摘 要 保底量設(shè)置有其獨(dú)特的背景。但是在近期的審計(jì)中，部分PPP項(xiàng)目的交易安排中因設(shè)置有“保底量”而被要求整改。文中，主要以污水處理和垃圾處理PPP項(xiàng)目為例，探討了保底量與固定回報(bào)的關(guān)系。

關(guān)鍵詞 保底量 固定回報(bào) 最低需求風(fēng)險(xiǎn) 污水處理 垃圾處理

一、問題產(chǎn)生的緣由

縱觀審計(jì)署公布的《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告》，地方債務(wù)問題一直是審計(jì)署跟蹤調(diào)查的重點(diǎn)，堅(jiān)決遏制政府隱性債務(wù)增量。并提出繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。據(jù)悉，近期部分PPP項(xiàng)目的交易安排中因設(shè)置有“保底量”機(jī)制而被審計(jì)署要求整改。筆者以污水和垃圾處理項(xiàng)目為例，對(duì)此相關(guān)問題加以分析。

二、保底量機(jī)制設(shè)置的背景

（一）“保底量”與原料供應(yīng)直接相關(guān)，屬于污水和垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目的行業(yè)操作慣例

在污水和垃圾處理領(lǐng)域，由于污水、垃圾等原料具有自然壟斷性，無法從公開市場(chǎng)上取得、僅能由政府供應(yīng)，或者項(xiàng)目公司無法承擔(dān)有關(guān)原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)約定由政府方負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，同時(shí)會(huì)在合同中對(duì)原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。其中，就原料供應(yīng)數(shù)量上，政府和社會(huì)資本雙方通常會(huì)在運(yùn)營(yíng)期一定期間內(nèi)設(shè)定最低供應(yīng)量，作為政府方的最低需求保證，即我國(guó)PPP實(shí)踐中所謂的“保底量”，這本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的策略安排，也是社會(huì)資本承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的一種緩釋機(jī)制。

（二）“保底量”事關(guān)污水和垃圾處理項(xiàng)目的融資可獲得性，影響其最終能否實(shí)現(xiàn)物有所值

“保底量”屬于最低使用量的付費(fèi)安排，源于“照付不議”（take or pay）的項(xiàng)目融資慣例。如果污水和垃圾處理項(xiàng)目的需求量不可預(yù)測(cè)、不明確，將會(huì)加大項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度，導(dǎo)致項(xiàng)目融資難度和融資成本過高，相應(yīng)降低項(xiàng)目的可融資性。同時(shí)，由于項(xiàng)目公司承擔(dān)較大的需求風(fēng)險(xiǎn)，在需求不足時(shí)，項(xiàng)目公司為了確保能夠收回成本，有可能會(huì)要求提高使用費(fèi)的定價(jià)或者變相降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量。因此，在污水和垃圾處理項(xiàng)目上設(shè)置保底量，以增強(qiáng)項(xiàng)目的融資可獲得性，促使該類項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)商能夠持續(xù)地提供有效的公共服務(wù)和產(chǎn)品。

三、保底量與固定回報(bào)的關(guān)系

（一）合規(guī)性差異

1.固定回報(bào)被當(dāng)前政策所禁止，屬于違規(guī)行為。固定回報(bào)是由政府方向社會(huì)資本方承諾，無論未來項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)狀況如何，政府方均按照事先約定的社會(huì)資本方所投資金額一定比例作為收益標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi)，不對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行任何實(shí)際的績(jī)效考核，社會(huì)資本方獲得無風(fēng)險(xiǎn)或低風(fēng)險(xiǎn)的固定收益，實(shí)際上在政府方和社會(huì)資本方之間形成了到期必須支付的固定金額的債務(wù)關(guān)系，政府方由此產(chǎn)生的支出責(zé)任被認(rèn)定為地方隱性負(fù)債，違背了PPP模式初衷，故被明令禁止。

