宋振策

摘? ?要：監(jiān)察官制度是中國(guó)特色監(jiān)察體系的基礎(chǔ)性制度。要通過(guò)制定監(jiān)察官法，明確監(jiān)察官制度的基本框架和主要內(nèi)容，真正建立起符合我國(guó)基本國(guó)情、監(jiān)察權(quán)屬性和監(jiān)察機(jī)關(guān)特點(diǎn)的監(jiān)察官制度。要穩(wěn)妥審慎地推進(jìn)我國(guó)監(jiān)察官法的立法工作，合理界定監(jiān)察官的范圍，科學(xué)設(shè)定監(jiān)察官的條件，確立監(jiān)察官的單獨(dú)等級(jí)序列，建立監(jiān)察官的選拔與交流機(jī)制、考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確監(jiān)察官的權(quán)利義務(wù)和職業(yè)保障，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督與管理。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察官;監(jiān)察官制度;監(jiān)察官法;監(jiān)察機(jī)關(guān)

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2020）03-0043-09

監(jiān)察官制度是國(guó)家監(jiān)察體系的“四梁八柱”之一，是重要的組織制度創(chuàng)新，建立符合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)察官制度，既是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色監(jiān)察體系的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化和職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)需要。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等?！边@為監(jiān)察官制度提供了基本法律依據(jù)。十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)明確提出：“推動(dòng)研究制定監(jiān)察官法。”[1]制定監(jiān)察官法是一項(xiàng)復(fù)雜精細(xì)的立法工程，涉及面廣、關(guān)注度高、爭(zhēng)議較多，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部和社會(huì)上有各種不同的觀點(diǎn)和聲音。本文試圖厘清監(jiān)察官法涉及的基本問(wèn)題，搭建具有中國(guó)特色監(jiān)察官制度的框架體系。

一、監(jiān)察官的范圍

制定我國(guó)監(jiān)察官法面臨的第一個(gè)難題是，如何合理界定監(jiān)察官的范圍。監(jiān)察官范圍的界定涉及監(jiān)察人員的切身利益，要統(tǒng)籌考慮各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，努力求得“最大公約數(shù)”，激發(fā)監(jiān)察人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。現(xiàn)階段，宜將監(jiān)察官的范圍界定為各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐、派出機(jī)構(gòu)的工作人員，有以下幾點(diǎn)需要說(shuō)明：

（一）監(jiān)察官不宜實(shí)行員額制

有學(xué)者提出：“可以借鑒司法人員分類(lèi)管理的經(jīng)驗(yàn)，將監(jiān)察人員區(qū)分為監(jiān)察官、監(jiān)察行政人員和監(jiān)察輔助人員等類(lèi)別，建立監(jiān)察人員分類(lèi)管理制度?！盵2]這種觀點(diǎn)實(shí)際上主張比照司法員額制建立監(jiān)察官員額制，司法員額制改革是在司法人員分類(lèi)管理的基礎(chǔ)上，將員額法官、檢察官的數(shù)量控制在較低比例內(nèi)，員額法官、檢察官有權(quán)獨(dú)立辦案，享受高于普通公務(wù)員的工資待遇。上述觀點(diǎn)看似合理，實(shí)則是機(jī)械地照搬司法員額制，忽視了司法員額制改革的根本動(dòng)因，忽視了監(jiān)察權(quán)的屬性和監(jiān)察機(jī)關(guān)的特質(zhì)。

從根本上講，司法員額制改革是為了真正落實(shí)司法責(zé)任制，建立符合司法權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)的法官、檢察官管理制度?！八痉ㄘ?zé)任制是司法改革的牛鼻子”[3]。司法責(zé)任制的核心要求是“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，就法官而言，就是要讓審理案件的法官能夠根據(jù)自己的判斷獨(dú)立決定裁判結(jié)果并承擔(dān)責(zé)任。擔(dān)責(zé)的前提是賦權(quán)，如果審理案件的法官?zèng)]有權(quán)力決定裁判結(jié)果，那么讓他對(duì)裁判結(jié)果負(fù)責(zé)就失去了正當(dāng)性。但是，國(guó)家不可能允許所有司法人員都有權(quán)獨(dú)立辦案，必須有所選擇和限定，只有那些有經(jīng)驗(yàn)、有能力、有資歷的司法人員才會(huì)被選擇進(jìn)入員額，成為有權(quán)獨(dú)立辦案的法官、檢察官。權(quán)力就是責(zé)任，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，法院實(shí)行獨(dú)任法官或合議庭辦案責(zé)任制，檢察院實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制。那么，為什么要讓法官、檢察官獨(dú)立辦案①并承擔(dān)責(zé)任呢？司法權(quán)是判斷權(quán)②的本質(zhì)屬性[4]，決定了行使司法權(quán)的人要對(duì)案件事實(shí)獨(dú)立做出判斷，不受其他人或因素的干擾，同時(shí)也要為自己的判斷承擔(dān)責(zé)任。就法官而言，他要對(duì)原被告雙方各自主張的事實(shí)做出判斷，就必須親自審查證據(jù)、聽(tīng)取證人等相關(guān)人員的陳述，在此基礎(chǔ)上形成對(duì)案件事實(shí)的內(nèi)心確信，不允許任何人代替親歷案件審理的法官做出判斷或者直接將自己的意志強(qiáng)加給法官，否則就是對(duì)審判的不當(dāng)干預(yù)。因此，司法員額制是司法權(quán)回歸本質(zhì)屬性的客觀要求，是對(duì)法官、檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的保障，與司法權(quán)的運(yùn)行特點(diǎn)緊密相關(guān)。

