李世偉

[摘 要]改革開放四十年來，隨著我國城鎮(zhèn)化率迅速提高，房地產業(yè)作為發(fā)展最為迅速的產業(yè)之一，不僅創(chuàng)造了一大批世界知名房地產巨頭，也為經濟社會發(fā)展注入了強大動力。雖然經過政府多年調控，但房地產市場卻顯示出越調越漲、越控制越火爆的現象。基于對二十多年來國家對房地產業(yè)調控政策的梳理和分析，對中美日房地產調控實例進行評析對比，剖析政府政策選擇背后的原因，對未來房地產市場發(fā)展和政策取向進行討論。

[關鍵詞]房地產政策;房地產調控;政策評析

[中圖分類號] F062.9? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）06-0071-04

Policy Choices behind Real Estate Regulation

——Analysis of China's Real Estate Regulation and Control Policy

Li Shiwei

（School of Politics and Public Administration， Wuhan University， Wuhan Hubei 430072）

Abstract： Over the past 40 years of reform and opening up， as China's urbanization rate has rapidly increased， the real estate industry， as one of the fastest growing industries， has not only created a large number of world-renowned real estate giants， but also injected a powerful impetus into economic and social development. Despite years of government regulation and control， the real estate market has shown that the more it is adjusted， the more it is controlled and the more popular it is. This article will analyze and analyze the real estate regulation policies of the country over the past two decades， analyze and contrast the real estate regulation examples in China， the United States and Japan， analyze the reasons behind government policy choices， and discuss the future real estate market development and policy orientation.

Key Words： Real Estate Policy; Real Estate Regulation; Policy Analysis

一、引言

我國的房地產調控始于1998年7月3日，《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）經國務院同意正式發(fā)布，將停止住房實物分配、逐步實行住房分配貨幣化;建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系;發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場等作為深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標確定下來。至此，我國住房實物分配制度實行近四十年后，正式退出歷史舞臺。

二、房地產業(yè)政策演變

（一）1998—2002年房地產市場啟動

1997年亞洲金融危機爆發(fā)以來，中國的進出口、投資、旅游等重要領域均不同程度受到沖擊。1998年7月，《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）出臺，正式開啟房地產市場。政策主要目的是通過刺激住房消費需求來擴大內需，從而抵消外貿進出口下滑帶來的沖擊，把房地產作為新一輪經濟增長的動力。這一階段，雖然國家總體上對房地產行業(yè)表現出支持鼓勵的態(tài)度，但各地區(qū)房價有漲有降，總體處于較為平穩(wěn)的狀態(tài)[1]。

（二）2003—2004年抑制房地產市場過熱

2003年國家確立房地產為支柱產業(yè)，同年全國房地產開發(fā)投資首次突破1萬億元[2]。2003—2004年，全國房地產開發(fā)投資增長超過30%，2004年全國房地產銷售均價增長超過17%，部分地區(qū)的房地產價格的增長幅度已超過當地居民收入增長幅度。為進一步促進房地產市場健康發(fā)展，有效解決房地產價格和投資增長過快等問題，2003年8月12日，國務院發(fā)布《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號，以下簡稱18號文），提出“房地產業(yè)已經成為國民經濟的支柱產業(yè)”“促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展，是滿足人民群眾物質文化生活需要的基本要求、是保持國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施、是擴大社會就業(yè)的有效途徑”，一舉奠定了房地產行業(yè)在國民經濟和社會發(fā)展中的重要地位。在此背景下，房地產價格上漲勢頭并未得到有效控制反而加速上升[3]，僅2003—2004年，商品房新開工面積增長率由27.8%下降到10.4%，而兩年來全國新建商品房價格則分別上漲4.8%和15%。

（三）2005—2007年房地產市場政策調控以穩(wěn)定為主

18號文頒布實施以后，在一定程度上遏制了房地產投資過熱現象，但住房價格上漲趨勢未發(fā)生根本轉變。溫家寶總理在全國“兩會”專門回應高房價問題，明確表示將抑制房價過快上漲。隨后，國務院在2005年政府工作要點中明確提出，要高度重視穩(wěn)定住房價格工作[4]。但由于城鎮(zhèn)人口的存量大，住房需求大量增加，導致房地產投機行為普遍存在，控制房價效果不甚理想。

