胡倫卓

【摘要】新冠肺炎疫情的爆發(fā)逐漸引發(fā)人們對城市公共衛(wèi)生安全體系建設(shè)和完善的思考。本文從公共安全規(guī)劃服務(wù)對象、有效增加可利用的設(shè)施和信息技術(shù)運(yùn)用等層面分析如何在未來的發(fā)展中應(yīng)對類似的威脅。

【關(guān)鍵詞】公共安全;服務(wù)人口;共享設(shè)施;預(yù)留用地;信息基礎(chǔ)設(shè)施

2019年12月中下旬開始，新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情在湖北省武漢市爆發(fā)，城市公共衛(wèi)生安全體系的建設(shè)和完善逐漸引發(fā)規(guī)劃行業(yè)從業(yè)人員和大眾的思考，如何制定城市公共衛(wèi)生安全規(guī)劃并打造適應(yīng)時(shí)代需求的“健康安全城市”值得我們深入思考。

1、什么是城市公共衛(wèi)生安全

公共衛(wèi)生安全是關(guān)系到全體國民健康安全的公共事業(yè)。公共衛(wèi)生安全的具體內(nèi)容包括對重大疾病尤其是傳染病的預(yù)防、監(jiān)控和醫(yī)治;對食品、藥品、公共環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管制，以及相關(guān)的衛(wèi)生宣傳、健康教育、免疫接種等。而城市公共衛(wèi)生安全所關(guān)注的領(lǐng)域與國土空間規(guī)劃從業(yè)者所關(guān)注的城市空間環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局以及相應(yīng)居住區(qū)人居環(huán)境是密切相關(guān)的。提升公共衛(wèi)生安全水平是“健康城市”建設(shè)的基石。因此，貫徹“健康城市”的理念，加強(qiáng)空間規(guī)劃系統(tǒng)與公共衛(wèi)生系統(tǒng)的銜接，回應(yīng)公共衛(wèi)生安全的空間需求是當(dāng)務(wù)之急。

2、公共衛(wèi)生安全與城市規(guī)劃的關(guān)系

中世紀(jì)黑死病是人類歷史上一場罕見的大瘟疫，黑死病在歐洲肆虐有多方面的原因。其中最關(guān)鍵的問題在于，農(nóng)耕時(shí)代長時(shí)間的人口自然增長和遷移導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口過高，高密度、低質(zhì)量的城鎮(zhèn)居住環(huán)境也有利于傳染性疾病的爆發(fā)和蔓延。

而另一場霍亂的疫情則直接催生了城市規(guī)劃學(xué)。1854年，倫敦霍亂流行，最終通過流行病學(xué)家斯諾調(diào)查證明霍亂由被糞便污染的水傳播。他的研究促使人們對于疫情的關(guān)注逐步轉(zhuǎn)向公共空間的衛(wèi)生環(huán)境，并證明了城市住房擁擠、地下水污染、通風(fēng)條件差、居住環(huán)境臟亂等一系列城市公共衛(wèi)生環(huán)境問題與倫敦爆發(fā)的霍亂疫情之間存在著不同程度的聯(lián)系。

從人類發(fā)展演變的角度講，和傳染疾病對抗推動了城市公共空間的不斷改善優(yōu)化。城市公共衛(wèi)生安全得到越來越多的重視，并借助城市建設(shè)和大改造來優(yōu)化公共環(huán)境，減少疾病發(fā)生傳播的可能性。近年來的大數(shù)據(jù)監(jiān)測和智能模型的運(yùn)用，公共衛(wèi)生環(huán)境改善運(yùn)動一直都在路上，日益加強(qiáng)的公共衛(wèi)生安全觀念、愈發(fā)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)給我們提供了更多有效的防御手段。

3、本次疫情中傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃暴露出的問題

首先是對疫情初期防控規(guī)模缺乏直接認(rèn)識?，F(xiàn)代城市尤其是區(qū)域中心城市人員流動量極大，范圍也非常廣泛。傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)規(guī)劃和醫(yī)療設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的服務(wù)對象往往是本地戶籍常住人口和常住流動人口，缺乏對短期流動人口的系統(tǒng)性和科學(xué)性認(rèn)識，使城市喪失了安全本底。

其次，設(shè)施準(zhǔn)備不足。由于初期對防控規(guī)模和疫情的防控難度估計(jì)不足，曾經(jīng)一度存在過收治不及時(shí)的問題。這里面除了醫(yī)護(hù)人員數(shù)量問題外，部分民用設(shè)施轉(zhuǎn)用過程中衛(wèi)生間數(shù)量不足等問題充分說明這些設(shè)施在建造時(shí)未考慮過緊急情況下征用的問題。

另一方面，現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃缺乏與新興技術(shù)的對接和交互。大規(guī)模疫情不僅僅是對醫(yī)療設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施的檢驗(yàn)，也是需要信息技術(shù)參與識別風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和風(fēng)險(xiǎn)人群，追蹤人員流動路徑等工作。因此，信息基礎(chǔ)設(shè)施的不足會直接導(dǎo)致重大風(fēng)險(xiǎn)被忽略，導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。

4、疫情對未來城市公共衛(wèi)生安全帶來的思考

當(dāng)前，社會生產(chǎn)活動逐步恢復(fù)正常，但本次疫情如同先前的其他瘟疫一樣，即將改變未來的生產(chǎn)生活環(huán)境，如何營造健康安全的城市公共衛(wèi)生環(huán)境將是難以回避的議題?，F(xiàn)代大都市高密度的環(huán)境使得高傳染性疾病疫情的爆發(fā)既存在著“偶然性”，又存在著一定的“必然性”。接下來，作為規(guī)劃行業(yè)的從業(yè)人員，我們需要思考如何在未來的城市發(fā)展中應(yīng)對這樣的必然。

