劉炳輝 郭曉琳

[摘要] 新冠肺炎疫情考驗(yàn)國(guó)家治理體系和治理能力。改革開放以來(lái)中國(guó)不斷推動(dòng)大流動(dòng)社會(huì)的形成并享受其帶來(lái)的繁榮，此次危機(jī)治理是大流動(dòng)社會(huì)形成之后第一次全國(guó)性的“暫?！迸c“重啟”。本文根據(jù)疫情防控的實(shí)踐過(guò)程對(duì)國(guó)家治理能力進(jìn)行細(xì)分，并提煉出在危機(jī)時(shí)刻的治理至少需要五種關(guān)鍵能力：反應(yīng)能力、強(qiáng)制能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力和宣傳能力。面對(duì)危機(jī)治理的考驗(yàn)，中國(guó)的國(guó)家治理能力在總體強(qiáng)大的同時(shí)表現(xiàn)出差異性，在領(lǐng)導(dǎo)能力和強(qiáng)制能力上表現(xiàn)突出，在反應(yīng)能力和宣傳能力上仍需加強(qiáng)，在組織能力上需要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)的運(yùn)用。這些危機(jī)時(shí)刻的應(yīng)對(duì)特點(diǎn)為疫情之后國(guó)家治理能力提升指明了方向。

[關(guān)鍵詞] 大流動(dòng)社會(huì) ?危機(jī)時(shí)刻 ?國(guó)家治理能力 ?新冠肺炎

[基金項(xiàng)目] 本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)改革視野下長(zhǎng)三角流動(dòng)人口管理體制變革實(shí)證研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：19YJC840022）和浙江省教育科學(xué)規(guī)劃年度課題“新時(shí)代高校理論類社團(tuán)與思政課協(xié)同模式研究”（立項(xiàng)編號(hào)：2020SCG198）階段性研究成果。

[作者簡(jiǎn)介] 劉炳輝（1982-），男，河南洛陽(yáng)人，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究員，博士，研究方向?yàn)閲?guó)家治理、組織社會(huì)學(xué)和青年問(wèn)題;郭曉琳（1982-），女，浙江舟山人，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院商學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、消費(fèi)社會(huì)學(xué)和文化變遷。

[中圖分類號(hào)] D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2020）02-0106-122020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情，“是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，成為“對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考”。當(dāng)然，疫情的快速傳播首先是因?yàn)椴《颈旧淼奶匦?，但能夠短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)散到全國(guó)，根本上還是由于社會(huì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行出現(xiàn)了前所未有的巨變——中國(guó)已進(jìn)入“大流動(dòng)社會(huì)”。在疫情防控方面，自2020年1月20日國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人作出重要批示后全國(guó)進(jìn)入全面動(dòng)員階段，我們的治理體系發(fā)揮了“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，全國(guó)一盤棋的防控工作也迅速取得了成效。

疫情對(duì)國(guó)家治理能力的挑戰(zhàn)無(wú)疑是多方面的，筆者認(rèn)為主要聚焦五個(gè)問(wèn)題：首先是面對(duì)突發(fā)情況時(shí)國(guó)家如何盡可能快速啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制;其二是危機(jī)時(shí)刻國(guó)家是否能將大流動(dòng)社會(huì)及時(shí)“暫?！?其三是局部地區(qū)面對(duì)醫(yī)療資源等“超載”情況時(shí)如何應(yīng)對(duì);其四是危機(jī)時(shí)刻的社會(huì)運(yùn)行如何維持;其五是如何精準(zhǔn)有序地“重啟”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。自中央提出“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”以來(lái)，學(xué)界相關(guān)研究和討論很多，但鮮有學(xué)者對(duì)治理能力進(jìn)行細(xì)分。筆者根據(jù)此次疫情防控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將危機(jī)應(yīng)對(duì)中具體涉及的治理能力概括為五種：反應(yīng)能力、強(qiáng)制能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力和宣傳能力。前兩種能力可以對(duì)社會(huì)進(jìn)行“制動(dòng)”，后三種能力既可以幫助“制動(dòng)”，也可以幫助重新“啟動(dòng)”社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。筆者認(rèn)為此五種治理能力為大流動(dòng)社會(huì)危機(jī)時(shí)刻的關(guān)鍵國(guó)家治理能力，缺一不可，具有明顯的“應(yīng)急治理能力”特征。

“制動(dòng)”能力：大流動(dòng)社會(huì)危機(jī)治理前期的關(guān)鍵能力

大流動(dòng)社會(huì)的“危機(jī)治理”迥異于“常態(tài)治理”的狀態(tài)。此時(shí)流動(dòng)帶了巨大的負(fù)面性，這跟常態(tài)時(shí)主要是正面積極作用不同，所以導(dǎo)致了全社會(huì)不得不突然“暫?！?。因此，面對(duì)這突如其來(lái)的“暫?！保覀円环矫嬉偨Y(jié)“暫停狀態(tài)”的應(yīng)對(duì)過(guò)程中有什么經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另一方面也要觀察我們?cè)凇皶和！钡健爸貑ⅰ钡倪^(guò)程中又遭遇了什么新問(wèn)題。

