管渤 杜剛

摘 要：近幾十年來，城市人口的迅速增長和經(jīng)濟的高速發(fā)展引起了一系列的環(huán)境問題。近年來，由于環(huán)境保護規(guī)劃沒有與城市規(guī)劃和城市建設同步落實，使環(huán)境遭到一定程度的破壞，環(huán)境污染日趨嚴重，城市環(huán)境不能進入良性發(fā)展的軌道。因此城市規(guī)劃中的環(huán)境保護規(guī)劃應該引起人們的重視。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護;環(huán)境規(guī)劃;干系人

隨著社會發(fā)展水平的不斷提高、人們對生態(tài)環(huán)境保護工作認識的深入，環(huán)境問題越發(fā)敏感，矛盾日益尖銳。作為經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境協(xié)調的重要手段，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃必須要發(fā)揮它的預防功能，因此如何完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，成為亟待解決的問題。

1 我國生態(tài)環(huán)境規(guī)劃政策分析

1.1 干系人責任機制分析

干系人又稱利益相關者或利害關系者，是指組織外部環(huán)境中受組織決策和行動影響的任何相關者。每個利益相關者群體都希望組織在制訂戰(zhàn)略決策時能給他們提供優(yōu)先考慮，以便實現(xiàn)他們的目標，但這些權益主體的相關利益及所關心的焦點問題存在著很大的差別，且往往互有矛盾，所以不得不根據(jù)對利益相關者的依賴程度作出權衡。不同的群體有不同的利益取向，他們在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中扮演著各自的角色，起著不同的作用，而生態(tài)環(huán)境規(guī)劃又必須是所有利益相關者共同參與，相互談判、討論、博弈趨向協(xié)同的結果。最終形成的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃方案將體現(xiàn)所有干系人的利益而不是某一群體的利益，所有干系人都應參與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制定、評估、實施的全過程，起到完善、促進、監(jiān)督生態(tài)環(huán)境規(guī)制定與實施的作用。

1.2 問題的識別與確認

問題的識別與確認事實上就是各干系人按照自己的價值標準對環(huán)境現(xiàn)狀滿意程度的判斷，并盡可能準確地描述。問題的識別與確認可以采用定性與定量描述相結合的方式進行。發(fā)現(xiàn)、分析、解決問題都需要利益相關者來參與，因為不同利益相關者處在不同的環(huán)境中，可能面臨不同的環(huán)境問題或者不同程度的環(huán)境問題，只有所有干系人與環(huán)境如何協(xié)同發(fā)展的問題才應該成為生態(tài)環(huán)境規(guī)劃需要解決的問題。

1.3 政策目標分析

環(huán)境保護規(guī)劃政策的目標是為所有干系人提供環(huán)境保護行動計劃交流和協(xié)調的平臺，通過優(yōu)化和協(xié)調，為今后的環(huán)境保護提供穩(wěn)定和具有權威的行動指南。具體而言，環(huán)境保護規(guī)劃旨在解決現(xiàn)有的環(huán)境問題，同時又防患于未然。值得強調的是，在環(huán)境保護規(guī)劃中，目標應該是所有干系人共同期望的成果，是所有干系人相互理解和合作的基礎。

政策目標的分析要判斷政策目標設計的是否科學、目標表述的是否清晰、是否可以滿足相關利益者需求、目標實現(xiàn)程度是否可測量以及目標是否具有一定的彈性。

1.4 政策框架分析

一項政策手段的實施必須要有各層級的政策支持，既需要法律的權威性規(guī)定，也需要行政法規(guī)、部門規(guī)章以及相應的規(guī)范或技術指導性文件等操作性規(guī)定。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系包括一系列相關的法律法規(guī)，要依據(jù)相關法律法規(guī)而建立的部門規(guī)章制度、管理制度和工作程序等。我國的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃批準后缺乏法律效力，缺乏規(guī)劃實施和評估的規(guī)范，導致大部分生態(tài)環(huán)境規(guī)劃未能得以有效實施。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃作為一種命令控制型政策手段，必須要以法律條文的形式進行規(guī)定，執(zhí)法規(guī)范要明晰，因此生態(tài)環(huán)境規(guī)劃關鍵條文需要加入環(huán)保法或專門立法保證其得以嚴格執(zhí)行。目前生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的編制、實施缺乏法律依據(jù)和制度保障，因此必須制定相應的法規(guī)條例，把規(guī)劃編制、審批、實施、評估、問責和公眾參與等過程以法律條文的形式固化，形成全面的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃法規(guī)體系，做到生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃有法可依，依法實施，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃過程的規(guī)范化、程序化、制度化。