監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，是我國(guó)國(guó)家權(quán)力一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組成部分。國(guó)家監(jiān)察本質(zhì)上屬于黨和國(guó)家的自我監(jiān)督，目的是通過(guò)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行有效監(jiān)督，確保人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀幸福。監(jiān)察權(quán)專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是專司國(guó)家監(jiān)察職能的監(jiān)督機(jī)關(guān)。“監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān)，而是代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)”[5]。與司法機(jī)關(guān)相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有自己的特點(diǎn)。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)具有鮮明的政治屬性和政治功能。監(jiān)察委員會(huì)（監(jiān)委）和紀(jì)委合署辦公的目的是為了加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)委不設(shè)黨組，在同級(jí)紀(jì)委常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，而紀(jì)委又接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這使得監(jiān)委具有鞏固和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、保證黨的路線方針政策和重大決策部署得到貫徹執(zhí)行的政治功能。而司法機(jī)關(guān)的主要功能是定紛止?fàn)?、通過(guò)裁斷案件維護(hù)社會(huì)公平正義。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)具有主動(dòng)性、傾向性和命令性，司法機(jī)關(guān)則具有被動(dòng)性、中立性和交涉性。監(jiān)察機(jī)關(guān)要主動(dòng)對(duì)公職人員行使權(quán)力的情況進(jìn)行監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)則需要遵循“不告不理”的原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于公職人員行使權(quán)力是否合規(guī)合法有鮮明的態(tài)度和監(jiān)察傾向，并且通過(guò)收集證據(jù)支持自己的傾向。司法機(jī)關(guān)在辦案時(shí)要盡量保持中立、不偏不倚，兼聽(tīng)訴訟雙方的意見(jiàn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)，單向地對(duì)監(jiān)察對(duì)象施加命令，只有監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察對(duì)象兩個(gè)主體。司法機(jī)關(guān)辦理案件時(shí)存在控、辯、審三方結(jié)構(gòu)，控辯雙方有權(quán)就各自的主張?zhí)峤蛔C據(jù)、發(fā)表意見(jiàn)，審理者居中裁判，整個(gè)過(guò)程存在平等互動(dòng)和交涉。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的案件決策機(jī)制不同?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第10條第3款規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主集中制，對(duì)于線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查調(diào)查、案件審理、處置執(zhí)行中的重要問(wèn)題，經(jīng)集體研究后，報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人審批?！币虼耍O(jiān)察機(jī)關(guān)決策更加強(qiáng)調(diào)集體研究決定，強(qiáng)調(diào)集合眾人的智慧和見(jiàn)解，任何個(gè)人都不能擅自決定，個(gè)人必須服從集體。相比之下，司法機(jī)關(guān)更加強(qiáng)調(diào)個(gè)人的決定作用，突出法官、檢察官在辦理案件中的主體地位，獨(dú)任法官（合議庭）對(duì)于多數(shù)案件有權(quán)獨(dú)立作出裁判，主辦檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)可以獨(dú)立決定案件。①綜上所述，既然監(jiān)察權(quán)不同于司法權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察官也就沒(méi)有必要比照法官、檢察官實(shí)行員額制。

（二）監(jiān)察官不等于監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案人員

查辦腐敗案件、調(diào)查職務(wù)違法犯罪不是監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要職責(zé)，不能把反腐敗簡(jiǎn)單地等同于查處腐敗大案要案。黨章規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。監(jiān)察法規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，職責(zé)是監(jiān)督調(diào)查處置。因此，“紀(jì)委監(jiān)委不是單純的辦案機(jī)構(gòu)，監(jiān)督是其首要職責(zé)基本職責(zé)”[6]。監(jiān)督重在抓早抓小，重在以談話提醒、批評(píng)教育等方式糾正苗頭性、傾向性問(wèn)題，而不是等小問(wèn)題變成嚴(yán)重的違紀(jì)違法問(wèn)題后再去查辦。反腐敗不僅要治標(biāo)，更要治本。目前來(lái)看，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦腐敗案件的壓力仍然不小，這是因?yàn)楦瘮〈媪坎簧?，腐敗增量仍在發(fā)生，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須加大案件查處力度，保持反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，但查辦腐敗案件仍然停留在治標(biāo)層面上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮監(jiān)督職能、強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督才是反腐敗的治本之策。

既然監(jiān)察機(jī)關(guān)不是單純的辦案機(jī)關(guān)，就不能狹隘地將監(jiān)察官等同于監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案人員。這一點(diǎn)與司法機(jī)關(guān)有明顯不同，司法機(jī)關(guān)的職責(zé)就是辦理案件、處理糾紛，進(jìn)入員額的法官和檢察官都必須在一線辦案，不辦案就要退出員額。②從這個(gè)角度講，監(jiān)察官也不適合實(shí)行員額制。因?yàn)閷?duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，將員額限定在審查調(diào)查等一線辦案崗位是不現(xiàn)實(shí)的，既與監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位不符，也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察人員爭(zhēng)相進(jìn)入辦案崗位，無(wú)心履行監(jiān)督職責(zé)，影響監(jiān)督功能的發(fā)揮和監(jiān)察隊(duì)伍的穩(wěn)定，甚至?xí)p害國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果。當(dāng)然，監(jiān)察官確實(shí)有專業(yè)化和職業(yè)化的需要，這也是建立監(jiān)察官制度的目的之一，但專業(yè)化和職業(yè)化并不必然要求實(shí)行員額制，員額制與專業(yè)能力、職業(yè)素養(yǎng)的提升沒(méi)有必然聯(lián)系，專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)可以通過(guò)實(shí)踐鍛煉、教育培訓(xùn)、考試考核等多種途徑得到提升。況且，監(jiān)察官的職業(yè)化不等于精英化，司法員額制改革帶有明顯的培養(yǎng)精英法官、檢察官傾向，意圖將少數(shù)員額法官和檢察官打造成司法精英，然而這不符合現(xiàn)階段監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際情況和需求。

