鄒易材

摘? ?要：縣委書記職務(wù)犯罪是指縣委書記以貪利為目的利用職務(wù)之便或者非為貪利而褻瀆職務(wù)，給國家、社會或集體利益造成重大損害行為的總稱。縣委書記職務(wù)犯罪風(fēng)險點(diǎn)主要存在于干部使用與招錄、重大工程招投標(biāo)及招商引資、生活作風(fēng)及親情關(guān)等方面。為有效防控縣委書記職務(wù)犯罪，省級以上黨組織應(yīng)探索制定黨內(nèi)特別法規(guī)規(guī)范縣委書記權(quán)力運(yùn)行及監(jiān)督，上級黨組織應(yīng)建立健全提高縣委書記法律、道德素養(yǎng)制度等，積極構(gòu)筑懲治和預(yù)防腐敗的有力屏障。

關(guān)鍵詞：縣委書記;職務(wù)犯罪;風(fēng)險點(diǎn);防控

中圖分類號：D917.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2020）03-0073-07

自春秋時期以來，我國就推行郡縣制?？h就是組成國家機(jī)構(gòu)的基本單元，自古就有“郡縣治，則天下安”的論斷。縣在黨和國家組織機(jī)構(gòu)中的地位，正如習(xí)近平總書記所言：“處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)?！盵1]縣域的全面發(fā)展，關(guān)鍵又取決于“一把手”——縣委書記（縣級市、市轄區(qū)和旗的書記，以下統(tǒng)稱“縣委書記”）。在實(shí)踐中，據(jù)各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)查處的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪案件情況顯示，縣委書記日益成為職務(wù)犯罪案件的高發(fā)群體，給黨、國家和人民的利益造成了嚴(yán)重危害。據(jù)不完全統(tǒng)計，湖北監(jiān)利、廣西武威等縣前后幾任縣委書記“前腐后繼”;安徽蕭縣、灑縣和太和縣三地縣委書記相繼落馬;溯及既往，安徽省曾有18個縣委書記被查處，2006年至2009年底河南省共有22名縣委書記因貪污受賄被查處。[2]2014年山西省“塌方式腐敗”系列案件中共查處了40余名領(lǐng)導(dǎo)干部，其中17人是現(xiàn)任縣委書記（或曾擔(dān)任縣委書記），約占40%。[3]2014年2月至2015年4月，全國至少有38名縣委書記被查處。[4]2015年2月至2016年1月，全國至少有40余名縣委書記被查處。[5]2018年1月至2018年12月12日，全國至少有15名縣委書記被查處。[6]2017年4月至2019年12月31日，貴州省至少有10名縣委書記（曾擔(dān)任縣委書記）被查處。鑒于此，如何防控縣委書記職務(wù)犯罪成為筆者亟待探究的重大課題。

一、縣委書記職務(wù)犯罪風(fēng)險點(diǎn)梳理

縣委書記職務(wù)犯罪，是指“縣委書記以貪利為目的利用職務(wù)之便或者非為貪利而褻瀆職務(wù)，給國家、社會或集體利益造成重大損害行為的總稱”。其中犯罪的客觀行為主要有兩種表現(xiàn)方式：一是以貪利為目的，利用職務(wù)之便實(shí)施給國家、社會和個人利益造成重大損害的行為;二是以非貪利為目的而褻瀆職務(wù)，給國家、社會和個人利益造成重大損害的行為?？h委書記職務(wù)犯罪是縣委書記腐敗最集中、最極端的表現(xiàn)。筆者對已經(jīng)被查處的部分縣委書記案件事實(shí)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行《刑法》規(guī)定的88種職務(wù)犯罪中，縣委書記職務(wù)犯罪大致涉及20多種罪名，主要包括貪污罪、受賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪和濫用職權(quán)罪，其中觸犯最多的是受賄罪。根據(jù)現(xiàn)行《刑法》第385條、第388條的規(guī)定，受賄罪的行為方式主要是國家工作人員利用自己或他人職務(wù)上的便利：（1）索取他人財物;（2）非法收受他人財物，為他人謀取利益;（3）在經(jīng)濟(jì)往來中，違反國家規(guī)定，收受各種名義的回扣、手續(xù)費(fèi)歸個人所有。從受賄罪的行為方式可見，國家工作人員的受賄行為是典型的權(quán)力尋租或權(quán)錢交易行為?？h委書記是縣域里的“一把手”，掌握著全縣的“人權(quán)”“財權(quán)”“物權(quán)”，在現(xiàn)實(shí)中行使權(quán)力時，筆者認(rèn)為主要有以下幾個風(fēng)險點(diǎn)：

