朱勝姣

(中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

政企合作模式(Public-Private-Partnership，PPP)是指政府與民營企業(yè)在某個項目上簽訂協(xié)議，從而建立起來的共同承擔(dān)風(fēng)險且共同受益的伙伴關(guān)系。政企合作模式的出現(xiàn)大大減少了政府的壓力，提高了公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給質(zhì)量[1]。改革開放以來，我國發(fā)展的重心在經(jīng)濟建設(shè)上，農(nóng)村生態(tài)遭到了大肆破壞，農(nóng)村環(huán)境問題逐漸凸顯，嚴(yán)重影響了農(nóng)村整體面貌。近年來，各地政府加大了對農(nóng)村環(huán)境治理的投入，在實踐中取得了一定的成就，但是農(nóng)村生活垃圾、生活污水、小工廠的工業(yè)廢水以及家庭農(nóng)場的養(yǎng)殖廢棄物等隨意排放和丟棄問題仍然比較突出。在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出，鼓勵社會資本參與鄉(xiāng)村振興，引導(dǎo)社會企業(yè)參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，由此開拓了引入政企合作模式的農(nóng)村環(huán)境治理新路徑。相比較傳統(tǒng)農(nóng)村環(huán)境治理，政企合作模式有更多的優(yōu)勢，如提供大量資金和技術(shù)支持、引入多方主體等?；诋?dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的政策背景及治理現(xiàn)狀，本文試圖實現(xiàn)以下研究目的：第一，從宏觀上分析當(dāng)前我國農(nóng)村治理存在的問題和困境；第二，以貴陽市紅楓湖沿湖村寨生活垃圾治理項目為具體案例，分析農(nóng)村環(huán)境治理中引入政企合作模式的可行性及優(yōu)勢；第三，在案例分析的基礎(chǔ)上，分析未來政企合作模式運用于農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展方向及優(yōu)化路徑等，為政企合作模式在農(nóng)村環(huán)境治理中運用的理論和實踐研究提供有價值的參考。

一、農(nóng)村環(huán)境治理狀況及治理困境

(一)農(nóng)村環(huán)境治理的政策演進歷程

建國初期，我國處于百廢待興的狀態(tài)，環(huán)境保護的意識還相當(dāng)薄弱。從國家關(guān)于環(huán)境保護的政策演進來看，1953年至1977年期間并沒有明確的環(huán)境保護政策，具體來看，這一時期我國主要強調(diào)發(fā)展工業(yè)和提升糧食產(chǎn)量，對環(huán)境造成了破壞，忽視了環(huán)境保護，農(nóng)村環(huán)境治理處于空白狀態(tài)。而此后1977年至1994年這一時期制定的環(huán)境政策也僅限城市污染和工業(yè)污染，并沒有涉及農(nóng)村環(huán)境治理[2]。直到1998年，我國才出臺第一個直接針對農(nóng)村環(huán)境保護的政策，相應(yīng)的一系列關(guān)于保護農(nóng)村環(huán)境政策的出臺逐步健全了農(nóng)村環(huán)境政策體系[3]。21世紀(jì)以來，我國逐漸出臺了大量的農(nóng)村環(huán)境保護的政策法規(guī)，農(nóng)村環(huán)境保護從局部上升到了整體，農(nóng)村環(huán)境保護體系更加的健全。黨的十八大提出實施“五位一體”總體布局以來，農(nóng)村環(huán)境的專項治理政策逐漸增多，標(biāo)志著農(nóng)村環(huán)境治理改革的全面深化。十八大以后，中央和各部門出臺了大量有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的系列政策，各級政府采取了一系列具體措施整治農(nóng)村環(huán)境，實現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境治理的碎片化向整體化、系統(tǒng)化的發(fā)展[4]，將農(nóng)村環(huán)境污染與農(nóng)民生產(chǎn)生活結(jié)合起來，走綠色發(fā)展道路。

