【摘要】在資源環(huán)境緊約束的城市發(fā)展新常態(tài)下，零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型是城市更新的重要手段。通常此類轉(zhuǎn)型項目情況復雜，需要在規(guī)劃中協(xié)調(diào)的問題較多，同時轉(zhuǎn)型提供的公益性貢獻內(nèi)容需要在控規(guī)中落實。本文以力波轉(zhuǎn)型控規(guī)為例，從公共利益視角探討規(guī)劃編制，旨在為同類轉(zhuǎn)型規(guī)劃提供借鑒。

【關鍵詞】工業(yè)用地轉(zhuǎn)型;公共利益;控規(guī)

1、引言

在上海建設用地減量化、負增長的背景下，存量工業(yè)用地盤活是建設科創(chuàng)中心、實現(xiàn)城市有機更新的重要途徑。零星工業(yè)用地由于更具轉(zhuǎn)型動力且實施路徑明確，成為轉(zhuǎn)型的主力。在市場條件下土地權利人的更新活動具有逐利性，往往會忽視公共利益，而轉(zhuǎn)型控規(guī)提供了一個各方意愿表達的平臺，其核心是要做好利益協(xié)調(diào)，保障公共利益。本文以實際工作中的轉(zhuǎn)型控規(guī)為例，對在保障公共利益的前提下如何合理確定相關控制指標進行探討，使規(guī)劃能在完善城市功能、實現(xiàn)城市有機更新方面發(fā)揮積極作用。

2、零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型政策要求

近年來上海陸續(xù)出臺一系列存量工業(yè)用地更新政策，包括《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》、《上海市加快推進具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設的規(guī)劃土地政策實施辦法》、《關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境，加快推進產(chǎn)業(yè)項目規(guī)劃實施的細則》等文件。這些政策打通了存量工業(yè)用地盤活與城市有機更新、科創(chuàng)中心建設的政策通道，形成了上海市工業(yè)用地存量更新的常態(tài)管理機制。

政策提供區(qū)域整體轉(zhuǎn)型和零星轉(zhuǎn)型兩種模式，本文主要探討零星轉(zhuǎn)型模式。零星轉(zhuǎn)型主要針對上海城市開發(fā)邊界內(nèi)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)外的國有存量工業(yè)用地。

政策對零星轉(zhuǎn)型設置了較高的轉(zhuǎn)型條件，同時要經(jīng)區(qū)縣政府常務會議集體決策同意后，可由原土地權利人采取“存量補地價+公益性貢獻”的方式，按照規(guī)劃用途自行開發(fā)。公益性貢獻有兩種方式：①向政府無償提供不少于10%比例的建設用地用于公益性設施、公共綠地等建設，具體空間由各區(qū)縣政府按照規(guī)劃，結合實際情況確定。②如無法提供公益性建設用地的，應將不少于15%的地上經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)權無償提供給區(qū)縣政府相關部門，定向用于公共用途，以及區(qū)域內(nèi)土地房屋征收、 建設用地減量化等工作的經(jīng)營性物業(yè)補償。從政策的導向上來看，應優(yōu)先采用方式一，實際操作中有采用方式二的，也有采用“方式一+方式二”相結合的，具體根據(jù)不同項目情況評估綜合確定。

3、梅隴社區(qū)力波項目概況

轉(zhuǎn)型對象為力波釀酒（上海）有限公司存量工業(yè)地塊，位于上海市閔行區(qū)梅隴鎮(zhèn)，臨靠中環(huán)高架路，區(qū)位條件優(yōu)越。地塊內(nèi)部現(xiàn)狀為力波啤酒廠廠區(qū)，主要包括生產(chǎn)廠房及配套、倉庫、辦公樓、員工宿舍等，現(xiàn)狀建筑質(zhì)量一般，現(xiàn)正拆除中。

力波項目曾在2015年編制了第一次轉(zhuǎn)型方案，通過對區(qū)域產(chǎn)業(yè)以及本地塊潛在客戶行業(yè)的分析，地塊轉(zhuǎn)型方向為：以高新科技類、技術研發(fā)、貿(mào)易互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)客戶為主的商業(yè)辦公綜合用地。據(jù)已批控規(guī)，項目地塊內(nèi)3.23公頃用地為規(guī)劃防護綠地，該綠地面積占轉(zhuǎn)型地塊面積的31%，轉(zhuǎn)型方案按已批控規(guī)落實為公益性貢獻。

在閔行區(qū)商業(yè)商辦規(guī)模相對過剩的背景下，力波項目對轉(zhuǎn)型方案進行了調(diào)整，將部分商業(yè)商辦用地調(diào)整為社會租賃房，符合大力推進住房租賃市場發(fā)展導向，滿足周邊對租賃住房的需求。