（一）干部使用與招錄

干部使用具體包括兩方面：一是干部選拔;二是干部崗位調(diào)整。干部招錄也包括兩方面：一是公務(wù)員招錄面試;二是公益事業(yè)單位工作人員招考。根據(jù)現(xiàn)行黨管干部的原則，縣委書記掌握著縣域里所有干部的選拔、崗位調(diào)整和新進(jìn)人員最終確定權(quán)，因而他就成為了眾多心術(shù)不正之人想方設(shè)法最想收買的對象。因此，縣委書記面臨著眾多誘惑與壓力，其中誘惑源于金錢或其他物質(zhì)利益及美色;壓力源于上級、師長、同學(xué)、戰(zhàn)友、老領(lǐng)導(dǎo)等。同時，在實(shí)踐中，不少縣委書記還會主動利用所掌控的人事權(quán)進(jìn)行尋租。

（二）重大工程招投標(biāo)及招商引資

當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)正在突飛猛進(jìn)地發(fā)展，尤其是黨中央決定實(shí)施脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村再次迎來了跨越式發(fā)展的春天。黨和國家的政策不斷向農(nóng)村傾斜，每年國家會劃撥大量的資金用于發(fā)展農(nóng)村，著力解決三農(nóng)問題。近幾年來，農(nóng)村的“六個小康”建設(shè)得到了前所未有的發(fā)展，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長足進(jìn)展。根據(jù)當(dāng)前的脫貧攻堅政策，各省市實(shí)行“四個到縣”原則，國家投入的大量扶貧專項(xiàng)資金直接劃撥到縣，由縣根據(jù)實(shí)際情況自行調(diào)配使用，這意味著縣級政府掌握的財權(quán)得到擴(kuò)張。實(shí)現(xiàn)同步小康過程中，各個縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)、異地扶貧搬遷等項(xiàng)目不勝枚舉，這些項(xiàng)目的實(shí)施需要走招投標(biāo)程序，需要引進(jìn)大量外商到縣域?qū)嵤╉?xiàng)目。在這一過程中，有些不法商人會不擇手段行賄縣委書記包攬實(shí)施項(xiàng)目。因?yàn)楦鶕?jù)縣級政權(quán)權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，理論上是縣委書記主管干部，掌控縣域人事大權(quán);縣長主抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，掌管縣域財權(quán)和物權(quán)。然而在實(shí)踐中，縣委書記對財權(quán)物權(quán)有著很強(qiáng)的影響力，所以縣委書記是不法商人們重點(diǎn)圍獵的對象。