（一） 反應(yīng)能力：疫情防控初期的關(guān)鍵能力

出現(xiàn)各類傳染病疫情或者其他社會(huì)治理挑戰(zhàn)，這在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)代多少有些難以避免，整個(gè)世界也因?yàn)橄到y(tǒng)的復(fù)雜而越來(lái)越充滿不確定性。從國(guó)家治理的角度而言，最重要的是在盡量避免風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還要做好“最壞打算”。在諸多應(yīng)對(duì)預(yù)案中，能夠最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)減少損失的方法，無(wú)疑是在事件發(fā)生初期能夠及早做出恰當(dāng)反應(yīng)，即快速應(yīng)急反應(yīng)。

新冠肺炎疫情被世界衛(wèi)生組織定義為重大公共衛(wèi)生安全事件，與世界其他國(guó)家比較，我們的應(yīng)對(duì)措施得到了肯定;與歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)比，比2003年“非典”事件發(fā)生時(shí)也有進(jìn)步，但與人民群眾的期待和國(guó)家對(duì)防控疫情的要求顯然還有距離。雖然說(shuō)人們期待的反應(yīng)速度往往是最理想的情景，但也只有在追求理想的過(guò)程中才能不斷改善和進(jìn)步。

把快速反應(yīng)能力不足歸咎于個(gè)別干部個(gè)人素質(zhì)，這種傾向盡管簡(jiǎn)單解氣，但也往往片面無(wú)力。從1月27日武漢市長(zhǎng)接受央視采訪和1月28日武漢市委書記的新聞發(fā)布會(huì)介紹中，可以發(fā)現(xiàn)公眾一般都缺乏相關(guān)的知識(shí)，即疫情防控中存在一個(gè)“依法披露”的問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》（下文簡(jiǎn)稱《防治法》）對(duì)這類按照甲級(jí)管理的乙類傳染病的發(fā)布有明確而嚴(yán)格的規(guī)定，即使作為副省級(jí)城市的武漢市，也無(wú)權(quán)擅自發(fā)布相關(guān)信息。當(dāng)然對(duì)《防治法》具體條款的理解上也有爭(zhēng)議。而國(guó)家衛(wèi)健委專家在2月底接受媒體采訪時(shí)指出當(dāng)時(shí)接到明確指示是“屬地管理，地方為主，專家組是幫忙的”，衛(wèi)健委專家收到的指示體現(xiàn)的是2007年施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的原則，即“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”?！皸l塊關(guān)系”在兩部法律之間有不同導(dǎo)向，這一問(wèn)題即使在專業(yè)領(lǐng)域尚有較多紛爭(zhēng)，之前各界對(duì)此都缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此外，還涉及到衛(wèi)生行政部門、疾控中心與地方政府之間的復(fù)雜互動(dòng)?？傊?，在大流動(dòng)社會(huì)，危機(jī)決策時(shí)間越來(lái)越短;在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，危機(jī)決策壓力越來(lái)越大。

在經(jīng)歷2003年“非典”疫情之后，我國(guó)建立了傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)”）。該系統(tǒng)之前也曾及時(shí)發(fā)現(xiàn)禽流感和鼠疫等情況并迅速處理，但在此次危機(jī)初期似乎未能達(dá)到人們的預(yù)期。目前來(lái)看應(yīng)對(duì)初期的問(wèn)題主要不是信息上報(bào)的技術(shù)與能力問(wèn)題，而是面對(duì)新情況時(shí)對(duì)其進(jìn)行確定與綜合決策速度問(wèn)題。尤其是這種專業(yè)領(lǐng)域的上報(bào)問(wèn)題，如何避免不必要的干擾拖延，以確保依法防疫順利開展落實(shí)。

不論具體細(xì)節(jié)如何，客觀上看我們的快速反應(yīng)能力依然不足，從地理位置看，武漢市作為九省通衢，疫情發(fā)生之初，又恰恰趕上了“春運(yùn)”節(jié)點(diǎn)，各種復(fù)雜因素綜合在一起，導(dǎo)致疫情跑在了防控前面。相對(duì)于“庸官誤國(guó)”的“素質(zhì)問(wèn)題”解釋模型，筆者傾向于涵蓋面更廣的“速度問(wèn)題”解釋框架。

面對(duì)非常規(guī)情況時(shí)，科層組織系統(tǒng)反應(yīng)遲緩（往往與嚴(yán)謹(jǐn)有關(guān)），組織成員靈活性不足，一直是科層組織的天然弊病。常規(guī)問(wèn)題往往在強(qiáng)大的科層體系的日常運(yùn)轉(zhuǎn)中解決了，而一旦出現(xiàn)非常規(guī)問(wèn)題，科層組織成員容易本著“照章辦事”的原則因循守舊，層層上報(bào)等待指令，難免延誤最佳決策時(shí)機(jī)?？茖又频脑O(shè)計(jì)本身就是為了應(yīng)對(duì)常規(guī)情況，而并非突發(fā)意外情況。甚至越是平時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)高效率，越意味著意外發(fā)生時(shí)的低效率。效率與靈活之間天然有張力。而國(guó)家治理的難處和挑戰(zhàn)就在于試圖在效率和靈活之間達(dá)到平衡，同時(shí)獲得兩種優(yōu)勢(shì)，這也是中國(guó)“黨政科層制”所追求的治理效果。

