xiàn)負(fù)結(jié)余，入不敷出，財政壓力極大。

(三)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平及制度撫養(yǎng)比、替代率差異比較

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇水平差異是以城鎮(zhèn)職工年平均養(yǎng)老金這一指標(biāo)分析，城鎮(zhèn)職工年平均養(yǎng)老金是當(dāng)年基金總支出與當(dāng)年離退休人數(shù)的比值。

表3 各省份2013～2017年人均養(yǎng)老金發(fā)放月平均待遇

從表3可以看出，各地的實際待遇水平呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高待遇給付、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)較低支付水平。超過一半省份的養(yǎng)老金月給付待遇高于全國平均水平，除了北京、上海等高經(jīng)濟(jì)水平省份，也有云南、西藏、青海等老齡人口較少的少數(shù)民族聚集省份，而吉林、重慶、黑龍江、江西等省份則低于全國平均水平。

養(yǎng)老金替代率是指離退休勞動者年平均養(yǎng)老金與就業(yè)人員年平均工資之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)之一。如表3所示，山西、安徽、西藏三個省份的替代率水平較高，都超過了65%，而北京、重慶、上海的養(yǎng)老金替代率較低。可以看出低工資水平、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其養(yǎng)老金替代率也高；而高工資水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其養(yǎng)老金替代率不高，當(dāng)然這也有發(fā)達(dá)地區(qū)為吸引投資降低社會保險繳費(fèi)率因素的影響。

撫養(yǎng)比是離退休人員與企業(yè)參保職工人數(shù)之比。撫養(yǎng)比越大表明勞動力人均承擔(dān)的撫養(yǎng)人數(shù)就越多，也就意味著勞動力的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)就越重。如表3所示，撫養(yǎng)比最低的省份是廣東省，只有14.86%，這意味著七位在職職工撫養(yǎng)一位離退休老人；而撫養(yǎng)比最高的省份是黑龍江省，78.82%，這意味著每1.27位在職職工就要負(fù)擔(dān)一位離退休人口的養(yǎng)老，養(yǎng)老壓力還是很大的。其次東北老工業(yè)基地由于歷史遺留問題以及人口外流因素，相比東部江蘇等省份，養(yǎng)老金平衡壓力很大。

三、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異的原因分析

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異的形成主要與財稅體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口流動以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素有關(guān)，但影響最深遠(yuǎn)的還是分稅制改革。因此，本文利用近十年的省級面板數(shù)據(jù)，探討我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異的原因。

(一)模型設(shè)計與變量選擇

參照張晏和龔六堂、龐鳳喜和潘孝珍，本文設(shè)計如下面板回歸模型：

其中，i表示地區(qū)，t表示時間，εit表示擾動項。 pensionit表示被解釋變量養(yǎng)老金水平，考慮到數(shù)據(jù)的可及性，本文采用各省人均養(yǎng)老金發(fā)放月平均待遇來衡量各省的養(yǎng)老金水平。InDCperit和ExpDCperit表示核心解釋變量，代表財政分權(quán)。本文主要采用收入分權(quán)度和支出分權(quán)度兩個指標(biāo)來衡量財政分權(quán)：收入分權(quán)度指標(biāo)＝各省預(yù)算內(nèi)人均財政收入/全國預(yù)算內(nèi)人均財政收入；支出分權(quán)度指標(biāo)＝各省預(yù)算內(nèi)人均財政支出/全國預(yù)算內(nèi)人均財政支出。controlit表示控制變量，本文選擇的控制變量主要有：制度贍養(yǎng)比、工資增長率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均財政收入、人口密度、城市化水平、經(jīng)濟(jì)開放程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

(二)描述性統(tǒng)計

本文選取了2009～2018年31個省、市和自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)。①數(shù)據(jù)主要來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國勞動統(tǒng)計年鑒》、31個省份的統(tǒng)計年鑒、國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫以及EPS數(shù)據(jù)庫。表4報告了各變量的統(tǒng)計特征，表5則報告了各解釋變量之間的相關(guān)系數(shù)，可以看出各解釋變量的相關(guān)系數(shù)基本都是顯著的，所以可以認(rèn)為不存在多重共線性。