（三）生活作風(fēng)、親情關(guān)難以把握

在現(xiàn)實(shí)生活中，縣委書記時刻扮演著雙重角色——政治角色和社會角色。就社會角色而言，縣委書記也是一名普通人，在生活作風(fēng)和親情面前很難把握住自己。首先，縣委書記的優(yōu)良生活作風(fēng)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)當(dāng)前黨的干部使用慣例，縣委書記往往是在異地任職，長期與家人分多聚少，得到家人的關(guān)愛不夠。這為許多心術(shù)不正的異性靠近縣委書記提供了機(jī)會。在異性長時間的軟磨硬泡之下，當(dāng)縣委書記的定力不夠強(qiáng)時，就容易在生活作風(fēng)上出現(xiàn)失范，從而陷入情感的漩渦中不能自拔，最終成為了“情人”斂財?shù)墓ぞ?。其次，縣委書記的親情關(guān)也難以戰(zhàn)勝?？h委書記也與其他普通人一樣，主要有父母（岳父母）、配偶、子女及兄弟姐妹?？h委書記在這些親人提出不正當(dāng)?shù)恼埱笮枰褂脵?quán)力時，非常難以抉擇。因?yàn)檫@些人是縣委書記在社會角色扮演中核心利益最直接的關(guān)聯(lián)者，稍有處理不慎，要么得罪親人喪失親情，要么違紀(jì)違法構(gòu)成犯罪。

二、縣委書記職務(wù)犯罪原因剖析

縣委書記職務(wù)犯罪是縣委書記在生活和工作中的嚴(yán)重失范行為，導(dǎo)致出現(xiàn)這種結(jié)果，不僅事出有因，而且還是一果多因。

（一）縣委書記權(quán)力的界定不明確

在縣這個層面上，人們通常說有“四大班子”，即“縣委”“縣人大常委會”“縣政府”“縣政協(xié)”。其中按照黨章等相關(guān)規(guī)定，縣委設(shè)書記一人，副書記若干人，常委若干人，他是縣一級組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。在縣級“四大班子”中，縣委處于核心地位，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。在現(xiàn)實(shí)中，不少縣委書記同時兼任縣人大常委會主任，更加強(qiáng)化了他的核心地位和統(tǒng)領(lǐng)作用?？h委書記是縣委的“一把手”，實(shí)際上也是縣級“四大班子”成員的“一把手”。同時，根據(jù)憲法和黨章的相關(guān)規(guī)定，縣委書記事實(shí)上是縣域內(nèi)各級黨組織的“一把手”，也是全體黨員的“一把手”和全縣人民的“一把手”。在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中，關(guān)于縣委書記權(quán)力的專門規(guī)定，只有2009年中組部頒布了一個規(guī)范性文件——《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》，但都規(guī)定得比較模糊、籠統(tǒng)，并沒有對縣委書記權(quán)力本身做出清晰明確的界定。鑒于縣委書記處于縣域里最核心的地位，掌握著人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)，這就導(dǎo)致在實(shí)際工作中，其他縣委班子成員都要看縣委書記的臉色行事。此外，縣委書記行使權(quán)力彈性空間比較大，權(quán)力行使的范圍、大小、時間等都沒有明晰的界定。在這種背景下，如果縣委書記沒有政治定力，政治意識和法紀(jì)意識不強(qiáng)，不守規(guī)矩，極易導(dǎo)致權(quán)力祼奔，從而滑向違法犯罪的深淵。