從新冠肺炎疫情防控的情況來(lái)看，面對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，今后需要調(diào)整應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略思維。這種調(diào)整，既涉及到治理體系中不同部門之間的關(guān)系，也涉及到干部的應(yīng)對(duì)心態(tài)和考核問(wèn)責(zé)制度調(diào)整。如果說(shuō)2003年“非典”事件讓我們?cè)谕话l(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急反應(yīng)硬件技術(shù)上有所提升的話，此次新冠肺炎疫情則讓我們意識(shí)到復(fù)雜科層體系的綜合決策速度也需要提升。

圍繞反應(yīng)速度提升，除了復(fù)雜科層體系的綜合決策速度外，還有一個(gè)容易被忽視的“物資儲(chǔ)備”問(wèn)題。在此次疫情防控過(guò)程中，另外一個(gè)需要快速反應(yīng)的環(huán)節(jié)在于“確診”。沒(méi)有確診就沒(méi)有后續(xù)的及時(shí)準(zhǔn)確治療，而無(wú)法及時(shí)確診的原因在于檢測(cè)物資的缺乏。在啟動(dòng)了全國(guó)性的支援之后，武漢的局面才逐漸得到緩解。救援物資和人員能夠快速到位，也依賴于中央的強(qiáng)大統(tǒng)籌能力、發(fā)達(dá)的交通設(shè)施和物流網(wǎng)絡(luò)。疫情的快速傳播有賴于“大流動(dòng)社會(huì)”，但控制疫情也同樣得益于“大流動(dòng)社會(huì)”。缺乏醫(yī)療物資的生產(chǎn)能力和供應(yīng)保障能力，任何體系都會(huì)陷入被動(dòng)局面，這也是世界上很多國(guó)家防疫中的重大教訓(xùn)，“巧婦難為無(wú)米之炊”的局面必須盡量避免。

同時(shí)，國(guó)家治理還需要有“極限思維”，要設(shè)想一些更極端的嚴(yán)峻情況，某些物資面臨全國(guó)性緊缺和供應(yīng)不足時(shí)，又該如何應(yīng)對(duì)？對(duì)此，習(xí)近平總書記也指出“這次疫情暴露出重點(diǎn)衛(wèi)生防疫物資（如防護(hù)服等）儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，在其他儲(chǔ)備方面還可能存在類似問(wèn)題，要系統(tǒng)梳理國(guó)家儲(chǔ)備體系短板，科學(xué)調(diào)整儲(chǔ)備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，提升儲(chǔ)備效能。要優(yōu)化關(guān)鍵物資生產(chǎn)能力布局，在關(guān)鍵物資保障方面要注重優(yōu)化產(chǎn)能的區(qū)域布局，做到關(guān)鍵時(shí)刻拿得出、調(diào)得快、用得上?！?/p>

綜上可知，快速應(yīng)急反應(yīng)能力既與技術(shù)有關(guān)，也與組織有關(guān)，還與國(guó)力有關(guān)，是一個(gè)綜合治理能力的體現(xiàn)。我們?cè)谶@些方面仍然需要統(tǒng)籌考量、謀劃布局。

（二） 強(qiáng)制能力：危機(jī)治理中的勝負(fù)手

控制所有傳染病的最有效的途徑是控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群，但在當(dāng)代的大流動(dòng)社會(huì)要做到這些恰恰是殊為不易的。為了戰(zhàn)勝疫情，國(guó)家展開了“人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”，疫情能夠被快速遏制住，很重要的一個(gè)原因就是國(guó)家擁有巨大的“強(qiáng)制能力”。這種強(qiáng)制能力涉及多個(gè)方面，從強(qiáng)制地方（如封城）、強(qiáng)制部門（如交通管制）到強(qiáng)制個(gè)人（如隔離）。中國(guó)實(shí)際上是以“大暫停”實(shí)現(xiàn)“大阻斷”，來(lái)扭轉(zhuǎn)疫情防控初期的嚴(yán)峻局面。