1.5 決策機制分析

決策機制是指生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃從開始實施到評估調整的動態(tài)過程中。科學合理的決策機制應當是多元主體參與的，決策主體的確定要與干系人的確定是一致的，即決策主體應當包括環(huán)境保護規(guī)劃所涉及的所有干系人。

1.6 管理機制分析

管理機制是指組織和管理的實現(xiàn)形式和運行機制，是管理組織在實現(xiàn)管理目標過程中的活動或運作方式，管理機制主要包括信息機制、資金機制、實施機制和監(jiān)督機制。

1.6.1 信息機制分析

環(huán)境外部不經(jīng)濟性是導致大多數(shù)環(huán)境問題和低效使用資源問題產生的重要原因，而信息不對稱是環(huán)境外部不經(jīng)濟性產生的重要原因之一，也是生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃要解決的問題之一。信息機制包括信息收集、傳遞、處理、存儲、利用、評估過程和標準。信息機制為生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的制定、分析、實施和評估提供必要支持。比如生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃制定和實施過程中信息不對稱問題、信息的質量問題、信息的收集成本問題、信息的利用和公開問題等。

1.6.2 資金機制分析

資金機制是生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃能否有效實施的基本保證，充足而又穩(wěn)定的資金來源是生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃有效實施的主要保障，資金機制必須包含干系人的出資和其利益分析。

我國環(huán)境保護規(guī)劃中做出的預算，僅具有規(guī)劃意義，實際是否能夠真正落實、落實數(shù)量和落實方式都受制于之后的財政安排，由于涉及多級財政，存在較大的不確定性。 另外環(huán)保資金使用方面，隨著我國生態(tài)環(huán)境保護投融資規(guī)模的逐年增加，環(huán)保投融資效益是加強環(huán)保投資決策管理的重要依據(jù)。由于目前尚缺乏統(tǒng)一的、系統(tǒng)性的環(huán)保投資效益評估體系，難以定量開展環(huán)保投資效益評估，難以客觀、全面、真實地反映環(huán)境保護投資效益。所以應盡快建立和完善環(huán)保投資效益評估體系，推動環(huán)保投資由規(guī)模型向環(huán)境效益型轉變。

1.6.3 監(jiān)督機制分析

監(jiān)督機制包括監(jiān)測、檢查和問責的程序和標準，其中監(jiān)測方案的設計和實施是監(jiān)督機制的核心內容。

我國目前對于中小型固定源排放核查缺乏手段，統(tǒng)計效率低下，監(jiān)督性監(jiān)測頻率小，不具有代表性，缺乏對企業(yè)自行委托第三方監(jiān)測機構的監(jiān)測方案合理性的評估，缺乏對第三方監(jiān)測機構監(jiān)測報告質量的監(jiān)督管理;在生活源和面源污染負荷方面也沒有明確的規(guī)范，目前普遍使用排放系數(shù)進行估算，但如何確定排放系數(shù)并沒有可靠的數(shù)據(jù)，如果排放系數(shù)與實際情況稍有偏差，統(tǒng)計結果就會大相徑庭。

生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃是具有政策約束性的規(guī)劃，一旦編制并通過，就應具有法律的效力，要嚴格執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃具有動態(tài)性，應該定期對生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃實施的情況進行考核和評估。我國目前用于對規(guī)劃進行考核和評估的政策法規(guī)體系尚未建全，使得生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃實施的效果大大降低，可能會造成生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的預期目標難以實現(xiàn)。所以必須要建立起科學的問責評價體系，在制定和實施的過程當中明確責任承擔者，否則就失去了政策的權威性、有效性。

2 結論及建議

我國的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃是隨著生態(tài)環(huán)境保護理念的發(fā)展而發(fā)展的，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護工作的深入以及生態(tài)環(huán)境問題的日益惡化，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃暴露出一定的弊端，如缺乏法律效力、實施監(jiān)管機制不完善和公眾參與缺乏實質性等。建議從以下幾方面完善我國的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃：（1）完善法律機制，使規(guī)劃的編制和實施有法可依;（2）完善信息和共享交流機制，保證各干系人及時準確地了解規(guī)劃相關信息和實施情況，建立實施監(jiān)管機制;（3）建立健全公眾參與機制，使規(guī)劃的實施更加民主科學;（4）完善評估考核和行政問責機制;（5）完善環(huán)保規(guī)劃投融資效益評估體系?？傊?，通過不斷完善生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃政策，使其最終起到協(xié)調社會經(jīng)濟與環(huán)境和諧發(fā)展的作用。

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