宋智超 張迪 生桂舟 成虹燕

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的健康意識(shí)不斷加強(qiáng)。一些保健品公司在利益的驅(qū)使下大打法律的“擦邊球”，如采取免費(fèi)體驗(yàn)館、異地流竄會(huì)銷(xiāo)、入股分紅等方式虛假宣傳，混淆保健品和藥品的概念，欺騙消費(fèi)者。因此全面立法規(guī)制保健品市場(chǎng)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益勢(shì)在必行。本項(xiàng)目通過(guò)分析保健品規(guī)制的法律沿革，結(jié)合保健品市場(chǎng)存在的問(wèn)題以及消費(fèi)者所面臨的困境對(duì)我國(guó)的保健品立法提出建議。

關(guān)鍵詞：保健品;市場(chǎng)規(guī)制;立法建議;消費(fèi)者保護(hù)

一、保健品行業(yè)法律規(guī)制的內(nèi)容分析

1.保健品的概念及其特點(diǎn)

保健品是保健功能食品的通俗稱(chēng)呼，市面上的商家宣稱(chēng)其商品是保健品的，往往是指其商品是經(jīng)過(guò)申請(qǐng)批準(zhǔn)并備案的保健功能食品。根據(jù)最新實(shí)行的《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》規(guī)定“保健品是含有人體必需的微量元素或其他人體無(wú)法自身合成的礦物質(zhì)，調(diào)節(jié)特定人群身體機(jī)能，并且不以治療疾病為目的，對(duì)人體健康無(wú)不良影響的一種食品”。在此定義下保健品主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，保健品的特殊人群適應(yīng)性，作為具有特定保健功能的保健食品，其受眾有限，只適用于特定的人群;第二，保健品的不可代替藥品性，保健品有其特定的原料目錄，功能聲稱(chēng)，并最終落腳于食品，確定了其與藥品的區(qū)別;第三，保健品的特殊食品性，保健品作為一種食品，其具有特殊的注冊(cè)和審批程序，不是所有企業(yè)所生產(chǎn)的食品都能自稱(chēng)為保健品。

2.保健品的市場(chǎng)規(guī)制現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)保健品行業(yè)的監(jiān)管經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展，歷經(jīng)三次主管部門(mén)的更迭，在2015年《中華人民共和國(guó)食品安全法》修改之前逐漸形成了原料與功能聲稱(chēng)管理、產(chǎn)品注冊(cè)、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)許可、GMP審查、標(biāo)識(shí)管理、廣告審查等一系列監(jiān)督管理制度。其基本內(nèi)容如下，保健品原料管理是指為了規(guī)范保健品的原料使用，以制定物品清單的方式，分別對(duì)可用于和禁止用于保健品生產(chǎn)的物品進(jìn)行規(guī)定的行政管理措施;保健功能聲稱(chēng)管理是指為了規(guī)范保健品所聲稱(chēng)的其具有的保健功能，而制定27種特定功能范圍，并規(guī)定相應(yīng)功能的檢測(cè)程序和檢測(cè)方法的行政管理措施;注冊(cè)管理是指依照法定要求和程序?qū)Ρ＝∑返纳暾?qǐng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，來(lái)決定是否準(zhǔn)許予其注冊(cè)的行政管理措施;生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理是指省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)按照食品衛(wèi)生法、食品安全法的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)保健品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的申請(qǐng)，依照法定程序、條件和要求，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保健品企業(yè)的人員、場(chǎng)地、原料、生產(chǎn)過(guò)程、成品儲(chǔ)存與運(yùn)輸以及管理制度進(jìn)行審查，并決定是否準(zhǔn)予其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行政管理措施;《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（GMP）審查制度是指監(jiān)管部門(mén)為規(guī)范保健品的生產(chǎn)行為，對(duì)保健品生產(chǎn)企業(yè)的從業(yè)人員、廠房設(shè)計(jì)與生產(chǎn)設(shè)施、原料、生產(chǎn)過(guò)程、成品儲(chǔ)存與運(yùn)輸以及品質(zhì)和衛(wèi)生管理等七大方面，約90個(gè)項(xiàng)目是否符合GMP要求進(jìn)行審核查驗(yàn)的強(qiáng)制性行政管理措施;保健品標(biāo)識(shí)管理制度是指監(jiān)管部門(mén)對(duì)保健品標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)以及標(biāo)志使用進(jìn)行管理的行政管理措施;廣告審查制度是指保健品廣告在發(fā)布前必須經(jīng)過(guò)審查并經(jīng)批準(zhǔn)才能發(fā)布的行政管理措施。