2.“保底量”作為最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，并未被當(dāng)前PPP政策所否定?！氨５琢俊睓C(jī)制的設(shè)計(jì)是在政府方和社會(huì)資本方之間就項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)所做的風(fēng)險(xiǎn)分配，作為最低需求風(fēng)險(xiǎn)歸由政府方承擔(dān)，并未被PPP政策規(guī)定禁止。且財(cái)金[2014]76號(hào)文、財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》等文件，均已明確“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”應(yīng)由政府方承擔(dān)。

（二）涉及風(fēng)險(xiǎn)分配不同

1.固定回報(bào)機(jī)制下，社會(huì)資本方并未實(shí)際承擔(dān)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在固定回報(bào)的約定下，社會(huì)資本方也并非不承擔(dān)任何項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而是說在PPP項(xiàng)目中，在滿足項(xiàng)目建設(shè)可用性基礎(chǔ)上，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量如何與其獲取收益并無直接聯(lián)系，提前鎖定了政府方對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的約束力，未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。

2.“保底量”屬于PPP項(xiàng)目最低需求風(fēng)險(xiǎn)分配，但并未降低或弱化社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，“保底量”系由政府方承擔(dān)的最低需求風(fēng)險(xiǎn)，并且保底量通常是根據(jù)項(xiàng)目盈虧平衡點(diǎn)測(cè)算得來的，如在更長(zhǎng)的合作期內(nèi)，社會(huì)資本方要想獲得預(yù)期收益，還取決于項(xiàng)目的融資、建設(shè)、管理水平，項(xiàng)目并不因由政府方承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)而降低或弱化社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本方若是管控不力，還可能會(huì)發(fā)生成本超支等項(xiàng)目實(shí)際虧損的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）與項(xiàng)目績(jī)效關(guān)聯(lián)不同

在固定回報(bào)機(jī)制下，對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考核即使有也可能流于形式，弱化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的約束力，有違付費(fèi)應(yīng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的PPP項(xiàng)目基本要求。而“保底量”機(jī)制并非一成不變，也并不排斥按效付費(fèi)，基本量可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際的污水或垃圾供應(yīng)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)，也可設(shè)置相關(guān)調(diào)價(jià)和績(jī)效考核機(jī)制，項(xiàng)目公司只有通過了績(jī)效考核，才能獲得基于考核結(jié)果相對(duì)應(yīng)的服務(wù)費(fèi)。

四、規(guī)避“保底量”被認(rèn)定違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

（一）保底量的語詞調(diào)整

“保底量”之所以被認(rèn)定為涉嫌固定回報(bào)的違規(guī)行為，也難免受此舊有觀念影響，而被以偏概全地認(rèn)為只要涉及“保底”的就是固定回報(bào)、無風(fēng)險(xiǎn)收益。因此，從語詞避嫌角度，可以“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”、“基本供應(yīng)量”和“基本處理量”等類似語詞代替“保底量”。

（二）夯實(shí)設(shè)置“保底量”的基礎(chǔ)，并設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

“保底量”機(jī)制的成功往往建立在合理預(yù)測(cè)“保底量”，即在污水和垃圾處理潛在處理量的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)定。由于在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，隨著項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、規(guī)劃等環(huán)境的變化，實(shí)際供應(yīng)量高于或低于預(yù)測(cè)供應(yīng)量都有可能發(fā)生，所以在開展此類項(xiàng)目前，需要在項(xiàng)目論證階段做實(shí)前期調(diào)研，對(duì)項(xiàng)目所處地區(qū)的污水排放量或垃圾產(chǎn)生量現(xiàn)狀進(jìn)行深入調(diào)查，并根據(jù)規(guī)劃要求合理預(yù)測(cè)近期和遠(yuǎn)期的城市污水或垃圾量，夯實(shí)項(xiàng)目設(shè)定“保底量”的基礎(chǔ)。

同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目所在地城市規(guī)模擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量增加等因素，建立“保底（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）量”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以保證“保底量”指標(biāo)的科學(xué)性和合理性。

（三）借鑒“不足單價(jià)”和“超進(jìn)單價(jià)”機(jī)制，構(gòu)建階梯降價(jià)的處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)體系