表4 描述性統(tǒng)計分析

表5 解釋變量相關(guān)系數(shù)矩陣

(三)實證分析結(jié)果

本文在探討我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異的原因時，分別使用混合面板(POLS)、固定效應(yīng)(FE)和隨機(jī)效應(yīng)(RE)模型，結(jié)果分別報告在表6第(1)、(2)和(3)列。面板F檢驗和LM檢驗結(jié)果都表明拒絕混合面板模型，而由Hausman檢驗的結(jié)果可以看出，Hausman統(tǒng)計量的值為95.98，相對應(yīng)的概率為0.0000，表明在1%的置信水平上拒絕原假設(shè)，采用固定效應(yīng)模型更合適。

表6 基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

續(xù)表

續(xù)表

由FE回歸結(jié)果可知，從財稅體制上來講，收入分權(quán)度對各省養(yǎng)老金水平具有負(fù)向影響，并在1%水平上顯著，表明收入分權(quán)度越高，養(yǎng)老金水平越低。而支出分權(quán)度對各省養(yǎng)老金水平具有正向影響，在1%水平上顯著，表明支出分權(quán)度越高，養(yǎng)老金水平越高。各省財政分權(quán)程度不同，進(jìn)一步影響了各省養(yǎng)老金的平衡。

人均財政收入與各省養(yǎng)老金水平正相關(guān)，在1%水平上顯著，這一指標(biāo)間接代表了各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、越發(fā)達(dá)的地區(qū)養(yǎng)老金水平也越高。同時城市化水平與各省養(yǎng)老金水平正相關(guān)，也在1%水平上顯著，本文以非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎乇硎境鞘谢?，實證結(jié)果表明城市化水平越高各省養(yǎng)老金水平也越高，而勞動力流動人員作為非農(nóng)業(yè)人口中的絕大多數(shù)，其養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)難問題需要引起重視。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與各省養(yǎng)老金水平負(fù)相關(guān)，且在5%水平上顯著，本文以第二產(chǎn)業(yè)即工業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重代表產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實證結(jié)果表明工業(yè)占比越高的地區(qū)養(yǎng)老金水平越低。正如東北老工業(yè)基地，離退休人口基數(shù)龐大，產(chǎn)業(yè)增加值卻不高，養(yǎng)老金水平也不高。而東部沿海地區(qū)以服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，產(chǎn)業(yè)增加值高，養(yǎng)老金水平也高。

四、結(jié)論與政策建議

我國31個省、市、自治區(qū)在財政負(fù)擔(dān)、養(yǎng)老保險基金結(jié)余、養(yǎng)老金待遇水平、替代率以及撫養(yǎng)比等方面有明顯的地區(qū)差異，這種差異的長期維持，不利于我國真正建成統(tǒng)一的勞動力市場。地區(qū)間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障的差異過大是當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展過程中必須著力解決的問題之一。財政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、勞動力人口流動問題以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素是造成我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異形成的主要原因。因此，為實現(xiàn)地區(qū)均衡，促進(jìn)社會公平，實現(xiàn)養(yǎng)老保險風(fēng)險共擔(dān)的作用，本文建議如下：

(一)統(tǒng)一頂層設(shè)計，明晰分擔(dān)機(jī)制

地方政府要認(rèn)真履行完成預(yù)算征管、積極償還歷史債務(wù)，兼顧效率與公平，中央要對地方行使監(jiān)督責(zé)任，確保個人賬戶養(yǎng)老金能夠按時足額發(fā)放。從分擔(dān)機(jī)制上講，可以借鑒新中國成立初期實行養(yǎng)老保險制度的成功經(jīng)驗。當(dāng)時地方上繳30%養(yǎng)老金給中央，由全國總工會負(fù)責(zé)在全國調(diào)劑，現(xiàn)在可以由各省上繳30%左右養(yǎng)老金給中央，由人力資源與社會保障部來負(fù)責(zé)在全國統(tǒng)一調(diào)劑。

(二)強(qiáng)化信息技術(shù)支撐

建立健全與基礎(chǔ)養(yǎng)老金相匹配的全國性一體化互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)，有利于解決全國范圍內(nèi)勞動力流動人口的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)難問題，實現(xiàn)跨區(qū)域業(yè)務(wù)辦理的無縫銜接，促進(jìn)各地基本養(yǎng)老保險基金余缺的即時互濟(jì)，風(fēng)險共擔(dān)。

(三)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中國正進(jìn)入創(chuàng)新時代，政府的政策目標(biāo)應(yīng)該從關(guān)注經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向解決就業(yè)和社會保障等社會目標(biāo)，盡快優(yōu)化部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造公平公正的市場環(huán)境，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，有利于緩解不同地區(qū)之間養(yǎng)老保障不均衡的問題。