從以上形成的監(jiān)管制度可以看出我國(guó)對(duì)保健品市場(chǎng)的監(jiān)管集中在保健品進(jìn)入市場(chǎng)前的檢查審批，這樣會(huì)造成兩個(gè)問(wèn)題，一是過(guò)度重視產(chǎn)品的入市審批，增加了相同以及相似成分的保健品進(jìn)入市場(chǎng)的審查成本，降低了保健品的申報(bào)效率，二是結(jié)合我國(guó)最近幾年保健品市場(chǎng)所面臨的問(wèn)題，保健品亂象集中在進(jìn)入市場(chǎng)之后的虛假宣傳，其忽視了對(duì)保健品進(jìn)入市場(chǎng)后的監(jiān)管。因此參照了美國(guó)的FAD原料、功能、監(jiān)管模式，在2015年對(duì)《中華人民共和國(guó)食品安全法》進(jìn)行修改時(shí)圍繞著監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變，做了以下四個(gè)方面的調(diào)整：一是從只強(qiáng)調(diào)注冊(cè)監(jiān)督的單一監(jiān)督模式過(guò)渡到注冊(cè)與備案的雙軌監(jiān)督制;二是對(duì)保健品原料購(gòu)置和功能聲稱(chēng)方面做出了更加詳細(xì)的規(guī)定;三是加強(qiáng)對(duì)保健品生產(chǎn)者落實(shí)法律責(zé)任審查的規(guī)定;四是確定保健品的宣傳應(yīng)由省級(jí)食藥監(jiān)管部門(mén)審批;四是明晰保健品造假售假等違法行為的處理方式等。至此我國(guó)相對(duì)完善的保健品市場(chǎng)監(jiān)管制度最終形成。

二、保健品市場(chǎng)現(xiàn)存問(wèn)題

盡管我國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)保健品市場(chǎng)的監(jiān)管，保健品市場(chǎng)所面臨的問(wèn)題仍不容樂(lè)觀，我國(guó)保健品市場(chǎng)現(xiàn)存問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是部分生產(chǎn)企業(yè)和銷(xiāo)售企業(yè)在宣傳其產(chǎn)品時(shí)，沒(méi)有按照其注冊(cè)時(shí)的特定的保健功能聲稱(chēng)進(jìn)行，存在虛假宣傳;二是一些保健用品、一些按摩器械等產(chǎn)品以“保健品”的名義對(duì)消費(fèi)者宣稱(chēng)其具有養(yǎng)生保健和疾病預(yù)防的功效，甚至其宣傳的功效超過(guò)保健食品的功能。三是一些普通食品冒用“保健品”的名義宣稱(chēng)其具有保健功效。四是某些商家為確保其產(chǎn)品的功效，在保健食品中非法添加藥品，甚至添加有毒有害物質(zhì)。且有很大一部分普通食品，保健用品打著“保健品”的幌子，并非法添加藥品、有毒有害物質(zhì)，情形尤為惡劣。

當(dāng)前保健品事故頻發(fā)，不良商家為謀求暴利知法犯法是一方面，另一方面保健品商家通過(guò)特殊的營(yíng)銷(xiāo)模式，在現(xiàn)有的法律制度中的縫隙中求得生存，規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。這些特殊的營(yíng)銷(xiāo)方式有以下兩個(gè)方面：（1）通過(guò)免費(fèi)健康講座大肆進(jìn)行虛假宣傳，其特點(diǎn)如下：一是通過(guò)免費(fèi)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)老人進(jìn)行邀約;綁定并鞏固這些被邀約的群體;二是大部分都有辦理相關(guān)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，保健品注冊(cè)證明，有其合法的表象;三是進(jìn)行健康講座，免費(fèi)體驗(yàn)保健品，反復(fù)宣傳其保健品的功效，使老年人產(chǎn)生認(rèn)知上的偏失，甚至對(duì)老年人進(jìn)行洗腦，四是其模式下保健品銷(xiāo)售商具有非常強(qiáng)的反偵察意識(shí)，講座期間禁止錄像錄音，對(duì)年輕人保持高度警惕。（2）通過(guò)異地流竄會(huì)銷(xiāo)的方式跨區(qū)域營(yíng)銷(xiāo)：其特點(diǎn)如下：一是其分布以三四線城市為主，沒(méi)有固定場(chǎng)所，經(jīng)常是流竄作案;二是落腳之后大肆進(jìn)行宣傳造勢(shì)，通過(guò)免費(fèi)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)老年人進(jìn)行邀約，綁定鞏固這些群體;三是銷(xiāo)售人員會(huì)扮成專(zhuān)家醫(yī)生進(jìn)行健康講座，推銷(xiāo)自己的產(chǎn)品，采用饑餓營(yíng)銷(xiāo)等方式控制老年人的心態(tài);四是通過(guò)收取保證金的方式捆綁老年人，保證金會(huì)越來(lái)越多，待到收取的保證金達(dá)到理想狀態(tài)時(shí)，就會(huì)突然消失。