（二）縣委書記權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善

近年來，黨中央、上級黨組織提高了對縣委書記行使權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識，并且采取了一系列措施，取得了明顯的成效，但同時還存在著一些問題。一是一些縣委書記自我監(jiān)督意識淡薄，不愿接受監(jiān)督;二是上級黨組織和監(jiān)督部門疏于監(jiān)督，存在重提拔輕管理、重使用輕監(jiān)督的現(xiàn)象;三是領(lǐng)導(dǎo)班子成員和同級監(jiān)督部門難以監(jiān)督;四是群眾監(jiān)督的渠道不暢，造成無法監(jiān)督。[7]導(dǎo)致縣委書記權(quán)力監(jiān)督存在問題的原因比較多，其中最主要的原因之一就是當(dāng)前縣委書記權(quán)力監(jiān)督制度存在缺陷?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中，主要有《中國共產(chǎn)黨章程》《地方委員會工作條例（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等直接或間接涉及到縣委書記權(quán)力的監(jiān)督問題。從面上看，縣委書記權(quán)力監(jiān)督制度比較完備，但這些黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的制度很難落實(shí)到位。第一，這些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制對于約束縣委書記而言不具有可操作性。因?yàn)檫@些黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容比較宏觀，缺少具有很強(qiáng)約束力的具體制度，尤其是缺少追究縣委書記濫用權(quán)力之責(zé)任的具體規(guī)定。第二，同級紀(jì)委、監(jiān)察委監(jiān)督縣委書記權(quán)力不對稱。根據(jù)現(xiàn)行憲法、黨章的相關(guān)規(guī)定，黨的地方各級紀(jì)委、監(jiān)察委在同級黨委和上級紀(jì)委、監(jiān)察委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。黨代會選舉產(chǎn)生紀(jì)委和同級黨委，二者都要對其負(fù)責(zé)，同時紀(jì)委要在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;監(jiān)察委由同級人大選舉產(chǎn)生且要對人大負(fù)責(zé)，要在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這就出現(xiàn)了被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者的情形，紀(jì)委、監(jiān)察委難以監(jiān)督同級黨委。第三，上級紀(jì)委、監(jiān)察委監(jiān)督縣委的作用難以及時發(fā)揮。盡管現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)、國法所規(guī)定的監(jiān)督體制賦予上級紀(jì)委、監(jiān)察委監(jiān)督下級黨委的權(quán)力。從理論上而言，效果應(yīng)該明顯，但在實(shí)踐中卻并非如此。因?yàn)榭h級政權(quán)處于國家政權(quán)的末端，遠(yuǎn)離中央政府，相對獨(dú)立，自由行動的空間寬廣，監(jiān)督權(quán)力不易到達(dá)。上級紀(jì)委、監(jiān)察委對下級黨委成員的日常工作、公權(quán)力的使用情況，很難進(jìn)行同步跟蹤、了解、監(jiān)督和制止，當(dāng)縣委書記的腐敗行為被發(fā)現(xiàn)時，已經(jīng)對社會造成了危害。第四，下級監(jiān)督和群眾監(jiān)督形同虛設(shè)。在現(xiàn)行國法和黨內(nèi)法規(guī)中，都提到群眾監(jiān)督的問題，然而現(xiàn)實(shí)操作存在一定困難。首先，信息不對稱。下級和群眾對于縣委書記的權(quán)力運(yùn)行狀況無法全面了解，掌握的信息不全。其次，監(jiān)督保障機(jī)制不健全，下級和群眾不敢監(jiān)督。縣委書記是一個縣的“一把手”，掌握著全縣的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)。在其他保障機(jī)制不健全的情況下，害怕縣委書記打擊報復(fù)，尤其是下級領(lǐng)導(dǎo)干部職工更是敢怒而不敢言。再次，監(jiān)督渠道不暢通。人民群眾對縣委書記的權(quán)力運(yùn)行，通過何種路徑進(jìn)行監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題時應(yīng)該向哪個部門反映等都沒有明確規(guī)定。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止?！盵8]由于以上法律監(jiān)督制度存在的問題，對縣委書記權(quán)力運(yùn)行約束力度不夠，就容易導(dǎo)致其職務(wù)犯罪。