表1 1953—2019年農(nóng)村環(huán)境治理政策及措施情況

(二)農(nóng)村環(huán)境治理困境探析

從政策演進歷程來看，農(nóng)村環(huán)境治理實現(xiàn)了從無到有、從碎片化到整體化的發(fā)展進程，且有了堅實的政策支撐。在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護受到黨和政府高度關(guān)注的背景下，有必要對當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中存在的困境進行探討。

首先，目前農(nóng)村環(huán)境治理面臨著資金短缺的問題。一方面，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟特別是貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，而且是在稅費改革之后，村級組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費基本需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉(zhuǎn)移支付才能得以保障，一旦政府取消或者減少對農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入，運用于環(huán)境治理的資金就會存在缺口。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)殖農(nóng)場的排泄物大面積污染了附近的土壤、河流以及池塘，對農(nóng)村居民的生活用水造成了一定的影響。同時，農(nóng)村生活垃圾處理難度大等導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理的成本高昂，如果采用城鄉(xiāng)一體化模式，農(nóng)村垃圾治理的成本高于城市[5]?？傮w來看，成本高昂及資金缺口是目前農(nóng)村環(huán)境治理中面臨資金短缺的重要原因。

其次，農(nóng)村環(huán)境治理主體較單一帶來連鎖問題。從目前大部分地區(qū)的具體實踐來看，我國農(nóng)村環(huán)境治理的主體是政府。政府供給模式下的農(nóng)村環(huán)境治理大多以命令—控制的形式存在，不僅增加了治理成本，而且導(dǎo)致治理效率低下。另外，一些地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念陳舊，看重的是經(jīng)濟效益而不是生態(tài)效益，常常忽視了生態(tài)問題。同時，地方政府迫于上級檢查“重拿輕放”，并沒有對環(huán)境治理進行長期有效的監(jiān)管，農(nóng)村環(huán)境治理政策法規(guī)難以有效實施。因此，農(nóng)村環(huán)境治理主體的單一化必然會對農(nóng)村環(huán)境治理工作產(chǎn)生負(fù)面影響，從而阻礙農(nóng)村環(huán)境治理工作的展開。

最后，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理不平衡。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式和村民生活發(fā)生了重大變化，這些變化使村民的生產(chǎn)生活更加的便利，農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展。并且越來越多的村民采取機械化的方式進行農(nóng)作物的種植與收割，機械化生產(chǎn)農(nóng)作物節(jié)省了人力和時間，但是機械的使用導(dǎo)致大量的施肥，也給土地和地下水帶來了污染[6]。對比2011—2017年城市、縣城和鄉(xiāng)的污水處理率，鄉(xiāng)級仍然落后于城市(見表2)。由此可見，雖然我國的農(nóng)村環(huán)境治理政策體系日漸完善，但是農(nóng)村環(huán)境治理與城市環(huán)境治理仍然存在巨大的差距。農(nóng)戶生活污染、地方企業(yè)污染非常嚴(yán)重，破壞了農(nóng)村的環(huán)境，影響了當(dāng)?shù)氐恼w干凈度[7]。“垃圾圍村，污水廢棄池溝隨處可見”現(xiàn)象仍然存在，農(nóng)村環(huán)境的污染制約當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的發(fā)展[8]，因此，農(nóng)村環(huán)境治理面臨的形勢依然嚴(yán)峻。

表2 2011—2017年市、縣、鄉(xiāng)污水處理率(%)對比

年份市縣鄉(xiāng)201183.6370.41/201287.375.24/201389.3478.47/201490.1882.12/201591.9185.2211.46201693.4487.3811.38201794.5490.2152.06

