社會治理本身離不開社會保障的配合與協(xié)調(diào)，良好的社會保障制度能促進社會的有效治理。這里所說的社會保障，是國家依法建立并由政府主導(dǎo)的各種具有經(jīng)濟福利性的社會化的國民生活保障系統(tǒng)的總稱。事實上，社會保障作為國家干預(yù)收入分配和協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工具與基本手段，具有縮小差距、化解矛盾、實現(xiàn)共享發(fā)展成果等多方面的獨特功能。

我國是社會主義國家，社會主義的本質(zhì)要求決定了社會保障制度的發(fā)展方向。早在1955年毛澤東就指出：“現(xiàn)在我們實行這么一種制度，這么一種計劃，是可以一年一年走向更富更強的，一年一年可以看到更富更強些。而這個富，是共同的富，這個強，是共同的強，大家都有份。”可見，社會主義中國追求的是共同富裕。正是基于這一價值觀，新中國成立初期，伴隨著生產(chǎn)資料公有制的全面推行，國家通過迅速建立包括勞動保險、公費醫(yī)療、城鎮(zhèn)社會福利、農(nóng)村合作醫(yī)療等在內(nèi)的一系列社會保障制度來保障民生，體現(xiàn)的即是民生為重的價值取向。應(yīng)該說，傳統(tǒng)社會保障制度曾激發(fā)了億萬人民建設(shè)社會主義的積極性，國民經(jīng)濟快速發(fā)展，工業(yè)體系得以建立。但是，后來因過分追求低工資高福利式的“大鍋飯”“平均主義”，導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降，經(jīng)濟發(fā)展受挫，傳統(tǒng)社會保障制度也難以為繼。

農(nóng)村合作醫(yī)療迅速興起

新中國成立之初，我國衛(wèi)生服務(wù)資源十分短缺。1951年2月，《中華人民共和國勞動保險條例》正式出臺，標(biāo)志著我國勞保醫(yī)療制度正式建立，意味著城鎮(zhèn)職工看病就醫(yī)問題得到制度保障。與城市相比，農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生資源更為匱乏，更缺少相應(yīng)的就醫(yī)保障。1966年初春，為應(yīng)對一場突如其來的流行性疾病，湖北省長陽縣樂園公社杜家村“赤腳醫(yī)生”覃祥官提出了農(nóng)村合作醫(yī)療設(shè)想。同年8月10日，“長陽縣樂園公社杜家村大隊衛(wèi)生室”掛牌成立，這是新中國第一個農(nóng)村合作醫(yī)療試點。1968年，經(jīng)《人民日報》報道、毛澤東批示后，合作醫(yī)療迅速在全國農(nóng)村推廣開來。當(dāng)時合作醫(yī)療的辦法是：公社社員每人每年交一元錢的合作醫(yī)療費，每個生產(chǎn)隊按照參加人數(shù)，由公益金中再交一角錢。除個別老痼疾病需要常年吃藥的以外，社員每次看病只交五分錢的掛號費，吃藥不要錢。公社衛(wèi)生所醫(yī)務(wù)人員與大隊主要干部一樣記工分，并每月按情況不同補助三元到五元。這種徹底改革舊體制，使醫(yī)務(wù)人員成為亦醫(yī)亦農(nóng)的勞動者，是醫(yī)療衛(wèi)生戰(zhàn)線上的一場大革命。不過，僅僅十年后，伴隨農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，最初的農(nóng)村合作醫(yī)療模式遭遇“寒冬”，并逐步退出歷史舞臺。

隨著1978年底改革開放的啟動，我國社會保障制度改革也拉開帷幕。進入20世紀(jì)80年代后，一些國有企業(yè)因不堪承受醫(yī)療費用支出的膨脹開始自發(fā)嘗試讓職工分擔(dān)部分醫(yī)療費用，一些地區(qū)因國有企業(yè)無力承擔(dān)自行支付退休職工養(yǎng)老金而自發(fā)對某些行業(yè)（如紡織業(yè)）的退休費用進行跨單位統(tǒng)籌。所有這些，都預(yù)示著傳統(tǒng)社會保障體系逐步退出歷史舞臺。

1986年是社會保障制度改革元年。這一年，六屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》，第一次單獨設(shè)章闡述社會保障改革與社會化問題。同年，國務(wù)院發(fā)布的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》 《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》 《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》，正式用以市場化改革的勞動合同制替代了計劃經(jīng)濟時期的終身就業(yè)制，首次為失業(yè)工人建立失業(yè)保險制度，對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會統(tǒng)籌，并開始在外商投資企業(yè)試水繳費型社會保險制度。這些事件標(biāo)志著我國社會保障開始從“單位化”走向“社會化”。