（三）縣委書記法律素養(yǎng)有待提高

法律素養(yǎng)是指公民在日常生活中通過學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，對現(xiàn)代民主國家中的法律規(guī)范、法律確立的制度、法律追求的價值的認(rèn)識、理解、運(yùn)用能力和信奉心態(tài)。其中包括四個層面：一是法治認(rèn)知;二是法治思維;三是法治意識;四是法治信仰。[9]在中國特色社會主義法治體系中，法律素養(yǎng)中的“法”是最廣義的法，具體包括國法和黨內(nèi)法規(guī)。判斷法律素養(yǎng)高低的試金石是公民是否“懂法”，其中公民越懂法則表明法律素養(yǎng)越高，越不懂法則表明公民法律素養(yǎng)越低。從歸納總結(jié)被查處縣委書記的懺悔錄發(fā)現(xiàn)，不懂法是他們走向職務(wù)犯罪的共同原因。這些原縣委書記們提到的“不懂法”并不僅是不知曉法律條文，更多是不懂法治精神?！安欢ā睉?yīng)從三個層面理解：一是不知曉法律條文的具體內(nèi)容。部分縣委書記所學(xué)習(xí)的不是法學(xué)專業(yè)，在工作中整天忙于行政事務(wù)，又沒有足夠的時間專門學(xué)習(xí)法律知識，導(dǎo)致一些最基本的法律常識都不知曉。二是非常熟悉法律條文的內(nèi)容，但不遵守法律或選擇性守法。所謂不遵守法律，就是明知故犯，把法律當(dāng)成擺設(shè)，凌駕于法律之上，在生活工作中，崇尚“縣委書記就是法”的理念。如贛榆縣原縣委書記孫榮所述：“在贛榆縣，我就是老大，我就是法律?！彼^選擇性守法，就是對自己的權(quán)利講法，對自己要承擔(dān)的義務(wù)不講法;對圈外人講法，對圈內(nèi)人就不講法。三是僅懂字面意義上的法律條文而沒有真正領(lǐng)悟法的精神。法的精神包含法治、公平、正義、權(quán)利、民主、效益和程序等。有些縣委書記在工作中，沒有法治觀念、法治思維和權(quán)利保障意識等，把黨紀(jì)國法作為管理其他領(lǐng)導(dǎo)干部職工和公民的工具，簡單機(jī)械用法，沒有弘揚(yáng)和踐行法治精神，沒有利用法律充分保障人民群眾的根本利益。

（四）縣委書記道德素養(yǎng)有待提高

道德素養(yǎng)是指通過學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，公民關(guān)于道德規(guī)范的基本內(nèi)涵、遵守道德規(guī)范的積極后果和違反道德規(guī)范的消極后果等方面的認(rèn)知，對世界觀、人生觀和價值觀判斷標(biāo)準(zhǔn)的把握程度以及知行合一的結(jié)合狀態(tài)。縣委書記道德素養(yǎng)有待提高，最典型的表征是理想信念缺乏。正如習(xí)近平總書記所說，理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”，沒有理想信念或理想信念不堅定，精神上就會“缺鈣”，就會得“軟骨病”。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部如果缺失理想信念，就會沒有“精”“氣”“神”。若縣委書記理想信念缺失，就不可能形成正確的世界觀、人生觀、價值觀;不能形成正確的權(quán)力觀、金錢觀、家庭觀;工作不是全心全意為人民服務(wù)，而是全心全意為“人民幣”服務(wù)。縣委書記作為黨在基層的形象代言人，作為縣域里黨的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的“一把手”，理想信念就更加重要。絕大多數(shù)被查處的縣委書記在獄中寫的懺悔錄中都提到，理想信念缺失是其走向職務(wù)犯罪最根本的原因?？h委書記理想信念缺失，就意識不到縣委書記這個職務(wù)的責(zé)任和在治國安邦中的重要性;就悟不透道德規(guī)范的基本內(nèi)涵和違反道德規(guī)范的消極后果。缺失理想信念的縣委書記，就會迷失人生的方向，像一只飄在空中的無線風(fēng)箏。具體而言，沒有理想信念的縣委書記，在工作中，必定會成為黨紀(jì)國法等規(guī)則的踐踏者，重大決策只顧眼前利益和撈政績，不考慮形成的流弊對子孫后代根本利益的侵害，工作作風(fēng)漂浮，官僚主義、形式主義大行其道，搞團(tuán)團(tuán)伙伙、排除異己，“圈子文化”盛行等，這些嚴(yán)重破壞了縣域里的政治生態(tài);在學(xué)習(xí)中，不深入學(xué)習(xí)黨的理論方針政策、黨紀(jì)國法，不深入鉆研業(yè)務(wù)知識和提高工作能力，而是熱衷于鉆研庸俗社會關(guān)系學(xué)，整天琢磨升官發(fā)財之道;在生活中，生活腐化奢靡，鋪張浪費(fèi)，兩性關(guān)系混亂等，嚴(yán)重敗壞了縣域的社會風(fēng)氣。正如馬克思主義哲學(xué)所述：“物質(zhì)世界中，任何事物的變化都是量變到質(zhì)變的過程。”縣委書記職務(wù)犯罪也是如此，從理想信念缺失到缺少“精”“氣”“神”，再到迷失人生方向進(jìn)而腐敗墮落，最終走向職務(wù)犯罪。