讓十幾億人居家隔離數(shù)十天而沒(méi)有遭遇大規(guī)模抗議和社會(huì)騷亂，這在世界上絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)恐怕都是無(wú)法想象的。2019年10月，美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)健康安全中心聯(lián)合世界經(jīng)濟(jì)論壇及比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)在紐約市共同舉辦了一場(chǎng)針對(duì)大規(guī)模流行病的桌面推演，其中就沒(méi)有考慮過(guò)采取類似中國(guó)這樣的措施，推演結(jié)果為疫情的蔓延擴(kuò)散是無(wú)法避免的，最終損失極為巨大。而事實(shí)上，疫情于2月底3月初開始在世界范圍內(nèi)暴發(fā)后，各國(guó)在采取強(qiáng)制措施上顧慮重重步伐遲緩，也確實(shí)如推演所料。此外，日本、韓國(guó)和新加坡等同屬東亞文化圈的國(guó)家，在防疫措施的力度上也遠(yuǎn)不及中國(guó)，美國(guó)等西方國(guó)家則更是如此。不論他們主觀意愿與言說(shuō)如何，其實(shí)際國(guó)家動(dòng)員能力和隔離治療條件都是遠(yuǎn)不及中國(guó)的。中國(guó)的防疫模式很難被簡(jiǎn)單模仿。武漢的火神山和雷神山醫(yī)院都是短短十天內(nèi)建成投入使用，可容納2600多位病人就診;而“方艙醫(yī)院”的建設(shè)速度平均是1.5天，“到2月25日（武漢）全市儲(chǔ)備的方艙醫(yī)院床位將達(dá)到3萬(wàn)張”。隔離救治和觀察，所需要的不僅僅是意愿和強(qiáng)制，還涉及土地使用、建設(shè)力量組織、物資供應(yīng)、人員支持和物流保障等配套措施。

從此次疫情防控過(guò)程可以看出，黨和政府在群眾中具有高度的權(quán)威和號(hào)召力，居民動(dòng)員方式獲得廣泛認(rèn)同。試想如果在連測(cè)量體溫都不愿意配合的高度主張個(gè)人權(quán)利的國(guó)家，這種大規(guī)模的社會(huì)“暫停”和隔離如何可能？當(dāng)然與此同時(shí)，我們也需要對(duì)這個(gè)過(guò)程中一些過(guò)度和任性執(zhí)法抱有警惕和批評(píng)意識(shí)，“全面提高依法防控依法治理能力”。

為何中國(guó)的老百姓能夠較容易接受這種空間上的隔離與約束？因?yàn)檫@種空間管理方式在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，是“郡縣國(guó)家”治理體系的傳統(tǒng)之一，也是靜態(tài)社會(huì)治理的基本方法之一，即“屬地管理”。人們平日理解“屬地管理”往往容易想到省市縣區(qū)層面，其實(shí)進(jìn)一步微觀化必然是要落到村莊和小區(qū)。只是在改革開放四十多年的快速發(fā)展過(guò)程中，城市化催生了大流動(dòng)社會(huì)，人們對(duì)這種“靜態(tài)社會(huì)”管理方式的記憶有些模糊了。城市的管理方式更強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)關(guān)系，而不是生活關(guān)系，所以管理上是“條條為主”的單位管理，而不是“塊塊為主”的屬地管理。

顯然，真正在最基層保證村莊和小區(qū)進(jìn)行“封閉管理”的人并不是警察這樣的執(zhí)法者，而是社區(qū)工作者、物業(yè)人員、保安和志愿者等普通群眾。中國(guó)能夠長(zhǎng)期以世界范圍內(nèi)較低的警民比維持較好的社會(huì)治安，與黨的基層組織建設(shè)和社會(huì)建設(shè)息息相關(guān)。中國(guó)正是依托“家國(guó)同構(gòu)”的特殊社會(huì)結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)，才獲得了一種低成本的高強(qiáng)制能力，這是我們寶貴的治理能力與治理經(jīng)驗(yàn)。

在互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入移動(dòng)智能終端普及的當(dāng)下，“屬地管理”模式的治理能力已經(jīng)可以精確到人，并且根據(jù)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)進(jìn)行調(diào)整，而不再拘泥于簡(jiǎn)單的“封村”“封閉小區(qū)”等“一刀切”做法。這樣既可以防控疫情，又可以盡量減少社會(huì)流動(dòng)帶來(lái)的負(fù)面影響。比如浙江于2月中旬在全國(guó)率先推行“健康碼”措施，就是依托支付寶新研發(fā)的一項(xiàng)功能，以時(shí)間、空間和人際三個(gè)角度判斷某人實(shí)時(shí)的健康風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，分別給出綠色、黃色和紅色的動(dòng)態(tài)判斷，綠碼就可以在本區(qū)域內(nèi)自由出行。

疫情防控需要采取必要的隔離等強(qiáng)制手段，但大面積長(zhǎng)期“暫停”社會(huì)的做法，其負(fù)面效果又難以承受，這就需要對(duì)強(qiáng)制范圍和對(duì)象盡量精準(zhǔn)定位。高效識(shí)別疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的能力又建立在信息的快速采集和精準(zhǔn)識(shí)別上，這種考驗(yàn)也是過(guò)去四十年中國(guó)流動(dòng)社會(huì)治理過(guò)程中的一個(gè)長(zhǎng)期命題。此次疫情防控中這種信息采集識(shí)別能力出現(xiàn)了某種突破性變化，即對(duì)大規(guī)模人群進(jìn)行實(shí)時(shí)精準(zhǔn)到人的動(dòng)態(tài)評(píng)估。但需要注意的是，健康碼的廣泛推行也需要慎重討論其涉及的隱私與安全等法律問(wèn)題。