在未來的污水及垃圾處理類項(xiàng)目中，可以結(jié)合項(xiàng)目自身的實(shí)際情況，借鑒南京城東、仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目設(shè)置的“不足單價(jià)”和“超進(jìn)單價(jià)”機(jī)制[1]，構(gòu)建階梯降價(jià)的處理服務(wù)單價(jià)體系，進(jìn)行精細(xì)化結(jié)算管理，保障政府和社會(huì)資本雙方的共同利益，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（四）設(shè)置“反向保底”，轉(zhuǎn)移最低需求風(fēng)險(xiǎn)

在污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目合同中通常約定的操作方式是政府方為社會(huì)資本方提供最低使用量/供應(yīng)量等保障，在供應(yīng)量不足導(dǎo)致實(shí)際處理量未達(dá)到保底量時(shí)，政府補(bǔ)貼其中的收益差價(jià)，由此政府承擔(dān)了一部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。那么，可以通過設(shè)定“反向保底”轉(zhuǎn)移最低需求風(fēng)險(xiǎn)以滿足項(xiàng)目合規(guī)實(shí)施要求，即“保底量”由社會(huì)資本方作出承諾，同時(shí)社會(huì)資本方負(fù)責(zé)污水和垃圾的收集、運(yùn)輸，自行承擔(dān)污水、垃圾的供給工作;若在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，實(shí)際處理量低于“保底量”，則社會(huì)資本方只能按實(shí)際處理量獲得低于正常單價(jià)的處理服務(wù)費(fèi)，當(dāng)然如實(shí)際處理量高于“保底量”，社會(huì)資本方可獲得一定的額外獎(jiǎng)勵(lì)。

在此種“反向保底”機(jī)制下，政府方原來承擔(dān)的最低需求的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本方。但是，采用反向保底需結(jié)合項(xiàng)目本身及項(xiàng)目所在地的實(shí)際情況。

（五）特殊條件下的去“保底量”安排

在廠網(wǎng)一體化污水處理項(xiàng)目和社會(huì)資本方負(fù)責(zé)垃圾收運(yùn)及處理等整體工作的垃圾處理項(xiàng)目中，項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作均由社會(huì)資本方主導(dǎo)，政府方提供區(qū)域內(nèi)污水處理和垃圾收運(yùn)處理的唯一性保障并賦予社會(huì)資本方相關(guān)的自主經(jīng)營(yíng)決定權(quán)，社會(huì)資本方基于相對(duì)可控的設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模、投資時(shí)序和回收周期等因素，作出可承受風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的投資決策判斷，其對(duì)污水或垃圾的收集量、處理量有相對(duì)穩(wěn)定預(yù)期，這種情況下可考慮不再設(shè)置“保底量”機(jī)制。

五、結(jié)語

保底量機(jī)制在污水和垃圾處理領(lǐng)域的廣泛適用已然形成一定的行業(yè)操作慣例，其背后反映的是項(xiàng)目最低需求風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任分配。隨著污水廠網(wǎng)一體化的深入推廣、垃圾處理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)整體垃圾收運(yùn)處理，以及既有績(jī)效考核機(jī)制在污水和垃圾處理領(lǐng)域?qū)⒊掷m(xù)發(fā)揮與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效要求相匹配的作用，類似固定回報(bào)的違規(guī)操作行為將不再成為一種被動(dòng)監(jiān)管的現(xiàn)象，這也將不斷影響和調(diào)整項(xiàng)目最低需求風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任分配。同時(shí)，從當(dāng)下規(guī)避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的風(fēng)險(xiǎn)角度，可綜合采取語詞表述調(diào)整、構(gòu)建階梯降價(jià)處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)機(jī)制、設(shè)置反向擔(dān)保等措施，以合理設(shè)置具體項(xiàng)目所適用的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（作者單位為中能智新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司）

[作者簡(jiǎn)介：賈娟（1980—），女，山東濟(jì)南人，碩士研究生，政工師，研究方向：民商法。]

參考文獻(xiàn)

[1] 財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心. PPP示范項(xiàng)目案例選編（第一輯）[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016：43-49.