1986年7月，國務(wù)院頒布出臺的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》第五章第二十六條明確提出，國家對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會保險制度。退休養(yǎng)老基金的來源，由企業(yè)和勞動合同制工人繳納。退休養(yǎng)老金不敷使用時，國家給予適當(dāng)補助。企業(yè)繳納的退休養(yǎng)老基金，在繳納所得稅前列支，繳納的數(shù)額為勞動合同制工人工資總額的15%左右，由正式開戶銀行按月代為扣繳，轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)貏趧有姓鞴懿块T所屬的社會保險專門機構(gòu)在銀行開設(shè)的“退休養(yǎng)老基金”專戶。對逾期不繳者，按照規(guī)定加收滯納金。勞動合同制工人繳納的退休養(yǎng)老基金數(shù)額為不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%。由企業(yè)按月在工資中扣除，向當(dāng)?shù)貏趧有姓鞴懿块T所屬的社會保險專門機構(gòu)繳納。退休養(yǎng)老基金存入銀行的款項，按照城鄉(xiāng)居民個人儲蓄存款利率計息，所得利息轉(zhuǎn)入退休養(yǎng)老基金項下。這不僅是我國國有企業(yè)改革邁出的重大步伐，也是我國城鎮(zhèn)社會保障開始走向“社會化”的重要標(biāo)志。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是指由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。其采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。2002年10月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定，明確提出要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。從2003年起，中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民每年按人均10元安排合作醫(yī)療補助資金，地方財政對參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民補助每年不低于人均10元。這是我國歷史上第一次為解決農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生問題進行大規(guī)模的投入。從2003年開始，本著多方籌資，農(nóng)民自愿參加的原則，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點地區(qū)不斷加快步伐，通過試點地區(qū)的經(jīng)驗總結(jié)，為新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國的全面開展創(chuàng)造了堅實的理論與實踐基礎(chǔ)。截至2004年12月，全國共有310個縣參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，有1945萬戶6899萬農(nóng)民參合，參合率達到了72.6%。從2006年起，中央加大力度，積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作。同時，中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民由每人每年補助10元提高到20元，地方財政也要相應(yīng)增加10元。財政確實有困難的?。▍^(qū)、市），2006年、2007年可以分別只增加5元。到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療已基本覆蓋絕大多數(shù)農(nóng)村。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是我國社會保障事業(yè)發(fā)展中的一件大事，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建成小康社會具有十分重要的意義。

需要指出的是，20世紀(jì)80年代社會保障制度的變革，主要目的還是為了推進國有企業(yè)改革，因而社會保障改革不可避免地打上了為國有企業(yè)改革配套的烙印，新的社保制度在傳統(tǒng)社會保障制度框架內(nèi)仍然處于緩慢生長期。

隨著20世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟體制改革步伐的加快，我國社會保障制度改革進入快速發(fā)展階段。1993年，黨的十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，將社會保障確定為市場經(jīng)濟正常運行的維系機制和市場經(jīng)濟體系的五大支柱之一；1994年、1995年，國務(wù)院先后推進醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險改革試點，均實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，這使得社會保障改革呈現(xiàn)出鮮明的效率取向。1998年，黨中央、國務(wù)院整合全國社會保險管理體制，強力推進“兩個確保、三條保障線”，以切實維護離退休人員的養(yǎng)老金權(quán)益和保障下崗、失業(yè)工人及城鎮(zhèn)貧困人口的基本生活，并將建立獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系、籌資渠道多元化、管理服務(wù)社會化作為建設(shè)新制度的明確目標(biāo)。這些重大舉措使社會保障改革繼續(xù)堅持維護社會公平的取向，新型社會保障制度得以快速成長。

進入21世紀(jì)，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，不同地區(qū)和部門、不同群體和個人享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果的多少有所不同，物質(zhì)文化生活的改善程度也出現(xiàn)差異，社會保障問題日益成為廣大人民群眾關(guān)注的熱點問題。能否有效解決社會保障問題，已成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展和安定團結(jié)大局的關(guān)鍵問題。為此，2002年黨的十六大報告提出，建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證；堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度；健全失業(yè)保險制度和城市居民最低生活保障制度；多渠道籌集和積累社會保障基金；各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平，發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)，有條件的地方探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。2007年，黨的十七大報告第一次專門設(shè)置一節(jié)，對社會保障體系的建立與完善提出總體規(guī)劃和要求，提出加快發(fā)展社會事業(yè)，全面改善人民生活，具體內(nèi)容包括教育、就業(yè)、社會保障、收入分配、基本醫(yī)療和社會管理等；強調(diào)加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活，內(nèi)容涉及社會保險、社會救助、社會福利、殘疾人事業(yè)、老齡事業(yè)、防災(zāi)減災(zāi)和住房保障等；同時，報告還對基本醫(yī)療衛(wèi)生制度提出具體要求。在此基礎(chǔ)上，2009年國務(wù)院以全民醫(yī)保和人人享有養(yǎng)老金為目標(biāo)，實施“三年醫(yī)改”方案，同年啟動農(nóng)村居民養(yǎng)老保險試點，并大規(guī)模推進城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，這標(biāo)志著新型社會保障制度進入全面建設(shè)時期。2010年第十一屆全國人大常委會制定《社會保險法》并于2011年實施，明確了中國新型社會保障體系是以權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會保險為主體的制度安排。隨著制度性安排與相關(guān)法律文件的出臺，我國社會保障制度日益成熟起來，全民社保的時代已經(jīng)不遠(yuǎn)了。

