趙 璐，胡業(yè)翠，張宇龍，張 露

(1.中國科學(xué)院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083； 3.國家海洋信息中心，天津 300171)

提要：海岸帶空間規(guī)劃是我國“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，也是新時(shí)代下我國陸海統(tǒng)一國土空間治理的重要手段。鑒于荷蘭在水治理以及陸海統(tǒng)籌開展國家空間規(guī)劃方面的成功經(jīng)驗(yàn)，該研究從海岸帶空間規(guī)劃和綜合管理的視角，系統(tǒng)梳理了荷蘭海岸帶空間規(guī)劃的主要特點(diǎn)，并分析總結(jié)了其管理模式特征，繼而立足于我國國情以及新時(shí)代下陸海統(tǒng)籌海岸帶空間規(guī)劃管理的戰(zhàn)略需求，對我國海岸帶空間規(guī)劃和管理提出若干建議。

黨的十九大報(bào)告明確要求“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”。海岸帶是我國實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議以及全方位開放發(fā)展的重要支撐帶，也是陸海統(tǒng)籌發(fā)展和海洋生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場。陸海統(tǒng)籌視角下的海岸帶綜合管理和規(guī)劃管制正在引起我國決策部門和研究學(xué)者的廣泛關(guān)注[1-2]。同時(shí)，我國“十三五”規(guī)劃提出建立國家空間規(guī)劃體系，推進(jìn)“多規(guī)合一”。2019年黨中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》將“陸海統(tǒng)籌”擺在重要位置，明確要求建立包含海洋在內(nèi)的“多規(guī)合一”國家空間規(guī)劃體系，并設(shè)置了海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃，體現(xiàn)了新時(shí)代我國陸海統(tǒng)籌國土空間管理的新框架新思路，同時(shí)也對新時(shí)代下“多規(guī)合一”陸海統(tǒng)籌開展海岸帶空間規(guī)劃提出了新的要求。

海岸帶是陸地系統(tǒng)和海洋系統(tǒng)復(fù)合交叉的地理單元，是陸海交互作用的主要發(fā)生地，同時(shí)也是全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要承載地。世界上75%的大城市、70%的工業(yè)資本和人口集中在距海岸100千米的海岸帶地區(qū)[3]。海岸帶在陸海地理環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)地理格局中的獨(dú)特性和復(fù)雜性，使得對海岸帶的管理既緊迫又充滿了挑戰(zhàn)[4-6]。以美國1972年頒布的《海岸帶管理法》為發(fā)端，海岸帶綜合管理與空間規(guī)劃逐步成為世界沿海國家和地區(qū)用以協(xié)調(diào)海岸帶開發(fā)與保護(hù)、實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展的主要理論框架與實(shí)踐手段。德國、美國、荷蘭、日本、澳大利亞等國家和地區(qū)紛紛開展海岸帶空間規(guī)劃，并形成了各具特色的管理模式[7-9]。

荷蘭是著名的低地國家和圍海造地國家，是世界公認(rèn)的水治理以及海洋管理和利用最成功的國家之一，也是陸海統(tǒng)籌開展國家空間規(guī)劃的典型。荷蘭的海岸帶管理可以追溯到中世紀(jì)，最初是為了保護(hù)陸地免受海水侵襲[10-11]。數(shù)百年來荷蘭政府和人民潛心于海岸帶的綜合治理，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。特別是，荷蘭實(shí)行全面整合型的規(guī)劃體系[12]，以高度管制性著稱，被認(rèn)為是最詳細(xì)的全面綜合規(guī)劃方法的典型[13]，同時(shí)也是政府通過空間規(guī)劃進(jìn)行市場干預(yù)的西方國家典范[14-17]。并且，荷蘭2011年開始探索“多法合一”和“多規(guī)合一”[18]。鑒于此，從空間規(guī)劃及管理的視角，系統(tǒng)梳理荷蘭海岸帶空間規(guī)劃管制的主要特點(diǎn)，分析總結(jié)其管理體制模式特征，對于新時(shí)代我國在“多規(guī)合一”的國家空間規(guī)劃體系下開展陸海統(tǒng)籌海岸帶空間規(guī)劃和綜合管理、提升國家治理能力等具有重要的參考意義。