4.1變革：服務(wù)人口

傳統(tǒng)總體規(guī)劃和醫(yī)療專項(xiàng)規(guī)劃的按照行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)和戶籍人口，布局醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施。適應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政管理體制突出、人口分布和流動變動小的情況。在新的公共衛(wèi)生安全規(guī)劃的對象應(yīng)調(diào)整為城市實(shí)際服務(wù)人口。面向“實(shí)際服務(wù)人口”的城市空間優(yōu)化，主要是重新認(rèn)識公共衛(wèi)生安全需要服務(wù)的對象?；谌缃襻t(yī)療系統(tǒng)服務(wù)流程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等因素，公共衛(wèi)生系統(tǒng)所服務(wù)的人口主要包含的三大類人群，即（有本地戶籍的）常住人口、（沒有本地戶籍的）常住人口，以及短期駐留人口。甚至對于某些醫(yī)療條件較好的中心城市，某些醫(yī)療專業(yè)的服務(wù)人口還要考慮省內(nèi)、乃至于全國其他地區(qū)的病患。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行冗余系統(tǒng)設(shè)計(jì)，從而提高城市公共衛(wèi)生系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性、安全性和可持續(xù)性，從而為地方政府建設(shè)健康城市提供保障。

4.2彈性：共享設(shè)施、預(yù)留土地

為了應(yīng)對重大公共衛(wèi)生安全事件，規(guī)劃要考慮好足夠的原有的醫(yī)療設(shè)施場所已難以滿足應(yīng)急防控的需求，除了需臨時(shí)應(yīng)急建設(shè)像雷神山、火神山醫(yī)院這樣的醫(yī)療設(shè)施外，還需要未雨綢繆做好已有相關(guān)設(shè)施的布局考慮，并在疫情突發(fā)時(shí)形成快速反應(yīng)的功能轉(zhuǎn)換應(yīng)對機(jī)制。

首先是預(yù)留可以應(yīng)急使用的公共安全設(shè)施空間。部分發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)在探索增加X類用地（城市發(fā)展備建用地）。主要用于近期建設(shè)預(yù)留公共設(shè)施和市政設(shè)施用地。規(guī)劃可以考慮預(yù)留相應(yīng)的公共衛(wèi)生安全場所或考慮兼容性，并配備相應(yīng)的設(shè)施場所彈性轉(zhuǎn)化機(jī)制，以便更加積極從容地應(yīng)對城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

其次，結(jié)合設(shè)施共享的理念和武漢市方艙醫(yī)院建設(shè)的案例。在建設(shè)大尺度公共建筑時(shí)充分預(yù)留好轉(zhuǎn)換的“接頭”。保障遇到突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時(shí)，部分可利用設(shè)施能夠快速轉(zhuǎn)換使用，如體育場館、會展中心等各類公共設(shè)施能夠快速打造為的“方艙醫(yī)院”，構(gòu)筑的應(yīng)急防治場所。

4.3智慧：信息技術(shù)應(yīng)用

大數(shù)據(jù)和AI等先進(jìn)信息技術(shù)廣泛的應(yīng)用在本次疫情的管控措施中。不論是流行病學(xué)分析，還是感染人員的管控都需要信息技術(shù)的支撐。

首先，疫情常常會導(dǎo)致大量員工不得不遠(yuǎn)程工作，尤其是當(dāng)疫情上升到流行病或全球性流行病時(shí)，而且疫區(qū)的出行限制還將引發(fā)運(yùn)營人員短缺。為了保障城市基本功能的安全運(yùn)行，信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要隨著疫情大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的逐漸完善，人工智能在疫情防控得以大展拳腳，其技術(shù)可跨越公共衛(wèi)生基線監(jiān)測，可協(xié)助更準(zhǔn)確地預(yù)測疫情。

其次，在防疫工作開展過程中，我們看到了大量的疫情地圖，政府、醫(yī)院、研究學(xué)者等各界均采用空間地圖的方式展示了疫情分布現(xiàn)狀、定點(diǎn)醫(yī)院及發(fā)熱門診位置、病患活動軌跡等數(shù)據(jù)情況。同樣，在制定公共衛(wèi)生安全規(guī)劃時(shí)，也可以以社區(qū)為單位基于人口密度、基本收入狀況、現(xiàn)狀衛(wèi)生環(huán)境（萬人醫(yī)護(hù)人員指標(biāo)）等要素分析爆發(fā)性傳染病最難管控的區(qū)域，并基于空間位置的服務(wù)發(fā)揮最直觀的展示效能，便于做進(jìn)一步分析。

結(jié)語：

回顧規(guī)劃與防疫的歷史可以促使我們更好思考如何應(yīng)對未來的災(zāi)難。城市公共衛(wèi)生安全規(guī)劃的架構(gòu)應(yīng)逐步從以空間和設(shè)施為落腳點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建全面整合的災(zāi)害應(yīng)對體系。未來各級國土空間規(guī)劃體系中應(yīng)該通過科學(xué)的規(guī)劃指引逐步建立起城市災(zāi)害綜合應(yīng)對體系、完善社會治理能力，是城市安全發(fā)展的有力保障。未來的國土空間規(guī)劃不僅讓城市更加美好，還會更安全。

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