三、對(duì)我國(guó)保健品市場(chǎng)規(guī)制的建議

對(duì)我國(guó)的保健品市場(chǎng)規(guī)制的建議可分為兩個(gè)部分，一是結(jié)合保健品的注冊(cè)與備案管理制度，增加對(duì)保健品營(yíng)銷(xiāo)模式的備案監(jiān)管機(jī)制，并進(jìn)行保健品行業(yè)的征信體系建設(shè);二是在消費(fèi)者保護(hù)方面降低消費(fèi)者的舉證責(zé)任，并增加消費(fèi)者救濟(jì)渠道增加公益訴訟的認(rèn)定。

1.增加對(duì)保健品營(yíng)銷(xiāo)模式的備案監(jiān)管機(jī)制

與《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》中對(duì)原料的歸納和備案類(lèi)似，加入對(duì)保健品的營(yíng)銷(xiāo)模式的備案記錄，對(duì)于銷(xiāo)售商在轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)的，需要經(jīng)過(guò)三次備案，第一，要對(duì)其保健品經(jīng)營(yíng)資格進(jìn)行初步審核并備案，提交保健品生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、保健食品批準(zhǔn)證書(shū)和保健食品出廠檢驗(yàn)合格等文件;第二，對(duì)于其要開(kāi)展會(huì)議營(yíng)銷(xiāo)的，需要對(duì)相關(guān)從業(yè)人員的從業(yè)資格進(jìn)行審核并備案，并對(duì)其會(huì)議營(yíng)銷(xiāo)所宣講的內(nèi)容進(jìn)行審核并備案;第三，對(duì)于其在營(yíng)銷(xiāo)過(guò)程中發(fā)布相關(guān)廣告的，則還需要提交廣告?zhèn)浞?，和廣告審查批件，并承諾，無(wú)論以何種形式發(fā)布廣告進(jìn)行宣傳，其宣傳內(nèi)容必須與其申請(qǐng)保健品注冊(cè)時(shí)的功能聲稱(chēng)相一致，與食品藥品監(jiān)管局所批準(zhǔn)的廣告內(nèi)容相一致。不可出現(xiàn)以下情形：一是混淆保健品與藥品的區(qū)別，宣稱(chēng)其保健品具有疾病預(yù)防和治療疾病等功能;二是虛構(gòu)保健品監(jiān)制、出品、推薦單位信息;三是未經(jīng)審批發(fā)布保健品廣告;四是以任何形式夸大保健品功能范圍，包括保健品標(biāo)簽說(shuō)明書(shū)、廣告宣傳和口頭宣傳。并對(duì)上述備案信息進(jìn)行公布公開(kāi)，通過(guò)上述詳細(xì)的備案，政府部門(mén)可以更好地掌握保健品營(yíng)銷(xiāo)的具體情況，消費(fèi)者也能更好地了解到商品的真實(shí)信息，能更好地選擇需要的產(chǎn)品。

2.建立保健食品行業(yè)雙重信用體系

目前的保健品監(jiān)管體系對(duì)于規(guī)模較大的企業(yè)的監(jiān)管比較有效，但對(duì)于中小型企業(yè)難以產(chǎn)生良好效果，究其原因，這些中小規(guī)模的保健品企業(yè)的資金是虛注的，場(chǎng)地也是租來(lái)的，一旦其違法行為被查處，這些企業(yè)的股東就會(huì)直接放棄這個(gè)公司，然后改頭換面重新注冊(cè)一個(gè)新的公司繼續(xù)從事違法經(jīng)營(yíng)。因此單一的監(jiān)管并查處的模式很難解決上述問(wèn)題，可考慮建立保健品行業(yè)雙重信用體系對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