（三）監(jiān)察官是一種履職資格

在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制下，監(jiān)察官一身兩任，既履行紀(jì)檢職責(zé)，又履行監(jiān)察職責(zé)。監(jiān)察官實(shí)質(zhì)上是一種履職資格，成為監(jiān)察官就具備了從事紀(jì)檢監(jiān)察工作的基本資格，相當(dāng)于一種法律上的長(zhǎng)期授權(quán)，不是監(jiān)察官的人除非經(jīng)依法臨時(shí)授權(quán)，否則不能從事紀(jì)檢監(jiān)察工作。這里的紀(jì)檢監(jiān)察工作主要是指監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置，當(dāng)然也包括辦公綜合、政策研究、組織人事、宣傳教育等行政管理和決策咨詢工作，這些工作也非常重要，是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行基本職責(zé)的支撐和保障，離開(kāi)這些工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

這里還需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：首先，監(jiān)察官本身不是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，成為監(jiān)察官不改變?cè)械纳舷录?jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但監(jiān)察官可以擔(dān)任監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的行政管理職責(zé)。其次，監(jiān)察官具有多元性，兼容不同身份，監(jiān)察官不限于公務(wù)員，國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位人員也可以成為監(jiān)察官或者參照監(jiān)察官進(jìn)行管理。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，授權(quán)行使監(jiān)察權(quán)。派駐機(jī)構(gòu)的人員有的是公務(wù)員，有的是企業(yè)人員，還有的是事業(yè)單位人員，身份是多樣的。監(jiān)察官的范圍要涵蓋派駐機(jī)構(gòu)人員，否則會(huì)削弱派駐機(jī)構(gòu)人員的歸屬感，不利于監(jiān)察隊(duì)伍的穩(wěn)定。此外，對(duì)沒(méi)有直接實(shí)行派駐但被賦予監(jiān)察權(quán)的國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員，可以參照監(jiān)察官進(jìn)行管理，適用監(jiān)察官的等級(jí)序列，但不改變其國(guó)有企業(yè)人員的身份，工資薪酬可以參考國(guó)有企業(yè)工資水平合理確定。

二、監(jiān)察官的條件與等級(jí)

（一）監(jiān)察官的條件

監(jiān)察官的條件是指初任監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)滿足的基本要求。監(jiān)察機(jī)關(guān)既要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口，又要綜合考慮不同地區(qū)、不同層級(jí)的監(jiān)察隊(duì)伍素質(zhì)和能力，合理設(shè)定監(jiān)察官的條件，注重突出監(jiān)察官的特色。首先，監(jiān)察官必須是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，這是由監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性決定的?！斗ü俜ā贰稒z察官法》《公務(wù)員法》對(duì)法官、檢察官和公務(wù)員在政治方面的要求都是“擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度”①，但并沒(méi)有將政治面貌限制為中共黨員。相比于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有極強(qiáng)的政治屬性，思想政治工作貫穿于監(jiān)察工作的始終，這對(duì)監(jiān)察官的政治素質(zhì)提出了更高要求。紀(jì)委的根本任務(wù)是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹執(zhí)行。在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的合署辦公體制下，監(jiān)委的根本任務(wù)與紀(jì)委是一致的。“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革就是為了加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高執(zhí)政能力”[7]。監(jiān)察官既是監(jiān)委的工作人員，更是紀(jì)委工作人員，如果不是黨員，又怎么能履行紀(jì)律檢查職責(zé)、做好思想政治工作呢？要求監(jiān)察官必須是黨員，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮政治功能，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)把選人政治關(guān)的根本要求。其次，關(guān)于監(jiān)察官是否必須通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，學(xué)界和監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部爭(zhēng)議都比較大。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，要具體情況具體分析，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同崗位的特點(diǎn)來(lái)確定，不能簡(jiǎn)單地搞“一刀切”?！侗O(jiān)察法》第56條明確要求監(jiān)察人員“具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力”。我們不能要求所有的監(jiān)察官都必須通過(guò)法律職業(yè)資格考試，這既沒(méi)有必要，也不現(xiàn)實(shí)。監(jiān)察機(jī)關(guān)并不是所有崗位都需要法律專業(yè)能力，目前來(lái)看，審查調(diào)查、審理崗位的監(jiān)察官需要對(duì)職務(wù)違法犯罪進(jìn)行調(diào)查和處置，對(duì)法律專業(yè)能力的要求較高，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一要求通過(guò)法律職業(yè)資格考試。監(jiān)督檢查崗位的監(jiān)察官主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)督以及對(duì)涉嫌一般違紀(jì)問(wèn)題線索的處置，對(duì)法律專業(yè)能力的要求不高，沒(méi)有必要統(tǒng)一規(guī)定要求通過(guò)法律職業(yè)資格考試。應(yīng)當(dāng)看到，職務(wù)犯罪調(diào)查的法治化和專業(yè)化程度較高，因?yàn)樗菍?duì)過(guò)去發(fā)生的案件事實(shí)的回溯性認(rèn)識(shí)，必須依靠證據(jù)、遵循法定規(guī)則來(lái)還原事實(shí)，而且要接受審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及辯護(hù)律師的質(zhì)疑和檢驗(yàn)，這要求監(jiān)察官必須具備熟練掌握和準(zhǔn)確運(yùn)用法律的能力。要求審查調(diào)查、審理崗位的監(jiān)察官通過(guò)法律職業(yè)資格考試，有助于確保案件質(zhì)量，減少錯(cuò)案的發(fā)生，也有助于推動(dòng)監(jiān)察官隊(duì)伍提高專業(yè)化和職業(yè)化水平。