三、近年來房地產市場現狀

（一）2008—2009年政策轉向刺激住房消費

2008年隨著美國次貸危機及歐債危機向全球蔓延，并迅速升級成國際金融危機和世界經濟危機，我國經濟也受到沖擊。投資者信心不足，國際資本大量撤離，我國利用外資總額在2009年下降了3.6%[5]。

2008年11月5日，國務院常務會議決定在未來2年內投資四萬億元以刺激經濟。2008年12月，為應對國際金融危機和國內房地產銷量下降的情況，國務院發(fā)布《關于促進房地產市場健康發(fā)展的若干意見》[6]，地方政府也紛紛出臺救市措施。

房價空前暴漲，在經濟危機背景下，2008年和2009年我國GDP增長率高達9.6%和9.2%，大量資金流向房地產，房地產市場觸底復蘇，2009年房價大幅上漲，全國平均房價漲幅達23.3%，一線城市房價也正式與國際接軌[7]。

（二） 2010—2013年遏制房價過快上漲

2009年中國經濟率先從國際金融危機中復蘇，寬松的信貸和投資政策導致2009年房價過快增長。2009年12月14日國務院出臺“國四條”，要求繼續(xù)綜合運用土地、金融、稅收等手段來遏制部分城市房價的過快上漲[8]。自2010年4月14日以來，調控措施接二連三地出臺，調控力度逐步加大，政策導向愈發(fā)堅決，國四條、國十條、全面叫停銷售定金等高密度政策使房價過快上漲的勢頭總體得到暫時抑制，最先實施限購的北京的銷售面積增長率由2009年的76.9%下降到2010年的-30.6%。

（三） 2014—2016年再度刺激房價漲勢分化

2014年中國經濟再度面臨下行壓力，GDP增長跌入個位數時代，穩(wěn)增長訴求凸顯，房地產市場步入“區(qū)域分化”的發(fā)展階段，一、二線城市房價居高不下和三、四線城市庫存周期較長問題并存。面對國內經濟及房地產市場的新形勢，我國住房政策也發(fā)生變化，逐漸把目標聚焦到去庫存上來[9]。

此外，從2014年起，我國外匯儲備在接近4萬億美元高點開始步入下降通道，2015年我國外匯儲備流出5000億美元。與此同時，人民幣對美元匯率于2014年觸及6.1高點后，也進入了貶值通道，經過2015年、2016年連續(xù)2年大貶，人民幣對美元匯率觸及整數關口7。在經濟增長與資本外流雙重壓力下，房地產政策工具再一次走向前臺。2014年5月我國首次出現70個大中城市新建商品住宅價格環(huán)比下跌后[10].中國科學院大學，2017.]]，2014年6月，呼和浩特首先取消實施三年的限購政策，推翻了第一塊多米諾骨牌。截至2014年底，除北上廣深外，我國大部分實行限購的城市均取消了限購政策[11] 。

2014年“930”新政和“1121”降息以后，我國房地產市場觸底回升。2015年“330”新政、持續(xù)降息降準及6月股災以后，一、二線城市量價齊升，開始加速上漲。2016年2月稅費減免政策推行以后，一、二線房價啟動暴漲模式，部分區(qū)域房價甚至翻倍。

（四）2016年至今因城實策穩(wěn)房市去庫存成主旋律

2016年，隨著我國經濟L型走穩(wěn)、外匯儲備及匯率企穩(wěn)、通脹預期抬頭和一、二線房價暴漲，通過刺激房地產市場實現穩(wěn)增長、保外匯的階段性任務基本完成[12]。但三、四線城市去庫存效果差異較大，地方債、城投債等地方性金融風險逐漸加深。2016年7月政治局強調“抑制資產價格泡沫”;2016年10月強調“防風險”;2016年12月中央經濟工作會議強調政策從穩(wěn)增長轉向防風險和促改革，強調“促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展”，首次提出建立“房住不炒”的“長效機制”，既抑制房地產泡沫，又防止出現大起大落。我國房地產政策開始從刺激轉向收緊，從全面轉向局部，一、二線熱點城市房地產市場冰封，三、四線城市進入去庫存階段[13]。