4、公共利益視角下轉(zhuǎn)型控規(guī)編制的主要內(nèi)容

力波項目滿足零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型條件，轉(zhuǎn)型方向多元，規(guī)劃編制過程中需解決的問題復雜，在此類局部調(diào)整類控規(guī)編制中具有代表性。下文主要結合上海相關政策、控規(guī)編制成果規(guī)范，以力波轉(zhuǎn)型控規(guī)為例，從公共利益視角探討規(guī)劃編制。

4.1轉(zhuǎn)型方向

通常工業(yè)用地轉(zhuǎn)型方向有商業(yè)商辦用地、教育科研設計用地、四類住宅組團用地（租賃住房）等。力波項目在第一次轉(zhuǎn)型為商業(yè)商辦用地的基礎上對轉(zhuǎn)型方向進行調(diào)整，增加四類住宅組團用地（租賃住房）。

4.2轉(zhuǎn)型地塊控制指標

4.2.1開發(fā)強度及建筑高度

（1）開發(fā)強度控制

開發(fā)強度確定考慮三方面內(nèi)容：一是依據(jù)軌交站點影響程度計算強度分區(qū)。依據(jù)《上海市控制性詳細規(guī)劃技術準則》（2016 年修訂版）相關要求進行軌交影響程度計算，轉(zhuǎn)型地塊位于1號線錦江樂園站800米、蓮花路站1500米、在建15號線百色路站1500米服務范圍內(nèi)。疊加可知該街坊軌交影響分值S=1.0，對應三級強度的基本強度區(qū)。適用開發(fā)強度范圍為住宅容積率為1.6-2.0、商業(yè)辦公容積率為2.5-3.0;二是落實租賃住房相關政策要求。根據(jù)《關于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細則（征求意見稿）（試行）》指導意見，租賃性住房用地一般地區(qū)容積率不大于2.5，具體指標應根據(jù)地區(qū)發(fā)展的總體需求、交通條件、生態(tài)環(huán)境、空間景觀，經(jīng)規(guī)劃研究后合理確定。三是統(tǒng)籌考慮地塊周邊住宅開發(fā)強度。根據(jù)單元控規(guī)，現(xiàn)狀單元內(nèi)住宅用地容積率為1.8-2.4左右，最低約為1.3，最高約為2.8。綜上，由于調(diào)整后轉(zhuǎn)型地塊用地性質(zhì)為Rr4C2C8，混合用地建筑量比例為Rr4≥25%、C2≥15%、C8≤60%，地塊功能以商業(yè)商辦為主，故轉(zhuǎn)型地塊容積率確定為2.5較為合理。

（2）建筑高度控制

以“滿足周邊現(xiàn)狀住宅和地塊內(nèi)租賃住房的日照需求”為原則，結合初步方案驗證確定地塊建筑高度。轉(zhuǎn)型地塊屬于III級強度分區(qū)，對應的建筑高度為60米。為使轉(zhuǎn)型地塊的高度更契合周邊整體的高度風貌，針對地塊毗鄰的中環(huán)路和滬閔路沿線地區(qū)，以及單元整體建筑高度進行了分析對比?？紤]到城市門戶形象，在不影響主要地標及標志物辨識度的前提下，與中環(huán)及滬閔高架沿線建筑高度相協(xié)調(diào)，租賃住宅建筑高度控制在60米，商辦建筑高度控制80米（局部100米）。經(jīng)初步方案驗證可滿足日照要求，建議在后續(xù)的方案深化設計階段，在營造整體空間環(huán)境品質(zhì)的同時，應盡量減少對周邊住宅的日照影響。

4.2.2住宅與人口

根據(jù)轉(zhuǎn)型方案，規(guī)劃共增加租賃住房700套，預計增加人口1400人。所在單元規(guī)劃人口從原規(guī)劃的3.5萬人增加到3.6萬人。

4.2.3公共服務設施評估

對于有租賃住房的轉(zhuǎn)型項目，由于涉及到人口的增加，為保障公共利益，需要對項目所在單元范圍內(nèi)公共服務設施進行評估。主要評估社區(qū)級公共服務設施、基礎教育設施、全持有租賃房公共設施三方面內(nèi)容。