一、荷蘭海岸帶空間規(guī)劃的實(shí)踐

(一)國家空間規(guī)劃下陸海統(tǒng)一規(guī)劃

荷蘭高度重視陸海功能的銜接，在國家層面對陸域和海域國土進(jìn)行空間統(tǒng)籌規(guī)劃(見表1)。2005年荷蘭住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部發(fā)布第5個(gè)《國家空間規(guī)劃政策文件》，陸地和海洋在空間規(guī)劃中不再被認(rèn)為是分開的實(shí)體，并且為北海的荷蘭部分提供了一個(gè)考慮到有關(guān)的國際協(xié)議和國家政策的發(fā)展框架。2008年荷蘭開始實(shí)行的修訂版《土地利用規(guī)劃法》，將法案應(yīng)用范圍擴(kuò)展到北海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，執(zhí)行陸海統(tǒng)一的國土空間利用規(guī)劃管理。

荷蘭空間規(guī)劃體系分為國家—省—市3個(gè)層級，具有自上而下的高度管制性，并以《空間規(guī)劃法》等法律法規(guī)作為保障。其中，國家空間規(guī)劃包含長期發(fā)展的指導(dǎo)原則與空間框架，具有重要地位。荷蘭正在執(zhí)行的國家空間規(guī)劃《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃政策戰(zhàn)略》明確了荷蘭陸海統(tǒng)籌的發(fā)展愿景，并且特別指出北海沿岸是荷蘭航運(yùn)、漁業(yè)、自然資源開采、風(fēng)能利用、航海軍事訓(xùn)練、自然動(dòng)植物棲息的重要區(qū)域[19]。同時(shí)，荷蘭國家空間規(guī)劃明確將海陸交互作用納入政策考量，并且中央政府聯(lián)合各級地方政府的相關(guān)部門開展海陸交互作用研究。此外，水資源管理是荷蘭國家空間規(guī)劃的重要的結(jié)構(gòu)性內(nèi)容，2011年啟動(dòng)的三角洲項(xiàng)目提出了與空間規(guī)劃空間自適應(yīng)結(jié)合的水治理目標(biāo)，并將海岸帶區(qū)域作為6個(gè)地方性子項(xiàng)目之一。

荷蘭在國家空間規(guī)劃框架下進(jìn)一步制定了北?？臻g規(guī)劃，二者均將陸海交互作用以及陸海統(tǒng)籌發(fā)展作為重要考量。荷蘭瀕臨北海的部分是世界上最密集的用海區(qū)域之一，與之相關(guān)的政策如《北海綜合管理計(jì)劃》《北海空間議程2050》《北海政策文件2016—2021》均涉及海岸帶開發(fā)利用和保護(hù)(見表1)。其中，陸海統(tǒng)籌發(fā)展是《北海空間議程2050》的重要議題之一，《北海政策文件2016—2021》明確提出將陸地與海洋的挑戰(zhàn)和發(fā)展聯(lián)系起來能夠增強(qiáng)沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特性。

表1 2004年以來荷蘭涉及海岸帶空間規(guī)劃的部分規(guī)劃和法案

除了承載海岸帶開發(fā)、安全以及與沿海地區(qū)、海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的物理聯(lián)系外，海岸帶也是海洋開發(fā)利用新模式的孕育地，而這些新興用途將繼續(xù)為荷蘭陸海交互的國土空間利用帶來新的景象。荷蘭相關(guān)政策文件除了要求陸海開發(fā)利用新型用途必須同時(shí)滿足海洋生態(tài)系統(tǒng)框架、采砂戰(zhàn)略和國家利益之外，沒有設(shè)置其他任何限制。