2016年國慶期間，北京、天津、蘇州、成都、合肥、南京、深圳等多個城市先后發(fā)布新一輪房地產市場調控政策，珠海、東莞和福州三座城市也重啟了限購限貸，七天內全國開啟房地產調控的城市達到19個。隨后，熱點城市南京、杭州、廈門、蘇州、鄭州等在在短時間內連續(xù)出臺加強版限購限貸政策[14]。

2017年以來，全國共有54座城市出臺調控措施，15座城市實行“認房又認貸”，48座城市限售，限購限售措施290余條。此外，調控不僅在范圍上擴大，在政策深度上也開始升級。在傳統(tǒng)的“限購、限價、限貸”上，新增了“限售、限商、限婚”等內容，全國樓市開啟“六限時代”。但從市場來看，2018年，我國商品房銷售面積17.2億㎡，同比增長1.3%;商品房銷售額14.99萬億元，同比增長12.2%，仍保持較快速增長。

四、房地產調控政策評析

從整體上看，中央和部分地方政府使用了一系列宏觀調控政策，如減少房屋交易稅收、控制土地供給和配比等財政宏觀調控和行政宏觀調控，各地方政府普遍推出了“五限”類的調控措施。這些調控措施客觀上推動了整體經濟的高速增長，在上行區(qū)間盡可能抑制了房價的過快上漲，在下行區(qū)間防止房價泡沫直接破裂，起到了“穩(wěn)定劑”和“潤滑油”的效果。

房地產調控政策難以抑制房價上漲，主要可歸納為以下五方面原因：

一是土地收入是地方政府的主要收入來源。按照我國現行財稅體制，增值稅、所得稅均為分稅制，地方政府只按層級分得其中的一小部分，但土地出讓收入則無需二次分配，直接歸屬地方政府使用。而通過限制土地供給，推高土地拍賣價格，從而保持地方財政收入長期穩(wěn)定，成為大多數地方政府的首選。

二是房地產控制上下游重要產業(yè)。一方面，房地產控制著上游水泥、鋼鐵、工程設備等重工業(yè)行業(yè);下游則控制著家電、家具、家紡等輕工業(yè)行業(yè)，輻射效應明顯。另一方面，伴隨著房地產業(yè)高速發(fā)展，中介、物業(yè)、保潔、室內設計、裝修服務等服務業(yè)迅速興起，帶動了大量的社會就業(yè)。

雖然國家提出不以GDP增速高低論英雄，但在當前內外部嚴峻形勢下，“穩(wěn)增長”成效如何已經成為體現地方政府政績的關鍵所在。而房地產業(yè)直接控制著商品房銷售面積增速、房地產業(yè)從業(yè)人員增速、房地產從業(yè)人員勞動報酬增速等三項重要指標，間接影響批發(fā)業(yè)商品銷售額增速、零售業(yè)商品銷售額增速、建筑業(yè)增加值現價增速等核心指標以及運輸行業(yè)相關指標，對GDP影響極大。

三是我國獨有的戶籍管理制度和優(yōu)質公共服務資源高度集中的特征。長期以來，我國通過戶籍制度有效控制了城市發(fā)展的規(guī)模和速度，但由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不充分等因素影響，教育、醫(yī)療、交通等公共服務資源主要集中在一、二線城市，人才資源也隨之不斷涌入，提供了充足的購房需求，推動房價持續(xù)上漲。同時，由于教育等公共服務與住房高度相關，學區(qū)房倍受追捧，成為房價上漲的領頭者。

四是缺乏成熟的住房租賃市場。即使在一線城市，購房者也大多不把租賃市場看成購房市場的替代市場，大多數情況下，租賃往往作為購房前期的過渡。特別是由于市場化租賃服務品質低下、租售同權問題未得到政策明確、長租合同難以得到法律的充分保障等，導致租賃市場發(fā)展緩慢。

五、中美日房地產市場發(fā)展對比

（一）日本房地產政策取向

自1950年開始到1990年房價破滅，日本樓市連漲40年。在房價增長的背后，是日本經濟高速發(fā)展，到1985年，日本成為世界上最大的鋼鐵和汽車出口國，外匯儲備超過4000億美元，成為世界最大債權國，“廣場協議”后日元飛速升值，以東京房價為代表的日本房地產業(yè)高速增長，1989年的東京銀座5丁目的地價高達1平米1.1億日元，折合97萬美元，榮獲當年吉尼斯世界紀錄[15]。