認(rèn)為監(jiān)察官無(wú)需通過(guò)法律職業(yè)資格考試的觀點(diǎn)主要有兩個(gè)理由：一是我國(guó)警察同樣有偵查犯罪的職責(zé)，但不需要通過(guò)法律職業(yè)資格考試。二是法律專業(yè)能力可以通過(guò)學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)獲得。[8]首先，我國(guó)公安機(jī)關(guān)除了偵查犯罪，還有處理行政違法、維護(hù)社會(huì)治安等多種職責(zé)，不可能要求所有警察都通過(guò)法律職業(yè)資格考試;對(duì)于刑事警察而言，目前雖然尚未統(tǒng)一要求通過(guò)法律職業(yè)資格考試，但刑事偵查也是高度專業(yè)化的，而且現(xiàn)在要求達(dá)到以審判為中心的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從之前糾正的冤假錯(cuò)案來(lái)看，需要加強(qiáng)刑偵人員依法取證的能力，可以說(shuō)，刑事司法的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)在客觀上要求刑警通過(guò)法律職業(yè)資格考試。監(jiān)察官法的立法要有一定的預(yù)見(jiàn)性和超前性，不能只看眼前，要求特定崗位的監(jiān)察官通過(guò)法律職業(yè)資格考試，就是在為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官專業(yè)化和職業(yè)化這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。其次，高質(zhì)量的職業(yè)培訓(xùn)和學(xué)歷教育確實(shí)可以幫助監(jiān)察官提升法律專業(yè)能力，但恐怕在短期內(nèi)無(wú)法將監(jiān)察官的教育培訓(xùn)提升到較高水平。另一方面，如何評(píng)判監(jiān)察官通過(guò)學(xué)習(xí)確實(shí)具備了法律專業(yè)能力呢？這不能僅靠主觀判斷，必須有一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)才能公平服眾，國(guó)家統(tǒng)一組織的法律職業(yè)資格考試恰恰提供了一個(gè)客觀依據(jù)?？紤]到目前法律職業(yè)資格考試的通過(guò)難度較大，為了實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，可以采取“老人老辦法、新人新辦法”的方式，以監(jiān)察官法實(shí)施為界，此前已經(jīng)在審查調(diào)查、審理崗位的監(jiān)察人員，可以通過(guò)內(nèi)部專門(mén)考試和辦案業(yè)績(jī)考核相結(jié)合的方式來(lái)考察其是否具備監(jiān)察官的法律專業(yè)能力;此后新進(jìn)入審查調(diào)查、審理崗位的監(jiān)察官一律要求通過(guò)法律職業(yè)資格考試。除了審查調(diào)查、審理崗位，監(jiān)察機(jī)關(guān)其他崗位確有法律專業(yè)能力需求的，可以在監(jiān)察官選拔時(shí)個(gè)別提出要求，監(jiān)察官法不作統(tǒng)一規(guī)定，這樣既有原則性又有靈活性，也便于實(shí)踐操作。

（二）監(jiān)察官的單獨(dú)等級(jí)序列

實(shí)行單獨(dú)等級(jí)序列有利于凸顯監(jiān)察官管理的特色，也有利于激勵(lì)和保障監(jiān)察官依法履職?！豆珓?wù)員法》第3條明確規(guī)定：“法律對(duì)監(jiān)察官、法官、檢察官等的權(quán)利、義務(wù)和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，這實(shí)際上為監(jiān)察官實(shí)行單獨(dú)等級(jí)序列進(jìn)行管理預(yù)留了空間。所謂單獨(dú)等級(jí)序列，就是監(jiān)察官等級(jí)的晉升與其行政職務(wù)的晉升脫鉤，根據(jù)監(jiān)察官的工作實(shí)績(jī)、工作能力和資歷年限等晉升等級(jí)，同時(shí)，將監(jiān)察官的等級(jí)與工資及其他待遇掛鉤。換言之，監(jiān)察官的等級(jí)序列是與行政職務(wù)序列并行的晉升通道。監(jiān)察官等級(jí)不包含領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，監(jiān)察官晉升等級(jí)并不代表其職務(wù)要相應(yīng)晉升。

監(jiān)察官等級(jí)序列的設(shè)計(jì)既要吸收法官、檢察官、警察等級(jí)序列的合理因素，又不能完全照搬照抄，要突出監(jiān)察官制度安排的特色。可以考慮將監(jiān)察官等級(jí)設(shè)為“三等十一級(jí)”，由高到低分別為：總監(jiān)察官、副總監(jiān)察官;一級(jí)高級(jí)監(jiān)察官、二級(jí)高級(jí)監(jiān)察官、三級(jí)高級(jí)監(jiān)察官、四級(jí)高級(jí)監(jiān)察官;一級(jí)監(jiān)察官、二級(jí)監(jiān)察官、三級(jí)監(jiān)察官、四級(jí)監(jiān)察官、五級(jí)監(jiān)察官。其中，成為總監(jiān)察官、副總監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)擔(dān)任監(jiān)察系統(tǒng)的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，國(guó)家監(jiān)委主任為總監(jiān)察官，國(guó)家監(jiān)委副主任為副總監(jiān)察官;成為高級(jí)監(jiān)察官、監(jiān)察官不以是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)以及職務(wù)高低為必要條件。如此設(shè)計(jì)監(jiān)察官等級(jí)序列，一是相比于法官、檢察官“四等十二級(jí)”以及警察“五等十三級(jí)”的等級(jí)序列，監(jiān)察官的等級(jí)層次減少，能夠更好地滿足對(duì)監(jiān)察官隊(duì)伍實(shí)行扁平化管理的需求，符合精簡(jiǎn)、高效的改革原則。二是總監(jiān)察官、副總監(jiān)察官的稱謂吸收了中國(guó)古代監(jiān)察官制度的合理因素，體現(xiàn)了中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化特色。明、清兩朝的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)是都察院，都察院的長(zhǎng)官左都御史被稱為“總憲”，副長(zhǎng)官左副都御史被稱為“副憲”，所以總監(jiān)察官、副總監(jiān)察官是對(duì)“總憲”“副憲”稱謂的合理借鑒，與我國(guó)警察等級(jí)序列的總警監(jiān)、副總警監(jiān)非常相似。需要指出的是，“首席大監(jiān)察官”的稱謂不太合適，“首席”一詞帶有明顯的西方話語(yǔ)特點(diǎn)，不宜機(jī)械套用，而且還容易與檢察機(jī)關(guān)的“首席大檢察官”稱謂混淆。三是高級(jí)監(jiān)察官、監(jiān)察官的等級(jí)層次與法官、檢察官保持一致，有利于方便實(shí)務(wù)操作，由于涉及與公務(wù)員等組織人事制度的協(xié)調(diào)，監(jiān)察官等級(jí)的確定和晉升操作起來(lái)較為復(fù)雜，而法官、檢察官等級(jí)的確定和晉升經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索已比較成熟，可以作為參照。