(二)兼顧經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境功能維度

不管從國家空間規(guī)劃還是海洋空間規(guī)劃的維度，荷蘭海岸帶開發(fā)利用和保護(hù)都兼顧自然環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公共利益等多重維度。荷蘭中央政府在《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃政策戰(zhàn)略》中設(shè)置了競爭力、可獲得性、宜居性和安全性這3個(gè)目標(biāo)，并在國家空間規(guī)劃層面明確劃定了“海岸基礎(chǔ)管理區(qū)”，旨在通過加強(qiáng)荷蘭的空間和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施增強(qiáng)荷蘭的競爭力、改善和確?？臻g的可獲得性、確保環(huán)境安全宜居并且保護(hù)獨(dú)特的自然和文化遺產(chǎn)。同時(shí)，荷蘭北?？臻g規(guī)劃從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全等方面對北海海岸帶及海洋空間利用和保護(hù)設(shè)置了具體目標(biāo)，并且，北?？臻g規(guī)劃和政策制定實(shí)施過程中充分考慮了穩(wěn)健的自然生態(tài)、可持續(xù)的食物供應(yīng)、向藍(lán)色能源轉(zhuǎn)型這3個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的協(xié)調(diào)(見圖 1)[20]。此外，在國家空間規(guī)劃下陸海統(tǒng)一制定海岸帶(海洋)空間規(guī)劃，保障了荷蘭海岸帶綜合管理中兼顧了水治理、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)屬性的協(xié)調(diào)性，以及多規(guī)合一下的陸海統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展。

圖1 荷蘭北海空間規(guī)劃的3個(gè)維度

同時(shí)，紅線、綠線、平衡區(qū)“兩線一區(qū)”的空間管制模式作為荷蘭處理區(qū)域利用和保護(hù)之間矛盾的手段之一，在2004年荷蘭第5個(gè)國家空間規(guī)劃政策文件中被提出，并付諸實(shí)踐沿用至今。為了保護(hù)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量與質(zhì)量，荷蘭在區(qū)域規(guī)劃(省級規(guī)劃)中通過紅線、綠線予以規(guī)范。荷蘭所有省級空間規(guī)劃必須明確劃定紅線和綠線邊界，其中，紅線用來限定城市及其發(fā)展邊界，新建建筑必須在紅線內(nèi)，以控制城市蔓延；綠線范圍內(nèi)都是受保護(hù)的區(qū)域，禁止任何違規(guī)的開發(fā)建設(shè)，主要圍繞鄉(xiāng)村劃定；紅線、綠線之間的平衡區(qū)則允許開展以提高農(nóng)村質(zhì)量為目的的小規(guī)模開發(fā)活動(dòng)。

(三)構(gòu)建國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)保障生態(tài)底線

荷蘭空間規(guī)劃實(shí)踐一直秉承生態(tài)底線理念，國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了荷蘭陸海統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)。1990年荷蘭議會(huì)批準(zhǔn)了《自然政策規(guī)劃》，提出“國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”(national ecological network，NEN)的概念，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建完整的、綜合性的生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，開啟了荷蘭生態(tài)保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)化管理模式[21]。目前，荷蘭國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)由包括20個(gè)國家公園在內(nèi)的現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)，正在創(chuàng)建新的野生動(dòng)物棲息地的相關(guān)地區(qū)，環(huán)境友好管理模式下的農(nóng)業(yè)用地，包括北海海岸帶和瓦德登海在內(nèi)的600多萬公頃的水資源，境內(nèi)的Natura 2000保護(hù)區(qū)共同組成。其中，荷蘭為歐洲自然保護(hù)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)Natura 2000指定了162個(gè)區(qū)域，并在北海新增了4個(gè)保護(hù)區(qū)域?？梢哉f，荷蘭國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)提供了保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。