1987年開始，日本政府開始出手干預房地產市場，要求金融機構嚴控房地產貸款量，提高房地產稅收。但調控效果幾乎為零，日本樓市和股市繼續(xù)狂飆突進。1989年5月起，日本連續(xù)提高銀行利率，將利率從2.5%大幅提升到6%。此時日本房價和股市由于巨大的上漲慣性，還是沒有下跌[16]。1990年1月12日，加息的效果開始出現，日本股市突然出現瀑布式下跌，到1990年9月，日本大盤下跌44%，大量的公司出現巨額虧損，不得不拋售公司持有的土地和房產，日本房價出現了下跌的苗頭。1991年，日本樓市出現崩塌，巨大的泡沫從東京開始破裂，迅速蔓延全國，短短3個月內，日本房價接近腰斬。房價暴跌后，日本政府并沒有選擇出手護盤，反而選擇將泡沫一戳到底，徹底出清市場風險[17]。

（二）美國房地產政策取向

2001年納達克斯互聯網泡沫破裂后，美國政府以低利率刺激經濟，于是大量的資金開始涌入美國樓市，而美國銀行發(fā)明的次級貸款成為了最大推手。美國的房價一路飆升，拉動了整個美國的經濟，整個美國欣欣向榮，似乎回到了巔峰時刻[18]。2006年底，國際石油價格飛漲，導致美國通脹率飆升，美聯儲被迫出手提升利率來壓制通脹，進行了連續(xù)17次加息。加息直接導致美國樓市泡沫被擊碎，次貸危機席卷美國，美聯儲被迫出手，通過多輪量化寬松[19-31]。

（三）中國房地產與美日的異同

從共同點來看，中美日的房地產有實體經濟高速發(fā)展作支撐，有一批極具競爭力的產業(yè)作為基礎，有較為寬松的財政金融政策。從不同點來看，我國有一個強有力的政府，能夠集中力量辦大事，綜合運用各類政策手段進行供給側調節(jié)，有能力以政策手段防止信用違約。

六、多元供給和綜合保障促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展

房地產業(yè)是我國經濟的重要組成部分，對上下游產業(yè)影響范圍大、涉及面廣，必須堅持穩(wěn)中求進，在充分滿足市場需求的前提下，逐步推進房地產市場改革，持續(xù)完善住房市場體系和住房保障體系。

（一）持續(xù)完善住房保障體系

以市場化的商品住房為主、加大各類保障性住房供應力度，形成“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的階梯化住房供給結構。繼續(xù)完善以公租房、廉租房、經濟適用房、人才安居房、棚戶區(qū)改造安置房、共有產權房為主體的住房保障體系，加大對中低收入群體保障范圍，著力解決外來務工人員住房問題，維護社會大局穩(wěn)定。

（二）大力推進房屋租賃市場

健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系，適度提升土地拍賣中房地產開發(fā)主體自持租賃物業(yè)比例，規(guī)范住房租賃中介機構，支持個人出租住房，培育多元供給租賃市場供應主體。支持資產管理公司（AMC）通過資產剝離成立專業(yè)化房屋租賃公司，推動住房租賃市場規(guī)?；l(fā)展。政策取向應由“人人有住房”轉向“人人有房住”，建立健全租售權利分配機制，穩(wěn)定市場預期。

（三）優(yōu)化土地要素供給

繼續(xù)改革完善“人地掛鉤”政策，將新增常住人口納入土地供應評價體系，嚴格執(zhí)行庫存去化與供地掛鉤政策，適當增加房價上漲壓力較大城市建設用地供應指標，進一步優(yōu)化城市工業(yè)用地、住宅用地、商業(yè)用地結構，合理安排區(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)籌配置教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生和城鎮(zhèn)基礎設施建設用地，形成區(qū)域結構布局完善、功能豐富的土地配置體系。

（四）穩(wěn)步推進房地產稅改革

房地產稅推行勢必對我國房地產市場造成長期深遠的影響，短期內也將對房地產銷售形成沖擊。在改革節(jié)奏上，應充分總結前期試點城市經驗，對地方政府充分授權，作為熱點區(qū)域調控的手段進行試點，充分考慮居民稅收承受度，廣泛聽取社會意見，防止造成市場和社會恐慌。

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（責任編輯：郭麗春 董博雯）