資料來源：《2012—2017年中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。

二、紅楓湖沿湖村寨環(huán)境治理案例分析

(一)案例簡介：紅楓湖環(huán)境治理項目探析

紅楓湖位于貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市，紅楓湖周邊村鎮(zhèn)生活污水的無序排放以及化肥的大量使用對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境造成嚴(yán)重的污染。紅楓湖環(huán)境治理項目屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)經(jīng)營性項目，既有營利性又有公益性。2016年，清鎮(zhèn)市采用政企合作方式治理紅楓湖環(huán)境項目，為促進績效管理，項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、移交等風(fēng)險由投資人承擔(dān)。紅楓湖農(nóng)村環(huán)境項目采用設(shè)計—建設(shè)—運營—移交的模式，清鎮(zhèn)市市政府與貴州博潤環(huán)境工程有限公司合作，市政府對該公司進行可行性缺口補貼，并且將特許經(jīng)營權(quán)交給貴州博潤環(huán)境工程有限公司，該公司主要參與環(huán)境治理項目的設(shè)計、建設(shè)、運營等工作，等合同到期后項目無償移交給市政府，而政府方的清鎮(zhèn)市生態(tài)文明建設(shè)局主要提供政策支持和監(jiān)管以及代收費用。在項目風(fēng)險方面，項目的投資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護等風(fēng)險由項目公司承擔(dān)，而政策、法律和最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)，政治、宏觀經(jīng)濟、不可抗力風(fēng)險等由政府和項目公司共擔(dān)(見圖1)。

圖1 清鎮(zhèn)市紅楓湖沿湖村寨生活污水政企合作治理模式圖

(二)案例分析：紅楓湖環(huán)境治理政企合作的可行性

1.政府政策支持，農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)實需要

隨著一系列有關(guān)政企合作政策的出臺，紅楓湖環(huán)境治理項目開始采取向社會資本方招標(biāo)的方式，由當(dāng)?shù)卣兔駹I企業(yè)一同治理紅楓湖的環(huán)境污染。過去，農(nóng)村環(huán)境治理單獨依靠政府治理，環(huán)境治理多是命令—控制式，加大了治理的成本，而且治理的效率低下；單獨依靠民營企業(yè)治理，如果對農(nóng)村環(huán)境治理的投入成本加大而盈利較少，會導(dǎo)致民營企業(yè)不愿意參與。因此，基于農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)實需要，為提升紅楓湖環(huán)境治理效率和緩解當(dāng)?shù)刎斦毫Γ岣咿r(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率，地方政府采取政企合作模式治理紅楓湖環(huán)境問題。

2.企業(yè)提供資金支持，拓寬融資渠道

企業(yè)和當(dāng)?shù)卣献鞴餐卫砑t楓湖環(huán)境問題，緩解了當(dāng)?shù)卣卫砑t楓湖環(huán)境的財政壓力，在紅楓湖環(huán)境治理建設(shè)中引入政企模式，動用各方力量建立合作關(guān)系整合資源，企業(yè)可以提供資金支持。此外，社會資本方通過與政府合作可以避免政府平臺融資受限的問題，拓寬了項目的融資渠道。同時，政府與企業(yè)合作避免了政府增加債務(wù)負(fù)擔(dān)，解決農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺問題，從而確保環(huán)境治理的質(zhì)量。

3.政企合作激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力，實現(xiàn)共贏

由于目前農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)模式單一，一般為種養(yǎng)殖業(yè)，缺乏管理技術(shù)和資金的支持，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模較小，引進企業(yè)進入農(nóng)村可以給當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)帶來新的活力，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)提供資金支持和技術(shù)支持。在農(nóng)村環(huán)境整治這一塊，紅楓湖環(huán)境治理引進企業(yè)可以實現(xiàn)雙贏，一方面，當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)村居民可以學(xué)習(xí)企業(yè)怎樣處理垃圾以及污水，企業(yè)可以給村民普及這方面的專業(yè)知識；另一方面，對于企業(yè)而言，在農(nóng)村建廠或者投資整治農(nóng)村環(huán)境不僅可以省去在大城市建廠的高額租金，還可以享受當(dāng)?shù)卣猩桃Y的一系列優(yōu)惠政策，企業(yè)和當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)了共贏。