實(shí)施監(jiān)察官單獨(dú)等級(jí)序列可以分兩步走：第一步是初次確定監(jiān)察官的等級(jí)，第二步再實(shí)行等級(jí)晉升?？紤]到目前多數(shù)監(jiān)察人員是公務(wù)員，為便于實(shí)踐操作，可以將監(jiān)察官等級(jí)分別對(duì)應(yīng)一定的公務(wù)員級(jí)別范圍，每一等級(jí)對(duì)應(yīng)幾個(gè)級(jí)別，級(jí)別范圍之間可以相互交叉，在初次確定監(jiān)察官的等級(jí)時(shí)，根據(jù)其公務(wù)員級(jí)別，結(jié)合德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)以及任職資歷等進(jìn)行套轉(zhuǎn)。監(jiān)察官等級(jí)初次確定后，采取按期晉升和擇優(yōu)晉升相結(jié)合的方式晉升等級(jí)，對(duì)于長(zhǎng)期在辦案一線工作、業(yè)績(jī)特別突出或者有特殊貢獻(xiàn)的監(jiān)察官可以進(jìn)行特別晉升，這樣既可以保證監(jiān)察官定期晉升等級(jí)，享受相應(yīng)的工資待遇，又可以形成差別化的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)監(jiān)察官履職盡責(zé)的積極性。

三、監(jiān)察官的選拔、交流與退出

（一）監(jiān)察官的選拔

國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)察官的選拔機(jī)制，將政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的優(yōu)秀人才選拔進(jìn)監(jiān)察官隊(duì)伍。監(jiān)察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人員在符合監(jiān)察官條件的前提下，應(yīng)通過(guò)一定的遴選程序，證明其具備監(jiān)察官的基本素質(zhì)和能力?？梢圆扇】荚嚺c考核相結(jié)合的方式進(jìn)行遴選，考試主要測(cè)查紀(jì)法知識(shí)儲(chǔ)備和業(yè)務(wù)能力，考核則主要評(píng)價(jià)工作實(shí)績(jī)，要堅(jiān)持全面綜合評(píng)價(jià)的原則，不能簡(jiǎn)單地以考試分?jǐn)?shù)論英雄。需要提出的是，根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)主任由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，副主任、委員由主任提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免。因此，監(jiān)察委員會(huì)組成人員由各級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)法定程序選舉或任命為監(jiān)察官，不需要另行經(jīng)過(guò)考試考核。

監(jiān)察官的選拔由組織部門(mén)定期進(jìn)行，既可在系統(tǒng)內(nèi)選拔，也可在系統(tǒng)外選拔。系統(tǒng)內(nèi)的選拔主要是上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)從下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)特別是基層監(jiān)察機(jī)關(guān)選拔能力突出的監(jiān)察官，這有助于形成從基層發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)優(yōu)秀監(jiān)察官的機(jī)制。系統(tǒng)外的選拔主要有兩個(gè)渠道：一是面向其他黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位進(jìn)行選拔，特別是選拔善于管理、視野開(kāi)闊、綜合素質(zhì)高的領(lǐng)導(dǎo)干部到監(jiān)察機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，比如從法院、檢察院選拔有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官、檢察官到監(jiān)察機(jī)關(guān)擔(dān)任審查調(diào)查、審理等部門(mén)的負(fù)責(zé)人，這樣可以促進(jìn)監(jiān)察官隊(duì)伍構(gòu)成的多元化。二是面向從事紀(jì)檢監(jiān)察教學(xué)、科研等與紀(jì)檢監(jiān)察工作密切相關(guān)的人員進(jìn)行選拔。這部分人對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作比較熟悉，有的對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作有著比較深入的研究和思考，將他們選拔成監(jiān)察官有利于提升監(jiān)察官隊(duì)伍的整體素質(zhì)，提高紀(jì)檢監(jiān)察工作的法治化和專業(yè)化水平。

如前所述，審查調(diào)查、審理崗位的監(jiān)察官需要通過(guò)法律職業(yè)資格考試，選拔這些崗位的監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的配套機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以建立儲(chǔ)備人才庫(kù)，定期將通過(guò)法律職業(yè)資格考試的監(jiān)察官或者監(jiān)察官候選人納入儲(chǔ)備人才庫(kù)，還可以將符合條件的借調(diào)參與辦案的司法人員納入儲(chǔ)備人才庫(kù)，審查調(diào)查、審理崗位需要補(bǔ)充力量時(shí)直接從人才庫(kù)中進(jìn)一步遴選，這樣可以避免發(fā)生盲目選人或人才短缺的現(xiàn)象。