行業(yè)信用體系是建立在社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)上，其設(shè)立目的是為了規(guī)范特定行業(yè)的生產(chǎn)商和其經(jīng)營(yíng)者，保健品行業(yè)雙重信用體系的建設(shè)可分為兩個(gè)部分，一是規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)銷(xiāo)售行為，對(duì)保健品企業(yè)的信用記錄在案，對(duì)其所生產(chǎn)的不合格的保健品，和發(fā)布的不合格的廣告以及虛假宣傳等問(wèn)題進(jìn)行記錄，并量化為信用分?jǐn)?shù)，并對(duì)其以后的保健品申請(qǐng)和廣告的檢查產(chǎn)生影響。二是對(duì)其從業(yè)人員進(jìn)一步規(guī)范，將失信者列入黑名單，對(duì)其之后重新進(jìn)入保健品行業(yè)進(jìn)行限制，如果嚴(yán)重失信將會(huì)對(duì)其日常生活造成嚴(yán)重影響，如個(gè)人按揭買(mǎi)車(chē)買(mǎi)房等都會(huì)受到限制。以這樣的方式對(duì)其從業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)管，使其不敢輕易觸碰法律底線。

3.減輕消費(fèi)者的舉證責(zé)任

保健品行業(yè)是被投訴最多的行業(yè)之一，這足以體現(xiàn)消費(fèi)者在保健品市場(chǎng)中處于極其不利的地位。虛假宣傳的受害人在救濟(jì)渠道上的選擇主要是作為民事自然人向法院提起侵權(quán)之訴。然而當(dāng)前的救濟(jì)途徑對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)并不樂(lè)觀，我國(guó)民事訴訟規(guī)定了“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”民事訴訟制度，舉證問(wèn)題便是其中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，很多消費(fèi)者在維權(quán)的時(shí)候往往因?yàn)榕e證方面無(wú)法做好，導(dǎo)致自己放棄了對(duì)不法商家的訴訟，新消法頒布以來(lái)，引進(jìn)了一個(gè)非常重要的舉證制度，那就是舉證責(zé)任倒置制度，這適用于技術(shù)性較強(qiáng)，程序結(jié)構(gòu)復(fù)雜，消費(fèi)者缺失相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的特定領(lǐng)域?；仡櫛＝∑肥袌?chǎng)，一是不法商家所針對(duì)的就是特定年齡階段的中老年消費(fèi)者，這類(lèi)消費(fèi)者法律意識(shí)淡薄，往往在消費(fèi)的過(guò)程中不注重對(duì)發(fā)票、單據(jù)等相關(guān)證據(jù)的保留，更不懂得如何去舉證;二是隱蔽性極強(qiáng)的會(huì)議營(yíng)銷(xiāo)的反偵察意識(shí)非常強(qiáng)，非常警惕年輕人，并禁止在講座期間錄音錄像，這使得虛假宣傳的調(diào)查取證變得更加困難;三是對(duì)保健品成分和功能的鑒定通常需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，這便會(huì)加大消費(fèi)者的維權(quán)成本，從而使得消費(fèi)者放棄訴訟維權(quán)。因此，希望保健品監(jiān)管者考慮到消費(fèi)者的維權(quán)困境，重新分配其舉證責(zé)任，或把分配舉證責(zé)任的權(quán)力下放至具體案件的法官，由法官對(duì)案件事實(shí)的把控從而對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行重新分配，這樣不僅平衡了雙方的權(quán)利和義務(wù)，而且也有利于對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)。

4.增加公益訴訟的認(rèn)定

保健品亂象侵害的不僅僅是單個(gè)消費(fèi)者的利益，而是特定消費(fèi)者群體的利益，單個(gè)消費(fèi)者采用民事訴訟的訴訟周期長(zhǎng)，成本高，以及救濟(jì)能力有限的局限性，不利于對(duì)保健品企業(yè)進(jìn)行威懾。相比于私力救濟(jì)，公益訴訟不僅可以由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起，民間組織或自然人作為利害關(guān)系人也可以以個(gè)人名義提起訴訟，對(duì)保健品侵權(quán)進(jìn)行公益訴訟可以減少消費(fèi)者的訴訟投入，讓更多的消費(fèi)者愿意維權(quán)，從而加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)。

作為我國(guó)食品行業(yè)的支柱，保健品行業(yè)的蓬勃發(fā)展一定是必然趨勢(shì)。保障人民健康，推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展，保健品行業(yè)要穩(wěn)中求進(jìn)，在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上，提高保健品的核心競(jìng)爭(zhēng)力，這樣我國(guó)的保健品行業(yè)才能走得更遠(yuǎn)。

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作者簡(jiǎn)介：宋智超（1999- ），男，河南洛陽(yáng)人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院學(xué)生，在讀本科生，主要從事法學(xué)研究;張迪生（1999- ），男，安徽阜陽(yáng)人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院學(xué)生;桂舟，（1999- ），男，安徽池州人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院學(xué)生;成虹燕（2000- ），重慶人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院學(xué)生