社區(qū)級公共服務設施方面，根據(jù)《關于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細則》（滬規(guī)土資詳[2017]3號）的規(guī)定，“已批控詳規(guī)劃基礎上增加租賃住房，或由其他類型功能調(diào)整為租賃住房的，需按新增租賃住房規(guī)模增設除公園綠地、養(yǎng)老福利設施、行政辦公設施外的各類公共服務設施……”，因此評估內(nèi)容包括商業(yè)、文化、體育、醫(yī)療設施。評估方式按設施規(guī)模和服務范圍兩方面進行，其中設施規(guī)模采用千人指標評估用地規(guī)模和建筑規(guī)模，服務范圍采用不同設施覆蓋率評估步行服務盲區(qū)。經(jīng)評估，地塊內(nèi)不用新增社區(qū)級公共服務設施。

基礎教育設施方面，評估同樣分為設施規(guī)模和服務范圍兩方面，評估內(nèi)容包括高中、初中、小學和幼托。經(jīng)評估，單元內(nèi)規(guī)劃的基礎教育設施均已實施，各類基礎教育設施數(shù)量基本滿足要求，服務半徑均能覆蓋到轉(zhuǎn)型地塊，可不另行增設。對新增服務人口的幼兒園及中小學入學需求，由教育局在梅隴鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌。

全持有租賃房公共設施方面，為完善社區(qū)服務體系，優(yōu)化租賃住房社區(qū)居住環(huán)境，要落實《全持有租賃房公共環(huán)境與設施規(guī)劃評估清單表》相關要求，對公共通道、公共服務設施、市政設施等進行評估，轉(zhuǎn)型地塊配置了130平方米的物業(yè)用房，需布局在建筑物三層以下;360平方米的養(yǎng)育托管點、100平方米的生活服務點，需布局在建筑物三層以下，且沿街布置，方便到達。

4.2.4公共通道

依據(jù)上海相關規(guī)范要求，居住地區(qū)公共通道間距原則上不大于200 米，不宜超過 250 米;居住地塊面積不超過4 公頃。規(guī)劃街坊內(nèi)共設置四條公共通道，公共通道端口方向不可變，端口位置與線型可變，公共通道兩端不得設置圍墻，要求24小時對外開放。

4.3公益性貢獻

公益性貢獻是強制要求，貢獻內(nèi)容并非由原土地權利人選擇確定，而是要與政府協(xié)商，根據(jù)周邊缺口情況綜合確定。當然，如果遇到剛性管控要求，則按照管制要求執(zhí)行。比如電力電纜控制線、河道陸域控制線等，都必須退讓，貢獻為防護綠地。

此案例中，公共空間方面，轉(zhuǎn)型地塊貢獻了3.23公頃用地作為防護綠地與城市發(fā)展備建用地。同時，為提升地區(qū)生活環(huán)境，街坊內(nèi)規(guī)劃防護綠地將與調(diào)整地塊同步實施建設，并增加一座人行橋與梅隴公園相連，作為梅隴公園的延伸與擴展，與其共同形成周邊市民的公共活動空間;公共服務設施方面，地塊中提供了建筑面積為800平方米的文體中心作為公益性貢獻，產(chǎn)權移交政府。租賃房配置的公共設施不計入公益性貢獻內(nèi)容。

4.4調(diào)整影響分析

分析調(diào)整后的規(guī)劃對周邊以及原規(guī)劃的影響，主要有四方面內(nèi)容：一是交通影響評價。轉(zhuǎn)型規(guī)劃往往伴隨開發(fā)強度的提升，規(guī)劃需要對建筑規(guī)模增加帶來交通出行量進行定量分析，對道路服務水平、地塊出入口、靜態(tài)交通等進行影響評價;二是日照影響分析。通過初步方案驗證是否滿足周邊日照要求;三是市政影響分析。包括新增用電負荷、新增最高日最供水量、新增污水量等，分析是否會對周邊市政管網(wǎng)產(chǎn)生較大影響;四是環(huán)境影響評價。由于原地塊為工業(yè)用地，要評價場地受污染的程度，若涉及修復，應落實本市土壤污染相關文件要求。同時要分析周邊對本地塊的環(huán)境影響因素。

結語：

零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢是通過“存量補地價+公益性貢獻”的方式，使原土地權利人市場風險降低，同時又能在轉(zhuǎn)型后繼續(xù)持有土地，享受轉(zhuǎn)型帶來的收益，因此對市場激勵較大。在此類轉(zhuǎn)型控規(guī)編制過程中，在充分評估單元內(nèi)公共服務設施缺口和項目周邊情況的基礎上，合理安排公益性貢獻內(nèi)容，維護公共利益，保障城市的整體利益和長遠利益，使城市功能不斷完善、品質(zhì)不斷提升。

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作者簡介：

喻夢成（1982-），男，湖北孝感人，漢族，本科，工程師，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設計等工作。