（二）監(jiān)察官的交流與退出

定期交流既可以提升監(jiān)察官的綜合素質(zhì)，培養(yǎng)“多面手”，也能夠防止監(jiān)察官在一個(gè)崗位上時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而產(chǎn)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同崗位的監(jiān)察官、監(jiān)察機(jī)關(guān)與其派駐（出）機(jī)構(gòu)的監(jiān)察官以及參照監(jiān)察官進(jìn)行管理的人員要加強(qiáng)交流輪崗力度，形成制度化、規(guī)范化的交流輪崗機(jī)制。此外，還可以將能力突出的優(yōu)秀監(jiān)察官交流到其他黨政機(jī)關(guān)工作，監(jiān)察官不僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部，更是黨的干部，要把監(jiān)察官隊(duì)伍打造成優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部的儲(chǔ)備庫(kù)。

監(jiān)察官隊(duì)伍不能只進(jìn)不出，有進(jìn)有出才能形成“一池活水”，才能形成優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)局面?！耙?jiǎng)討B(tài)更新，把相形見(jiàn)絀的調(diào)整出去，同時(shí)注意補(bǔ)充新的優(yōu)秀人才，始終保持一池活水”[9]。監(jiān)察機(jī)關(guān)既要嚴(yán)把監(jiān)察官隊(duì)伍的入口，又要打開(kāi)監(jiān)察官隊(duì)伍的出口。監(jiān)察官的退出應(yīng)當(dāng)包括以下幾種情形：一是能力不足，履職表現(xiàn)不力的;二是因工作需要交流出監(jiān)察機(jī)關(guān)，不再?gòu)氖卤O(jiān)察工作的;三是主動(dòng)辭職或退休的;四是因存在違反工作規(guī)定和職業(yè)操守以及法定義務(wù)等情況而受到懲戒的，比如被調(diào)離監(jiān)察機(jī)關(guān)或者給予開(kāi)除處分的。

四、監(jiān)察官的考核與獎(jiǎng)懲

（一）監(jiān)察官的考核

考核是監(jiān)察官制度不可或缺的組成部分，是引領(lǐng)監(jiān)察官履職盡責(zé)的“指揮棒”。具體而言，在考核機(jī)構(gòu)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以成立專門(mén)的考核委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)考核工作，也要賦予內(nèi)設(shè)部門(mén)一定的考核自主權(quán)，畢竟監(jiān)察官所在部門(mén)對(duì)其履職表現(xiàn)更為了解。在考核方式上，實(shí)行平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合。在考核結(jié)果上，分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次，對(duì)優(yōu)秀等次的監(jiān)察官給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，在晉升等級(jí)方面有所傾斜;對(duì)基本稱職的監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)談話提醒;對(duì)不稱職的監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)調(diào)整崗位或辭退。在考核內(nèi)容上，考核重點(diǎn)是監(jiān)察官的工作實(shí)績(jī)和工作能力。對(duì)工作實(shí)績(jī)的考核，不能只看工作量或辦案量等數(shù)字指標(biāo)，還要注重考察監(jiān)察官在具體工作中的過(guò)程表現(xiàn)，采取結(jié)果評(píng)價(jià)與過(guò)程評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式。對(duì)工作能力的考核重在日常，要綜合評(píng)價(jià)監(jiān)察官在日常工作中處理復(fù)雜問(wèn)題的能力、在重要工作中發(fā)揮的作用以及作出的特殊貢獻(xiàn)。還應(yīng)當(dāng)注意，不同崗位監(jiān)察官的工作內(nèi)容、工作要求不同，考核重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)有所差異。對(duì)于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的監(jiān)察官，要注重考核其管理能力和決策能力;對(duì)于審查調(diào)查等辦案崗位的監(jiān)察官，要側(cè)重于辦案業(yè)績(jī)和能力的考核，不僅要考核辦理案件的數(shù)量，也要考核辦理案件的質(zhì)量。

（二）監(jiān)察官的獎(jiǎng)懲

賞罰分明對(duì)監(jiān)察官的履職行為有著重要的導(dǎo)向作用。一方面，對(duì)履職表現(xiàn)突出的監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。授獎(jiǎng)的監(jiān)察官應(yīng)具有以下情形：一是工作業(yè)績(jī)和工作能力突出，考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的;二是在承擔(dān)重要專項(xiàng)工作或者辦理重大案件中，做出顯著成績(jī)的;三是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察理論和實(shí)踐有深入研究，形成文字成果并對(duì)工作有重要指導(dǎo)作用的;四是提出監(jiān)察建議或者監(jiān)察體制改革建議被采納，效果顯著的。監(jiān)察官獎(jiǎng)勵(lì)可分為：嘉獎(jiǎng)、三等功、二等功、一等功和授予榮譽(yù)稱號(hào)，對(duì)得到獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)察官頒發(fā)證書(shū)并給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，還可以縮短晉升等級(jí)的年限。另一方面，對(duì)于違反工作規(guī)定和職業(yè)操守、不履行法定義務(wù)、對(duì)錯(cuò)案發(fā)生負(fù)有責(zé)任的監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)給予懲戒。違反工作規(guī)定，主要包括未經(jīng)請(qǐng)示報(bào)告擅自決定重要事項(xiàng)、打探泄露工作秘密、以案謀私、違規(guī)采取調(diào)查措施等情形。違反職業(yè)操守，主要包括與涉案人員及其家屬交往不當(dāng)、在公開(kāi)場(chǎng)合言論舉止不當(dāng)并造成不良影響、違反社會(huì)公德等情形。懲戒有多種形式，包括批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉、降低等級(jí)、調(diào)離和紀(jì)律處分等。懲戒決定一般由監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部監(jiān)督部門(mén)或組織部門(mén)在充分調(diào)查并聽(tīng)取當(dāng)事人辯解的基礎(chǔ)上作出，涉及錯(cuò)案的認(rèn)定以及責(zé)任承擔(dān)等專業(yè)問(wèn)題時(shí)，可以邀請(qǐng)專家、學(xué)者等專業(yè)人士參與。監(jiān)察官有上述情形構(gòu)成違法犯罪的，還應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。