三、構(gòu)建縣委書記職務(wù)犯罪風(fēng)險點(diǎn)的防控機(jī)制

前文所述可見，在縣委書記這個崗位上，他們蛻變非常之快，是諸多因素的綜合。筆者認(rèn)為，縣委書記的使命非常光榮，但面臨走向腐敗甚至職務(wù)犯罪的風(fēng)險也比較大，應(yīng)該要加強(qiáng)防控。建議如下：

（一）制定監(jiān)督縣委書記權(quán)力的黨內(nèi)特別法規(guī)

當(dāng)前我國有效的黨內(nèi)法規(guī)有2400余件，在這些黨內(nèi)法規(guī)中，只有《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》和《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，是專門針對縣委書記這個職務(wù)而制定的黨內(nèi)法規(guī)，且這兩個黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容都是一些原則上的指導(dǎo)意見。在實(shí)踐中，規(guī)范縣委書記職務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范其他領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)一致，沒有專門規(guī)范縣委書記職權(quán)的具有可操作性的黨內(nèi)法規(guī)?？h委書記首先屬于國家正處級領(lǐng)導(dǎo)干部的范疇，與其他領(lǐng)導(dǎo)干部一樣，應(yīng)該遵守一切黨內(nèi)法規(guī)。但正如前文所述，縣委書記這個崗位非常特殊，只與其他領(lǐng)導(dǎo)崗位使用同樣的黨內(nèi)法規(guī)不太合理，不能夠有效規(guī)制縣委書記的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督。為此，筆者建議，省級以上黨組織應(yīng)探索頒布一系列的黨內(nèi)特別法規(guī)，專門規(guī)制縣委書記這個特別領(lǐng)導(dǎo)職位的權(quán)力運(yùn)行，制定一系列的縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制、激勵機(jī)制、問責(zé)懲戒機(jī)制。具體而言：（1）在縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面，制定黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定縣委書記的任職條件、選拔程序、權(quán)力清單、權(quán)力運(yùn)行程序等。（2）在縣委書記權(quán)力監(jiān)督制約方面，頒布黨內(nèi)特別法規(guī)明確界定監(jiān)督的主體、程序、方式以及監(jiān)督成果的應(yīng)用等。（3）在激勵機(jī)制方面，在黨內(nèi)法規(guī)中明確政治獎勵制度，規(guī)定縣委書記職務(wù)升遷條件、時間、程序等，明確規(guī)定物質(zhì)獎勵制度，并設(shè)置不同等級的獎金激勵制度。（4）在問責(zé)懲戒機(jī)制方面，對縣委書記實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格問責(zé)和最嚴(yán)厲懲處，中央制定統(tǒng)一的縣委書記問責(zé)追責(zé)條例。省級以上黨組織探索頒布一系列黨內(nèi)特別法規(guī)，規(guī)制縣委書記行使權(quán)力，嚴(yán)把縣委書記入門關(guān)，選拔德才兼?zhèn)涞娜瞬诺娇h委書記這個崗位上來為群眾謀福利;規(guī)范縣委書記權(quán)力運(yùn)行，明確權(quán)力清單，加強(qiáng)監(jiān)督與制約，促使縣委書記用權(quán)不脫軌，造福一方百姓;獎勵與懲處制度相伴，能讓縣委書記行使權(quán)力時明白是非、權(quán)衡利弊，提高正確使用公權(quán)力的自覺性。