社會(huì)的大流動(dòng)給我們的生活帶來(lái)繁榮，但同時(shí)也蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，而移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及又使得公眾留給決策者的時(shí)間愈發(fā)短暫。經(jīng)此一役發(fā)現(xiàn)，在不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，我們?nèi)孕枰獣r(shí)刻保持對(duì)大流動(dòng)社會(huì)進(jìn)行反向操作的“制動(dòng)”能力。屬地管理的傳統(tǒng)和方法并未過(guò)時(shí)，依然有加強(qiáng)建設(shè)的必要，必須以“極限思維”思考治理問(wèn)題，做好最壞打算，尤其是在國(guó)際格局劇烈變動(dòng)的大背景下。

“啟動(dòng)”能力：大流動(dòng)社會(huì)危機(jī)治理中后期的關(guān)鍵能力

（一） 領(lǐng)導(dǎo)能力：戰(zhàn)勝危機(jī)的關(guān)鍵砝碼

綜觀整個(gè)疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程，國(guó)家啟動(dòng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”之后所產(chǎn)生的強(qiáng)大動(dòng)員能力與頑強(qiáng)意志，不僅是給抗疫一線提供了重要物資和人員支持，還穩(wěn)定了十幾億人的情緒并堅(jiān)定了他們的樂(lè)觀信念。

盡管我們的治理體系已經(jīng)日趨完善，但是仍有不足之處。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也已指出：“要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。這次疫情暴露出我們?cè)诔鞘泄箔h(huán)境治理方面還存在短板死角，要進(jìn)行徹底排查整治，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生短板。”

我們的治理體系在局部是有短板的，正如黃奇帆指出的，“公共衛(wèi)生與傳染病防治領(lǐng)域是中國(guó)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的落后領(lǐng)域、甚至是盲點(diǎn)。從2003年的非典到2020年的新冠肺炎，中國(guó)公共衛(wèi)生體系的短板始終沒(méi)有很好補(bǔ)上，整個(gè)公共衛(wèi)生系統(tǒng)在人員、技術(shù)、設(shè)備各方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，這才是導(dǎo)致我們?nèi)狈Ψ揽卮笠吣芰Φ母拘缘脑??！?/p>

在疫情應(yīng)對(duì)的過(guò)程中，國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)能力至少涉及組織體系、生產(chǎn)、人員、區(qū)域和城鄉(xiāng)等方面的統(tǒng)籌動(dòng)員。

組織體系的領(lǐng)導(dǎo)能力，指應(yīng)對(duì)突發(fā)重大疫情過(guò)程中對(duì)原有黨政科層組織體系進(jìn)行短時(shí)間內(nèi)重組和動(dòng)員的能力。如2020年1月25日即成立中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，整個(gè)過(guò)程都是最高領(lǐng)導(dǎo)人“親自部署、親自指揮”。中央除了在橫向上建立跨黨政軍群的超大動(dòng)員體系之外，縱向上還向湖北省派出“中央指導(dǎo)組”。地方也成立各級(jí)指揮部和領(lǐng)導(dǎo)小組。這種科層組織的橫向縱向整合，也是中國(guó)以往應(yīng)對(duì)大流動(dòng)社會(huì)治理的基本經(jīng)驗(yàn)和方法。黨政科層組織居于治理體系的核心，要想整合全社會(huì)的力量，必須黨政科層組織率先進(jìn)行整合。

完成組織整合之后，防護(hù)服、口罩和各類醫(yī)療物資開始馳援湖北省，各類企業(yè)克服困難在春節(jié)期間復(fù)工生產(chǎn)。這種生產(chǎn)能力和物資供應(yīng)的統(tǒng)籌能力在此次疫情防控中尤其重要。相比“非典”時(shí)期北京市確診病例僅有2500余例，武漢市此次的新冠肺炎確診病例達(dá)5萬(wàn)多例。此種情形已經(jīng)遠(yuǎn)超出武漢市乃至湖北省的應(yīng)對(duì)能力，必須舉全國(guó)之力支援。

截止到2月下旬，全國(guó)各地支援湖北的醫(yī)療隊(duì)人員達(dá)3.8萬(wàn)人。我們?cè)谏鲜兰o(jì)七八十年代逐漸解決吃穿的問(wèn)題，九十年代開始解決住的問(wèn)題，本世紀(jì)以來(lái)迅速解決行的問(wèn)題。而在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，投入長(zhǎng)期不足。在市場(chǎng)化運(yùn)行下，這種不足又產(chǎn)生了極化效應(yīng)，患者向大城市大醫(yī)院集中，大城市大醫(yī)院的營(yíng)利導(dǎo)向使其不會(huì)主動(dòng)去做防范這種罕見的公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案。這就會(huì)導(dǎo)致，一方面資源投入總量本來(lái)就不足;另一方面在市場(chǎng)化導(dǎo)向下對(duì)基礎(chǔ)性防疫投入更加不足。在沒(méi)有暴發(fā)大規(guī)模疫情時(shí)，這種不平衡不容易暴露，但此次讓我們看到了其蘊(yùn)藏的危機(jī)?？挂哌^(guò)程中出現(xiàn)的醫(yī)護(hù)人員緊缺，深層次上也涉及醫(yī)學(xué)院校的人才培養(yǎng)不足問(wèn)題，這是疫后需要作長(zhǎng)期部署的領(lǐng)域。