五、監(jiān)察官的權(quán)責(zé)與保障

（一）監(jiān)察官的權(quán)利和義務(wù)

權(quán)責(zé)一致是監(jiān)察官制度的基石。監(jiān)察官根據(jù)監(jiān)察法授權(quán)履行相應(yīng)職責(zé)，享有一定權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。監(jiān)察官作為黨員，要先履行義務(wù)，后行使權(quán)利。監(jiān)察官是監(jiān)督人的人，首先要自身正、作風(fēng)硬。監(jiān)察官必須忠誠(chéng)堅(jiān)定、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、遵紀(jì)守法、清正廉政，這是總的要求。具體來(lái)看，監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：一是對(duì)黨忠誠(chéng)，在思想上政治上行動(dòng)上始終與黨中央保持高度一致;二是嚴(yán)格遵守黨章黨規(guī)和憲法法律的規(guī)定;三是擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、客觀公正、廉潔用權(quán)，不得貪污受賄、濫用職權(quán)、徇私枉法;四是遇到重要事項(xiàng)及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告;五是保守所知悉的國(guó)家秘密和工作秘密;六是誠(chéng)懇對(duì)待群眾，自覺(jué)接受監(jiān)督，不得頤指氣使、口大氣粗。監(jiān)察官違反法定義務(wù)，應(yīng)當(dāng)受到懲戒。監(jiān)察官享有以下權(quán)利：一是非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被調(diào)離、降低等級(jí)、辭退和處分;二是履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)享有的職權(quán)和工作條件;三是享有相應(yīng)的職業(yè)保障;四是本人及近親屬的人身、財(cái)產(chǎn)和住所安全受法律保護(hù);五是提出申訴或控告。監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察官行使權(quán)利提供條件和保障。

（二）監(jiān)察官的職業(yè)保障

建立職業(yè)保障制度是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官隊(duì)伍職業(yè)化的內(nèi)在要求，能夠?yàn)楸O(jiān)察官解除后顧之憂，促使其安心履職。監(jiān)察官的職業(yè)保障應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察法中予以明確規(guī)定，具體包括以下幾個(gè)方面：一是物質(zhì)保障，主要是工資以及醫(yī)療、保險(xiǎn)等福利待遇;二是精神保障，國(guó)家要增強(qiáng)監(jiān)察官的職業(yè)榮譽(yù)感和社會(huì)認(rèn)同度，監(jiān)察官遭受不實(shí)舉報(bào)、誣告陷害、侮辱誹謗的，要及時(shí)予以澄清和恢復(fù)名譽(yù);三是人身保障，監(jiān)察官因依法履職而導(dǎo)致本人或近親屬的人身和住所安全遭受威脅的，可以申請(qǐng)?zhí)貏e保護(hù)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)提供保護(hù);四是工作保障，監(jiān)察官在履行職責(zé)時(shí)有權(quán)要求相關(guān)部門(mén)和個(gè)人提供必要協(xié)助，相關(guān)部門(mén)和個(gè)人有義務(wù)予以配合。

國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立與監(jiān)察官的權(quán)責(zé)相適應(yīng)的工資制度。工資多少關(guān)系到監(jiān)察官的切身利益，如何科學(xué)合理地確定監(jiān)察官的工資是監(jiān)察官制度的一個(gè)敏感問(wèn)題。“對(duì)于監(jiān)察官的工資待遇，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則，突出責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，參考有關(guān)專業(yè)干部隊(duì)伍的待遇標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等因素研究解決方案”[10]。首先，應(yīng)當(dāng)明確，不能把實(shí)行監(jiān)察官制度簡(jiǎn)單地等同于普惠性漲工資。在依然嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗形勢(shì)下，監(jiān)察官依法履行監(jiān)督調(diào)查處置的職責(zé)，同腐敗分子和腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，工作量和工作強(qiáng)度很大，特別是一線辦案崗位的監(jiān)察官，長(zhǎng)期在辦案點(diǎn)上或者出差在外，壓力較大且面臨著被打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，確實(shí)有必要適度提高監(jiān)察官的工資水平，激發(fā)監(jiān)察官履職盡責(zé)的積極性。其次，為了保證監(jiān)察體制改革的順暢和人員隊(duì)伍的穩(wěn)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)隸人員保留了原來(lái)在檢察院的工資水平，監(jiān)察機(jī)關(guān)原有人員的工資水平與轉(zhuǎn)隸人員相比差距較大，亟待建立統(tǒng)一的監(jiān)察官工資制度予以解決。監(jiān)察官的工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼以及獎(jiǎng)金等，可以按照監(jiān)察官的等級(jí)確定工資水平，每一等級(jí)的監(jiān)察官對(duì)應(yīng)一個(gè)或幾個(gè)工資檔次，將考核結(jié)果、工作年限與工資檔次掛鉤，一線辦案崗位監(jiān)察官的工資可以略高一些。確定監(jiān)察官的工資水平要充分考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)，監(jiān)察官隊(duì)伍體量龐大，人數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)員額法官、檢察官的人數(shù)，在短期內(nèi)將監(jiān)察官的工資漲到法官、檢察官的水平，恐怕財(cái)政壓力過(guò)大，通過(guò)建立工資定期增長(zhǎng)機(jī)制逐步提高監(jiān)察官的工資水平更為合理。