（二）建立健全提高縣委書記法律素養(yǎng)制度

前文所述，縣委書記具有雙重身份：普通公民和基層黨的主要領(lǐng)導(dǎo)干部。在這雙重身份中，縣委書記首先是普通公民，其次才是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。為此，公民應(yīng)當(dāng)具有的法律素養(yǎng)，縣委書記首先要具備，甚至應(yīng)該還要更高。在現(xiàn)實(shí)生活中，縣委書記法律素養(yǎng)不高是導(dǎo)致他們職務(wù)犯罪最主要的因素之一。筆者認(rèn)為，在防控縣委書記職務(wù)犯罪方面，最亟待解決的問題就是要提高縣委書記的法律素養(yǎng)。從法律素養(yǎng)的基本內(nèi)涵可見，縣委書記的法律素養(yǎng)不是先天帶來的，而是要依靠日常學(xué)習(xí)生活和工作中的長期積累，其中有意識地加強(qiáng)法治教育是最快的捷徑。

1.構(gòu)建縣委書記法律知識教育制度。縣委書記深入學(xué)習(xí)、掌握、領(lǐng)悟憲法、法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)知識是提升法律素養(yǎng)的首要必修課。法律基礎(chǔ)知識是縣委書記最基本的法律素養(yǎng)?？h委書記法律知識的獲取除了業(yè)余自學(xué)之外，關(guān)鍵還要靠集中培訓(xùn)。一是由于不少縣委書記不是法學(xué)專業(yè)畢業(yè)甚至許多縣委書記還是理工科專業(yè)，法學(xué)基礎(chǔ)知識薄弱，靠自學(xué)很難弄懂法學(xué)知識。二是平時縣委書記的工作非常繁忙，若不硬性規(guī)定專門的法律知識學(xué)習(xí)制度，要求縣委書記利用業(yè)余時間主動學(xué)習(xí)法律知識恐怕較難。筆者建議，上級黨組織應(yīng)建立常態(tài)化的縣委書記法律知識學(xué)習(xí)制度，定期邀請知名法學(xué)專家授課，把縣委書記學(xué)習(xí)法律知識的情況納入年度考核范圍。

2.建立健全提升縣委書記運(yùn)用法律解決問題的能力制度。豐富的法律知識并不代表就能夠運(yùn)用法律解決問題。領(lǐng)導(dǎo)干部用法律解決問題實(shí)質(zhì)上就是依法執(zhí)政、依法行政。首先，需要領(lǐng)導(dǎo)干部具有法律意識，內(nèi)心裝有法律底線，要在法律允許的范圍內(nèi)決策、執(zhí)行。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部要有法治思維，在具體決策、執(zhí)行過程中，按法律規(guī)定內(nèi)容權(quán)衡利弊，要遵循法律既定的程序，要有規(guī)則意識。再次，領(lǐng)導(dǎo)干部要善于用法律化解一切矛盾糾紛。筆者建議，一是上級黨組織要定期舉行縣委書記法治實(shí)踐活動，通過模擬法庭、旁聽庭審、參觀監(jiān)獄、參與法律援助等法治實(shí)踐活動， 增強(qiáng)縣委書記的法律體驗(yàn)，并從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。二是建立縣委書記決策合法性審查制度。上級黨組織聘請專業(yè)律師成立法律顧問團(tuán)，縣委書記對重大事項(xiàng)在做出重大決策之前必須事先通過法律顧問團(tuán)進(jìn)行合法性審查且出具相應(yīng)的合法審查意見書后方可實(shí)施，確?？h委書記的每項(xiàng)決策于法有據(jù)。