不同區(qū)域統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的能力是保障國(guó)家穩(wěn)定的關(guān)鍵，必須避免地方上各自為戰(zhàn)。此次疫情防控過(guò)程中就出現(xiàn)過(guò)個(gè)別地方擅自將其他一些省份劃為“疫情重點(diǎn)地區(qū)”并禁止其人員進(jìn)入本地的情況，均被迅速叫停并嚴(yán)肅處理。

疫情的快速傳播，導(dǎo)致國(guó)家治理體系反應(yīng)時(shí)間縮短，原來(lái)運(yùn)行配合有效的各組成部分之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的狀況。危機(jī)狀態(tài)下易出現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，若不及時(shí)遏制，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致秩序混亂，由此可見中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必要性。

城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)是指在疫情防控過(guò)程中做好人員流動(dòng)的城鄉(xiāng)銜接與互相支持。其之所以在此次疫情防控中具有特殊意義，是因?yàn)楫?dāng)代中國(guó)的人口大流動(dòng)具有明顯的跨越城鄉(xiāng)特點(diǎn)。農(nóng)民工依然是流動(dòng)人口的主力軍，為了防控疫情，必須保證人員的健康狀態(tài)，這就需要城鄉(xiāng)管理的雙管齊下。一方面，強(qiáng)化外出人口的管控和服務(wù)，把好“出村（社）關(guān)”;另一方面，流入地既要把好“入城關(guān)”，也要化解“入城難”。比如外出人員最重要的服務(wù)是兩方面，一是提供健康證明，二是提供口罩，這些都可以納入到人口流出地的工作考慮之中。人口流入地社區(qū)既要加強(qiáng)健康排查，也要關(guān)心外來(lái)人員身心健康，要高度防范出現(xiàn)本地人和外來(lái)人員之間的摩擦?？傊?，按下中國(guó)大流動(dòng)社會(huì)的“重啟鍵”要比按下“暫停健”需要更多的跨區(qū)域和跨城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。

（二） 組織能力：“暫停時(shí)刻”的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)維持

改革開放四十多年來(lái)，我們的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化率不斷提高，社會(huì)從靜態(tài)向大流動(dòng)轉(zhuǎn)變，“一個(gè)流動(dòng)的中國(guó)，充滿了繁榮發(fā)展的活力”。我們長(zhǎng)期的工作也是不斷加速這種流動(dòng)，如高速公路、高鐵、航空、電信、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在此過(guò)程中我們不斷適應(yīng)這個(gè)流動(dòng)中國(guó)的生活方式以及與之配套的治理方式。然而突如其來(lái)的疫情，迫使我們不得不對(duì)整個(gè)社會(huì)按下“暫停鍵”，大流動(dòng)中國(guó)的“暫停時(shí)刻”該如何維持基本的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這是一個(gè)顯然很難完全照搬過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的治理命題。

疫情防控過(guò)程中就社會(huì)治理層面而言，最大的問(wèn)題是基層社會(huì)的低組織化及其所蘊(yùn)藏的治理風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)，在城市社區(qū)尤其明顯。過(guò)去四十多年，在整個(gè)社會(huì)高度流動(dòng)之后，出現(xiàn)了組織化程度大幅下降的現(xiàn)象。城市社區(qū)長(zhǎng)期是以陌生人社會(huì)和半熟人社會(huì)為主，社區(qū)更多體現(xiàn)出“姓區(qū)不姓社”的特點(diǎn)。這種社會(huì)組織化程度較低的情況，在危急時(shí)刻會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題，一是容易引發(fā)社會(huì)恐慌，二是基層治理能力弱。

低組織化容易引發(fā)社會(huì)恐慌。其典型表現(xiàn)是出現(xiàn)對(duì)醫(yī)療資源的“擠兌”和生活物資搶購(gòu)等行為。在危機(jī)時(shí)刻，缺乏基層組織的庇護(hù)，這種群體性行為就會(huì)特別突出。當(dāng)前中國(guó)人的就業(yè)主力已經(jīng)不在“體制內(nèi)”，“也只有不到四分之一的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，還處在較為典型的單位體制中?！倍c此同時(shí)，“那些在黨政機(jī)關(guān)單位工作的人，比沒(méi)有單位的人，解決個(gè)人問(wèn)題的能力高8.5倍”。讓普通百姓能夠獲得組織的關(guān)照，對(duì)接國(guó)家和社會(huì)的優(yōu)質(zhì)資源，這是基層社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)。