六、對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督管理

（一）從嚴(yán)監(jiān)督監(jiān)察官

監(jiān)察官手里握有重要的公權(quán)力，一旦權(quán)力被濫用，就會(huì)損害監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的權(quán)威，甚至對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系造成顛覆性影響。要將監(jiān)察官法定位為責(zé)任法，以法律的形式強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督，明確權(quán)力邊界、嚴(yán)格內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化自我約束、加強(qiáng)外部監(jiān)督，建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)監(jiān)察官隊(duì)伍。[11]監(jiān)察官本來(lái)就是專門(mén)的監(jiān)督者，如果再為監(jiān)察官設(shè)定一個(gè)專門(mén)的外部監(jiān)督者，那么誰(shuí)來(lái)監(jiān)督這個(gè)新的監(jiān)督者呢？如此會(huì)陷入無(wú)限循環(huán)的監(jiān)督困境之中。因此，對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以自我監(jiān)督為主，以外部監(jiān)督為輔。一方面，自我監(jiān)督體現(xiàn)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的干部監(jiān)督部門(mén)和組織部門(mén)的監(jiān)督。干部監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督是全方位的，既對(duì)監(jiān)察官日常履職、行使權(quán)力的過(guò)程予以監(jiān)督，也對(duì)受到檢舉控告的監(jiān)察官開(kāi)展調(diào)查處理。組織部門(mén)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在監(jiān)察官的選拔、考察、考核以及日常走訪過(guò)程中，主要針對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題，及時(shí)約談提醒、批評(píng)教育，側(cè)重于抓早抓小。另一方面，自我監(jiān)督還體現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)控機(jī)制，即監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件審理、案件監(jiān)督管理部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部將權(quán)力合理分解，由不同部門(mén)的監(jiān)察官行使，彼此之間形成制約，防止監(jiān)察官濫用權(quán)力。

對(duì)監(jiān)察官的外部監(jiān)督也很重要，能夠彌補(bǔ)自我監(jiān)督的不足。外部監(jiān)督主要包括群眾監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等。此外，監(jiān)察官在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，還要受到審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門(mén)對(duì)其權(quán)力的制約。歸根結(jié)底，還是要把監(jiān)察官置于人民群眾的監(jiān)督之下，增強(qiáng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的公開(kāi)性和透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要充分發(fā)揮新聞媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)新媒體的監(jiān)督作用，鼓勵(lì)其發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)曝光?？梢钥紤]在監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉控告平臺(tái)上開(kāi)辟專區(qū)，接受關(guān)于監(jiān)察官的檢舉控告，及時(shí)調(diào)查處理并向檢舉控告人反饋。

（二）從嚴(yán)管理監(jiān)察官

對(duì)監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從嚴(yán)管理、嚴(yán)之又嚴(yán)，管理實(shí)際上也蘊(yùn)含著監(jiān)督。監(jiān)察官法應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察官的回避、兼職、離職等事項(xiàng)作出明確規(guī)定，防止產(chǎn)生利益沖突，損害監(jiān)察官的客觀性和公正性。監(jiān)察官在履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)時(shí)，符合回避情形的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避，有關(guān)人員可以要求其回避。回避情形包括：本人是監(jiān)察對(duì)象、涉案人員或者檢舉控告人的近親屬的;本人或其近親屬與履職事項(xiàng)存在利害關(guān)系的;擔(dān)任過(guò)本案證人的;可能影響公正履職的其他情形。此外，監(jiān)察官還應(yīng)當(dāng)遵守公務(wù)員法關(guān)于任職回避的規(guī)定。監(jiān)察官不得兼任人大常委會(huì)的組成人員，不得兼任行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，不得在企業(yè)或其他營(yíng)利性組織中兼職，不得兼任律師、法律工作者。監(jiān)察官在離職后應(yīng)當(dāng)遵守脫密期管理規(guī)定，不得泄露相關(guān)秘密;在離職后的三年內(nèi)，不得從事與監(jiān)察和司法工作相關(guān)聯(lián)且可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)。

總的來(lái)看，監(jiān)察官制度事關(guān)體量龐大的監(jiān)察隊(duì)伍的穩(wěn)定性和積極性，事關(guān)國(guó)家監(jiān)察體制改革成果的鞏固和深化，還涉及與公務(wù)員制度等組織人事制度的協(xié)調(diào)，可以說(shuō)，制定監(jiān)察官法、建立監(jiān)察官制度具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的社會(huì)影響。因此，制定監(jiān)察官法要遵循穩(wěn)妥審慎、統(tǒng)籌兼顧、適度超前的原則，既不能急于求成、操之過(guò)急，也不能回避矛盾、裹足不前;既要充分考慮現(xiàn)階段監(jiān)察隊(duì)伍的實(shí)際情況，又要立足于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官專業(yè)化和職業(yè)化的目標(biāo)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。立法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)密切配合，在廣泛征求意見(jiàn)、推進(jìn)試點(diǎn)工作、不斷總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)監(jiān)察官法的立法工作，真正建立起符合我國(guó)基本國(guó)情、監(jiān)察權(quán)屬性和監(jiān)察機(jī)關(guān)特點(diǎn)的監(jiān)察官制度。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

Research into the Design of Chinas Ombudsman System：

A Perspective from the Formulation of Ombudsman Law

SONG Zhence （China Academy of Discipline Inspection and Supervision， Beijing 100877， Beijing， China）

Abstract： The Ombudsman system is a fundamental part of China's supervision system. Such a system should be established catering to the fundamental situational China， properties of supervision power and features of the supervising organizations by formulating the ombudsman law to make clear the basic framework and major contents of the ombudsman system. Legislation regarding the area should be promoted with prudence， the scope of ombudsman to be reasonably established， conditions for their position to be scientifically defined， an independent rank sequence for them to be set up， the mechanism for their recruitment and exchange， assessment and award and punishment to be constructed， their rights， responsibility and professional security to be defined， supervision and management on them to be strengthened.

Key words： ombudsman; ombudsman system; ombudsman law; supervising organization