經(jīng)過改革開放30多年的努力，我國社會保障制度從經(jīng)濟體制改革的配套轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣ㄔO(shè)的重要組成部分，這種理念的變化成為我國社會保障體系建設(shè)和制度發(fā)展進程不斷加快的根本保障。以黨的十八大為標(biāo)志，我國社會保障事業(yè)的發(fā)展進入嶄新的時代。

2012年召開的黨的十八大，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，提出全面建成小康社會的新要求。黨的十八大報告第七部分“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”特別強調(diào)，堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，深化社會救助、社會保險、社會福利、慈善事業(yè)、殘疾人事業(yè)、老齡事業(yè)、保障性住房以及社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)等制度；同時，報告還提出要提高人民健康水平，對包括醫(yī)療保障在內(nèi)的健康事業(yè)發(fā)展作出了全面部署。時隔一年之后，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第十二部分“推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新”再次對社會保障制度建設(shè)和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革中的主要領(lǐng)域和重大問題作出了更加全面和具體的部署。

隨后，我國社會保障制度改革開始緊鑼密鼓地進行。在養(yǎng)老保險改革方面，2014年年初國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并實施。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，將傳統(tǒng)的退休制送進歷史，終結(jié)了養(yǎng)老金“雙軌制”。由企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險共同構(gòu)成的基本養(yǎng)老保險制度正式形成。在醫(yī)保改革方面，2016年，我國啟動建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的改革，全面整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，我國保基本、全覆蓋、守底線、多層次的醫(yī)療保障體系初步形成。

在黨的十八大以來5年改革的基礎(chǔ)上，黨的十九大站在新時代的歷史的方位上，明確指出我國社會的主要矛盾已經(jīng)從人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其基本含義是我國社會的主要矛盾已經(jīng)從供求之間的總量矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣笾g的結(jié)構(gòu)性矛盾。社會主要矛盾的變化，對社會保障制度在國家治理體系中的地位和功能提出了新的要求。為此，黨的十九大報告強調(diào)，帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活作為黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，民生事業(yè)的發(fā)展程度是作為檢驗一個政權(quán)和一個政黨性質(zhì)的試金石；提出“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”，內(nèi)容涵蓋了教育福利、收入分配、社會救助、社會保險、社會福利、住房保障等多方面，描繪了一個更加完整的民生保障體系。同時，報告對社會保障體系建設(shè)提出了新的原則和目標(biāo)，即按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。經(jīng)過過去多年來的努力，我國社會保障覆蓋面不斷拓寬，保障水平顯著提高，兜底線和織密網(wǎng)的工作取得了顯著成效，但在建機制，尤其是長效機制方面還有待進一步加強。在社會保障體系建設(shè)的目標(biāo)方面，提出“權(quán)責(zé)清晰”這一新原則顯得尤為重要。所有這些，為下一階段社會保障改革指明了方向。隨后，2018年國務(wù)院機構(gòu)改革重構(gòu)了整個社會保障管理體制，為新型社會保障體系建設(shè)提供了有力的組織保障。

綜上所述，改革開放以來，我國社會保障制度變革和社會保障事業(yè)發(fā)展經(jīng)過了一條從被動變革到主動變革、從自下而上探索到自上而下推進、從個別地區(qū)試點到全面總結(jié)經(jīng)驗推廣、從單項改革到綜合改革、從服務(wù)并服從于經(jīng)濟改革與發(fā)展到獨成體系地發(fā)展、從注重效率取向到以維系和促進社會公正為己任的漸進式發(fā)展路徑。隨著時代的變遷和經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國已經(jīng)逐步建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的，公平取向、覆蓋全民、保障適度、權(quán)責(zé)清晰、運行高效、可持續(xù)的新型社會保障體系。這不僅為推動現(xiàn)代社會治理提供了堅實基礎(chǔ)，而且也充分彰顯了中國共產(chǎn)黨的善治理念。

開啟全民醫(yī)保新時代

20世紀(jì)90年代，我國開始建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。2003年，開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2007年，開始建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。這三項醫(yī)保制度在不同時期針對不同人群相繼建立，在保障群眾基本醫(yī)療、防止因病致貧等方面發(fā)揮了重要作用。然而，這種體制分割、制度分設(shè)、經(jīng)辦分散的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也帶來了不公平的問題。特別是城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，籌資模式、繳費標(biāo)準(zhǔn)相近，享受待遇卻有較大差別。為從根本上解決這些問題，2016年1月3日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度?！兑庖姟肪驼铣青l(xiāng)居民醫(yī)保制度政策明確提出了“六統(tǒng)一”的要求，即統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點管理、統(tǒng)一基金管理。改革增強了公平性，看病報銷再也不分“城里人”“鄉(xiāng)下人”，城鄉(xiāng)居民按照統(tǒng)一的政策參保繳費、享受待遇。這是推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險權(quán)益、促進社會公平正義、增進人民福祉的重大舉措。