低組織化導(dǎo)致基層治理能力弱。城市社區(qū)的社會(huì)建設(shè)整體較為薄弱，社區(qū)工作者平日并不了解成員的基本情況和流動(dòng)軌跡。因?yàn)槠饺铡暗讛?shù)不清”，必然會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵時(shí)刻“力度不夠”，在危機(jī)時(shí)刻會(huì)嚴(yán)重放大風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)。

在未來(lái)城市基層社會(huì)加強(qiáng)組織化建設(shè)的道路上，我們需要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的作用有更多探索?？紤]到城市生活的一個(gè)基本特點(diǎn)就是居住生活空間與工作空間的分離，城市居民往往白天在各自單位工作，在小區(qū)里的面對(duì)面交往機(jī)會(huì)相對(duì)農(nóng)村居民而言要少一些。這種城鄉(xiāng)生活的基本差異確實(shí)長(zhǎng)期制約著城市社會(huì)建設(shè)，但當(dāng)下中國(guó)一個(gè)顯著特點(diǎn)就是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起，網(wǎng)絡(luò)可以在一定程度上打破人們?nèi)粘＝煌目臻g限制。推進(jìn)城市小區(qū)的微信群或QQ群建設(shè)，是一個(gè)把城市居民在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代組織起來(lái)的相對(duì)有效措施。將城市居民組織起來(lái)，可以通過(guò)線下社會(huì)交往增強(qiáng)的手段，但也還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)連接增強(qiáng)的方法。增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)連接的線上組織方式，一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)就是基層工作者掌握了在短時(shí)間內(nèi)借助大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)處理海量信息的能力。

（三） 宣傳能力：避免次生風(fēng)險(xiǎn)的安全堤

大災(zāi)之后必有謠言，已被歷史反復(fù)證明。而在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和智能終端普及的時(shí)代，相關(guān)挑戰(zhàn)在本次疫情防控中更為突出。新冠肺炎疫情防控與2003年的“非典”防控之間一個(gè)重大區(qū)別就是整個(gè)社會(huì)的高度互聯(lián)網(wǎng)化。根據(jù)上海市有關(guān)媒體和機(jī)構(gòu)在疫情防控期間對(duì)本地居民獲取信息渠道的調(diào)查顯示，“其中最常見的三個(gè)來(lái)源分別是地方媒體及其網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、境內(nèi)社交媒體或自媒體和中央媒體及其網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。街鎮(zhèn)/村居委會(huì)等基層部門的相關(guān)告示、公告等，也是重要的信息來(lái)源。在疫情暴發(fā)后，持續(xù)進(jìn)行一線深度報(bào)導(dǎo)的境內(nèi)媒體，例如三聯(lián)、財(cái)新、中國(guó)新聞周刊等也得到了廣泛關(guān)注?！?/p>

本次疫情防控過(guò)程中，在網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)速度上，政府反應(yīng)非?？?，較之“非典”時(shí)期有巨大進(jìn)步。但是又遭遇了網(wǎng)絡(luò)信息大爆炸的新局面，層出不窮的輿論熱點(diǎn)，使得輿論場(chǎng)一度十分混亂。疫情暴發(fā)以來(lái)，輿論焦點(diǎn)幾乎每天都在轉(zhuǎn)移，讓國(guó)人深感信息轟炸之下的認(rèn)知混亂。海量信息并不都有利于社會(huì)穩(wěn)定和認(rèn)識(shí)深化，更多的是強(qiáng)化情緒和產(chǎn)生“流量”。但在部分媒體市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)以及自媒體發(fā)達(dá)之后，對(duì)其又無(wú)法一禁了之，這就是管理的挑戰(zhàn)與困難所在。此外，如在微信的管理上相關(guān)公司又過(guò)度依賴技術(shù)的自動(dòng)排查和“封號(hào)”等簡(jiǎn)單措施，現(xiàn)有技術(shù)對(duì)復(fù)雜信息的識(shí)別能力較為低下，處置方式也較為簡(jiǎn)單，并非治本之策。

當(dāng)疫情防控進(jìn)入總體動(dòng)員階段后，全國(guó)和地方的疫情信息發(fā)布都比較及時(shí)，這時(shí)各地信息發(fā)布平臺(tái)的閱讀量都極大上升，反映出民眾的高關(guān)注度。地方信息平臺(tái)發(fā)布的主要有疫情數(shù)據(jù)、相關(guān)措施、辟謠通報(bào)、典型宣傳等，各個(gè)社區(qū)也開始逐漸建立起微信群，便于社區(qū)內(nèi)的消息通知與聯(lián)絡(luò)。未來(lái)城市社區(qū)的基層組織建設(shè)，勢(shì)必要把傳統(tǒng)組織管理方式與大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)充分結(jié)合起來(lái)，打造現(xiàn)代智慧型社區(qū)組織管理體系。