荷蘭國家、省、市三級政府共同實(shí)施國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，由省級政府在中央政策指導(dǎo)下確定首要保護(hù)的區(qū)域、保護(hù)邊界等，最終通過市級土地利用規(guī)劃圖和政策得到清晰表達(dá)。同時(shí)，由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和連續(xù)性，各省確定生態(tài)網(wǎng)絡(luò)邊界時(shí)，會(huì)與其他省份以及周邊國家等協(xié)商合作。

需要說明的是，Natura 2000是世界公認(rèn)的生態(tài)保護(hù)和管理的成功范例，也是歐盟保護(hù)自然生態(tài)的政策基石[22-23]。Natura 2000中的保護(hù)區(qū)主要由特別保護(hù)區(qū)和特殊保護(hù)地兩部分組成，特別保護(hù)區(qū)是1992年歐盟《棲息地指令》中由成員國共同認(rèn)定的保護(hù)區(qū)，特殊保護(hù)地是1979年《鳥類指令》中被認(rèn)定的保護(hù)地。Natura 2000同樣也適用于海洋環(huán)境。2007年歐盟綜合海洋政策提出“海洋空間和海岸是海洋繁榮的核心”，為此，歐盟于2008年頒布《歐盟海洋綜合戰(zhàn)略指令》，綜合了自然棲息地和野生動(dòng)植物保護(hù)、野生鳥類保護(hù)、共同的漁業(yè)政策和水資源政策等，共同形成了目前陸海兼顧的歐洲Natura 2000自然生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

(四)上下協(xié)調(diào)的國土空間用途管制

荷蘭3級空間規(guī)劃之間具有明確的傳導(dǎo)性和協(xié)調(diào)性。國家空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，主要解決核心戰(zhàn)略問題；省級規(guī)劃銜接國家規(guī)劃和市級規(guī)劃，主要關(guān)注景觀管理、城市化和保護(hù)綠色空間等省級利益，例如所有省級空間規(guī)劃必須明確“兩區(qū)一線”的管控邊界；市級政府在國家和省級規(guī)劃的指導(dǎo)下編制結(jié)構(gòu)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，特別是市級土地利用規(guī)劃決定了荷蘭全國的土地利用狀態(tài)[24]，具有法律強(qiáng)制性，是荷蘭規(guī)劃體系的核心[25]。2008年荷蘭開始實(shí)行修訂后的《空間規(guī)劃法》，荷蘭3級規(guī)劃體系開始向著上下協(xié)調(diào)的平行模式轉(zhuǎn)變——新規(guī)劃法實(shí)行之前，荷蘭市級土地利用規(guī)劃需要由省級政府批準(zhǔn)后方能實(shí)施；新規(guī)劃法實(shí)行之后，各級政府可以獨(dú)立編制和實(shí)施規(guī)劃，不需要經(jīng)過上級政府審批，同時(shí)，市級土地利用規(guī)劃需覆蓋全轄區(qū)，并且中央政府和省級政府可以通過介入性用地規(guī)劃直接干預(yù)地方土地利用規(guī)劃，并取代地方政府編制的原有規(guī)劃成為該地域的唯一法定規(guī)劃。