(三)案例總結(jié)：紅楓湖政企合作環(huán)境治理模式效益

1.地方政府有效統(tǒng)籌，使得治理主體多元化

地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中占據(jù)核心位置，必須做好統(tǒng)籌工作。紅楓湖沿湖各村寨環(huán)境治理設(shè)施規(guī)模小且比較分散，因此，政府統(tǒng)籌將紅楓湖環(huán)境治理項目統(tǒng)一打包招標(biāo)。地方政府要協(xié)調(diào)好各方的利益，明確紅楓湖環(huán)境治理項目的標(biāo)準(zhǔn)，不能將主體多元化治理停留在制度層面，而要在項目治理過程中與各方積極溝通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，以確保紅楓湖環(huán)境治理項目穩(wěn)步運行。同時，政府要做好思想引導(dǎo)工作，保證治理的基本方針能夠貫徹。

2.合理引進資本，減輕地方政府財政壓力

農(nóng)村垃圾多而雜，分類工作繁雜，村里的污水治理需要大量的資金支持，而單純依靠單一的地方性財政收入難以滿足農(nóng)村環(huán)境治理的需求[9]，紅楓湖環(huán)境治理項目使用者付費的增加, 不僅實現(xiàn)了環(huán)保帶來的經(jīng)濟效益，而且減輕了財政壓力。原先紅楓湖沿湖各個村寨的污水處理設(shè)施規(guī)模小并且較為分散，政府建設(shè)項目成本高，建成后運營成本較大，增加了政府的財政負(fù)擔(dān)，那么由市政府將所有治理項目統(tǒng)一打包招商，避免了單一招標(biāo)造成的財政負(fù)擔(dān)，發(fā)揮了社會資本的資金優(yōu)勢，降低了村集體用于農(nóng)村環(huán)境治理的資金支出。

3.加強有效的社會監(jiān)督，提升項目治理質(zhì)量

紅楓湖環(huán)境治理項目嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的要求，并且項目合同嚴(yán)格規(guī)定了地方政府與社會資本方各自需要承擔(dān)的責(zé)任以及風(fēng)險。紅楓湖沿湖村寨環(huán)境治理對于貴陽市飲用水質(zhì)量以及紅楓湖周邊居民的人居環(huán)境具有重要意義，因此，紅楓湖環(huán)境治理項目向社會公示項目的一系列信息，主動接受社會的監(jiān)督。同時，當(dāng)?shù)卣訌妼Υ迕癍h(huán)保意識的宣傳，讓村民充分了解到農(nóng)村環(huán)境治理帶來的切身利益，并且定期對村民進行紅楓湖環(huán)境治理項目的滿意度調(diào)查，通過村民的反饋及時對項目進行調(diào)整，確保項目長期穩(wěn)定運營，并且提升項目治理質(zhì)量。

三、政企合作應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理的優(yōu)化策略

(一)營造企業(yè)參與環(huán)境治理的氛圍

地方政府應(yīng)出臺相應(yīng)的政策為引進企業(yè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，對引進的企業(yè)給予一定的稅收減免，放寬企業(yè)銀行貸款的權(quán)限，積極鼓勵企業(yè)參與農(nóng)村環(huán)境的治理。同時積極引導(dǎo)農(nóng)民支持企業(yè)環(huán)境治理工作的開展，鼓勵村民建設(shè)清潔鄉(xiāng)村和美麗鄉(xiāng)村，鼓勵農(nóng)民走綠色生產(chǎn)道路，給農(nóng)民一定的優(yōu)惠政策和財政補貼，并及時公開環(huán)保資金的使用情況，避免貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生[10]。地方政府在轉(zhuǎn)變職能方面要更新觀念，樹立服務(wù)型政府的理念。