同時(shí)，城鄉(xiāng)之間、不同階層之間、不同年齡段之間，人們?cè)讷@取信息的方式上，又呈現(xiàn)出非常明顯的不同。老年人更傾向于相信電視臺(tái)、干部的正式通知，年輕人則主要從互聯(lián)網(wǎng)（如微信微博）獲取即時(shí)信息。這也是此次疫情防控中“村莊大喇叭”再顯神威的社會(huì)背景，河南省農(nóng)村的村干部利用集體大喇叭喊話再次博得各界關(guān)注后，其他省份的農(nóng)村也都紛紛效仿，城市社區(qū)中沒(méi)有喇叭的也開始安排人提著小喇叭巡回播放，甚至個(gè)別社區(qū)派出無(wú)人機(jī)監(jiān)控并高音喊話。信息的傳播媒介，實(shí)質(zhì)還是社會(huì)結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，無(wú)論是固定大喇叭、流動(dòng)小喇叭還是無(wú)人機(jī)，都意味著村社中必須有一個(gè)凝聚的核心和權(quán)威，這個(gè)核心必須在關(guān)鍵時(shí)刻能夠迅速將權(quán)威聲音傳遞到空間中的每個(gè)人。

小 ?結(jié)

回顧本次新冠肺炎疫情的防控過(guò)程，筆者的基本判斷是，我國(guó)的國(guó)家治理體系在整體上依然是成功而高效的，但在局部有短板和不足。這種不足主要體現(xiàn)在組織體系日益復(fù)雜之后，面對(duì)突發(fā)情況時(shí)需要提高快速反應(yīng)能力和整合能力。相對(duì)于治理體系問(wèn)題，治理能力在本次疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中面對(duì)的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)更大。因此，疫情之后的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需要更多地聚焦于治理能力提升上。這種保持整個(gè)體系穩(wěn)定而提升治理能力的模式，在過(guò)去四十年中國(guó)治理大流動(dòng)社會(huì)的過(guò)程中也是一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)，筆者曾對(duì)此有專門研究并將其概括為“超級(jí)郡縣國(guó)家”模式。從本次疫情的應(yīng)對(duì)來(lái)看，這一治理流動(dòng)社會(huì)的基本規(guī)律依然有效。

疫情期間也有海外學(xué)者質(zhì)疑我國(guó)治理體系的有效性，其核心觀點(diǎn)無(wú)非認(rèn)為“集權(quán)穩(wěn)定而低效，分權(quán)有效而不穩(wěn)定”，這類觀點(diǎn)顯然是出于意識(shí)形態(tài)偏見且缺乏對(duì)流動(dòng)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的客觀總結(jié)。筆者認(rèn)為，“集權(quán)也可以是有效率的，不僅可降低社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)展生產(chǎn)、行政管理上也可以是有效和高效的，尤其是近代工業(yè)革命以來(lái)的情況更是如此。流行理論之所以認(rèn)為在中國(guó)這樣的大國(guó)開展集權(quán)治理低效無(wú)效，其邏輯在于中國(guó)作為巨型國(guó)家的管理幅度太大。但這個(gè)管理幅度是會(huì)隨著技術(shù)條件的改變而變化的，要視不同情況而定，比如直接對(duì)人的管理的幅度是長(zhǎng)期穩(wěn)定的，但如果是對(duì)物、數(shù)據(jù)和空間等的管理工作，幅度就可以大幅度提高，很難籠統(tǒng)認(rèn)為在所有情況、所有領(lǐng)域都是某種方式的效率更高。

“大流動(dòng)社會(huì)”，也可以稱之為“超級(jí)流動(dòng)社會(huì)”，在外部形態(tài)的“動(dòng)與靜”上明顯不同于農(nóng)業(yè)社會(huì)。但在原子化社會(huì)結(jié)構(gòu)上，它跟傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的本質(zhì)是相同的。社會(huì)結(jié)構(gòu)分為表面狀態(tài)和內(nèi)在結(jié)構(gòu)，流動(dòng)社會(huì)是其表面狀態(tài)，原子化是其內(nèi)在結(jié)構(gòu)。而最終決定社會(huì)治理體系的，不僅僅是表面狀態(tài)，更是內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)狀態(tài)。內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征決定治理體系的基本原則，而外部形態(tài)僅僅改變治理的技術(shù)。即原子化社會(huì)要求中央集權(quán)，流動(dòng)加速要求信息技術(shù)等治理能力也同步與之匹配。

在本次危機(jī)治理的考驗(yàn)中，中國(guó)在領(lǐng)導(dǎo)能力和強(qiáng)制能力上表現(xiàn)突出，在反應(yīng)能力和宣傳能力上需要加強(qiáng)，在組織能力上需要注意將網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)運(yùn)用到基層社會(huì)建設(shè)上。整體而言，我國(guó)的治理體系和治理能力經(jīng)受住了這次危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，未來(lái)的進(jìn)一步現(xiàn)代化建設(shè)也有了更多具體的努力方向。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）