（三）建立健全提高縣委書記道德素養(yǎng)制度

縣委書記步入職務(wù)犯罪的深淵，道德素養(yǎng)有待提高是重要因素之一。上文所述構(gòu)建的縣委書記法律素養(yǎng)提升制度，只有手握重權(quán)的縣委書記發(fā)自內(nèi)心認(rèn)可的時候，推行起來才有效果，否則縣委書記若是采取應(yīng)付的態(tài)度，就會出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的情形?？h委書記的法律素養(yǎng)屬于工作能力的范疇，要積極發(fā)揮正能量那就離不開正確思想的指導(dǎo)。正確的指導(dǎo)思想源于優(yōu)良的道德品質(zhì)。所以，加強(qiáng)縣委書記的思想道德教育，堅定縣委書記的理想信念，使縣委書記產(chǎn)生自覺提高法律素養(yǎng)、自覺勤政為民的原動力。筆者建議，上級黨組織應(yīng)通過多種形式，定期組織縣委書記有針對性、有實(shí)效性地系統(tǒng)學(xué)習(xí)中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，切實(shí)提升他們的道德素養(yǎng)。在對縣委書記加強(qiáng)思想道德教育時，不能進(jìn)行簡單空洞地說教，而是要給縣委書記深入剖析“道德”的基本內(nèi)涵并揭示違反道德的消極后果。在現(xiàn)代漢語詞典中，所謂道德是指“人們共同生活及其行為的準(zhǔn)則和規(guī)范”[10]。在進(jìn)行道德教育時，要務(wù)必把現(xiàn)代漢語詞典中“道德”的含義換一種說法，道德的含義就表述為宇宙中“人”這種生物體要長期生存和繁衍下去必須遵循的客觀自然規(guī)律。人類社會制定的一切規(guī)范（良法）都是道德的外在表現(xiàn)形式，道德是無形的客觀存在，蘊(yùn)含于一切社會規(guī)范之中。違反道德帶來的消極后果不僅僅是社會輿論對“良心”的譴責(zé)，而是違反自然規(guī)律后的后果。古人曰：“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”，其中的“天網(wǎng)”就是道德。通過思想道德教育，縣委書記知曉“道德”的含義以及違反道德的后果后，他們就會明白縣委書記這個領(lǐng)導(dǎo)崗位的特定職責(zé)，不履職甚至利用職權(quán)進(jìn)行職務(wù)犯罪的消極后果是什么等等。通過強(qiáng)化道德教育，培植縣委書記的敬畏之心，使他們自覺提升法律素養(yǎng)，依法執(zhí)政、依法行政、盡職盡責(zé)，在權(quán)力運(yùn)行中不愿意腐敗更不愿意進(jìn)行職務(wù)犯罪。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

Risk Points of County Party Committee Secretary in Committing Duty-Related Crimes and Its Prevention Mechanism

ZOU Yicai1， 2 （1. Research Center of Theory of Socialism with Chinese Characteristics in Guizhou， the Base of Party School of Guizhou Provincial Committee， Guiyang 550003， Guizhou， China; 2. Division of Propaganda， Justice Department of Guizhou Province， Guiyang 550003， Guizhou， China）

Abstract： Duty crimes of county party committee secretary refers to such leading cadres desecrating their positions to cause damage to the state， society or collective interests. The main risk points of the county party secretarys post crime are in their use of recruitment， bidding for major projects， and attracting investment， life style and family affection， etc. In CPC central and provincial committees， unified inner-Party rules and regulations are to be formulated to regulate the power operation and supervision of county party secretaries; national legislative organs are to make separate criminal laws to punish such crimes; higher Party organizations are to construct the system to improve their awareness so that a strong shield against corruption can be actively constructed.

Key words： county party committee secretary; duty crime; risk points; risk prevention and control