(二)發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用

地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中仍然處于主導(dǎo)地位，所以當(dāng)?shù)卣訌妰?nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能，打破各自為陣的局面，提升地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的能力[11]。另一方面就是政府和企業(yè)合作共同治理農(nóng)村環(huán)境，要發(fā)揮政府的主動性作用，積極引導(dǎo)企業(yè)治理農(nóng)村環(huán)境，一是學(xué)習(xí)企業(yè)先進的垃圾污水處理的技術(shù)，二是對企業(yè)起著監(jiān)督作用。同時，制定農(nóng)村生活污水以及養(yǎng)殖農(nóng)場廢水的治理標(biāo)準(zhǔn)，最好高于國家標(biāo)準(zhǔn)。加強政府的內(nèi)部合作，協(xié)同各個部門，對環(huán)境治理中不作為或者亂作為的部門嚴(yán)懲，并不斷完善環(huán)境治理的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。

(三)合理引進社會資本，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

農(nóng)村垃圾污水的處理僅僅靠當(dāng)?shù)卣筒糠执迕竦呐κ遣粔虻?，?yīng)加強政府的引導(dǎo)作用和統(tǒng)籌作用。這時候就需要地方政府積極引進社會資本,運用社會資本的力量去解決農(nóng)村環(huán)境的治理問題[12]。只有讓政府、社會主體、村民一起參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來才能有效開展農(nóng)村生活污水的綜合治理工作。村民開設(shè)的磚廠、石場、紙廠的污水排放和煙灰塵都會污染當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，因此，要改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，實行綠色生產(chǎn)，不能走以前那種犧牲環(huán)境獲取經(jīng)濟效益的老路，必須激發(fā)經(jīng)濟潛力，走綠色發(fā)展道路，將產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化[13]。

(四)農(nóng)村環(huán)保工作應(yīng)納入法治化軌道，加強社會監(jiān)督

嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的要求，鼓勵地方政府制定農(nóng)村生活污水以及養(yǎng)殖農(nóng)場廢水的治理標(biāo)準(zhǔn)，并且要高于國家標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保工作應(yīng)該用法律的形式固定下來。同時，政府應(yīng)該加強自身內(nèi)部的監(jiān)督，檢查環(huán)保工作的落實情況[14]。在村莊里，對積極響應(yīng)農(nóng)村環(huán)保的行為給予一定物質(zhì)獎勵或者精神獎勵，廣泛加強開展農(nóng)村環(huán)保的宣傳，普及農(nóng)村垃圾治理相關(guān)的科學(xué)知識，建設(shè)清潔鄉(xiāng)村和美麗鄉(xiāng)村，鼓勵村民對污染農(nóng)村環(huán)境的行為進行監(jiān)督舉報[7]。與農(nóng)村相關(guān)的環(huán)境信息及時公開，以便村民及時了解環(huán)境治理的一些情況，知曉農(nóng)村環(huán)境治理的進展、取得的成效以及在農(nóng)村環(huán)境治理中的不足之處，以便在今后的治理工作中采取更好的措施。

四、結(jié)語

農(nóng)村環(huán)境垃圾治理是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性工程，在政府的大力支持下和社會各界以及村民的努力下，農(nóng)村的垃圾治理取得了一定的成效，然而，現(xiàn)在大多數(shù)的農(nóng)村垃圾治理依然是政府為主，缺乏治理資金和治理技術(shù)，導(dǎo)致治理效果不是很理想。將政企合作模式引入農(nóng)村環(huán)境治理，能在很大程度上解決農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺和技術(shù)缺乏的問題，同時也能降低政府單獨治理的風(fēng)險。農(nóng)村垃圾的治理不是一項短時期的工作，而是一個長期的動態(tài)管理過程。地方政府要客觀看待政企合作模式，充分了解它的優(yōu)、劣勢，以便找到適合當(dāng)?shù)厍闆r的政企合作項目，也有必要提高治理能力，特別要提高在項目中的風(fēng)險管控、監(jiān)督和績效考評等能力。由于農(nóng)村垃圾治理是一個長期系統(tǒng)性動態(tài)過程，農(nóng)村環(huán)境治理成果的后期維護、農(nóng)村環(huán)境治理制度創(chuàng)新等方面的工作都待深入研究。