分區(qū)規(guī)劃是經(jīng)過市級政府批準(zhǔn)同意的土地利用詳細(xì)規(guī)劃，是荷蘭土地用途管制的關(guān)鍵手段。并且，荷蘭沒有全國統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，市鎮(zhèn)可以根據(jù)海岸帶區(qū)域每一塊土地具體的使用情況擬定土地用途和應(yīng)遵守的規(guī)則，并附加如體量、高度及建筑密度等具體控制內(nèi)容。同時(shí)，空間多重利用是荷蘭土地利用的基本原則之一，主要準(zhǔn)則在于保留并保護(hù)最重要的生態(tài)功能并安全地滿足生產(chǎn)和生活需求以及提供更多的價(jià)值，從而增加了海陸空間布局的靈活性。對于海域利用，荷蘭北?？臻g規(guī)劃根據(jù)國家利益，將荷蘭北海部分劃分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、風(fēng)能開發(fā)區(qū)、采砂保留區(qū)、航運(yùn)用海區(qū)等空間用途分區(qū)，同時(shí)限定了指定用途的轉(zhuǎn)換方向——例如，生態(tài)保護(hù)空間上不允許開展任何開發(fā)活動(dòng)；航運(yùn)用途可以向采礦、采沙用途轉(zhuǎn)換；油氣開采用途可轉(zhuǎn)換為采礦、采沙、娛樂休閑用途；采沙用途可轉(zhuǎn)換為航運(yùn)、油氣開采、漁業(yè)、采礦、風(fēng)力發(fā)電、電纜與管道、娛樂休閑等用途(見表2)。

表2 荷蘭北?？臻g用途轉(zhuǎn)換矩陣

注：×表示禁止用途轉(zhuǎn)換，○表示允許用途轉(zhuǎn)換。

二、荷蘭海岸帶空間規(guī)劃的管理模式

(一)采用集中化管理的體制模式

海岸帶管理體制是建立在國家政府行政體制之上的海岸帶行政管理的組織制度，決定國家海岸帶行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)劃分和活動(dòng)方式方法。荷蘭海岸帶空間規(guī)劃管理采用集中化的管理體制模式——國家海岸帶管理體制比較健全和完善，全國有高效的海岸帶管理職能機(jī)構(gòu)，有綜合性的海洋(海岸帶)管理法規(guī)，有統(tǒng)一的海岸帶管理規(guī)劃和政策，海岸帶執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一、職能綜合等。

荷蘭在1984年即提出“和諧政策”，目的在于解決涉海規(guī)劃中的各種沖突，加強(qiáng)所有參與部門間的相互溝通協(xié)作。目前荷蘭有統(tǒng)一的國家層面海洋管理職能部門——海洋管理局，負(fù)責(zé)全國海洋政策、規(guī)劃和計(jì)劃的制定。其中，部長委員會(huì)是國家海洋問題的最高決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)議會(huì)委員會(huì)和非政府的咨詢委員會(huì)，由所有涉海部門高級官員組成的部門間委員會(huì)聽命于部長委員會(huì)。同時(shí)，荷蘭海洋行政管理分為中央和地方政府兩級，中央政府負(fù)責(zé)管理低潮線向海一側(cè)1千米以外的海域，保護(hù)海岸線位置；地方政府負(fù)責(zé)管理1千米以內(nèi)的海域，制定地區(qū)發(fā)展計(jì)劃，綜合協(xié)調(diào)各領(lǐng)域的政策管理事務(wù)。此外，由于海岸帶規(guī)劃管理中涉海部門眾多，荷蘭有專門的海岸帶管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要作用。

荷蘭于1993年建立了海岸管理中心，旨在保障海岸帶防護(hù)和海岸帶開發(fā)活動(dòng)能夠有序進(jìn)行[12]。同時(shí)，荷蘭具有較為統(tǒng)一的海岸帶管理計(jì)劃和政策，發(fā)布了系列“海岸政策文件”，實(shí)施了“蘇伊德海計(jì)劃”“瓦登海計(jì)劃”等海岸帶整治計(jì)劃，同時(shí)通過州海岸議會(huì)明確相關(guān)機(jī)構(gòu)和地方政府部門在海岸帶管理中的分工與合作。

此外，荷蘭政府機(jī)構(gòu)常設(shè)聯(lián)絡(luò)小組PKHN負(fù)責(zé)所有北海直接或間接執(zhí)法任務(wù)，成員包括檢察官(擔(dān)任主席)、稅務(wù)機(jī)關(guān)/海關(guān)、環(huán)境和運(yùn)輸視察團(tuán)、皇家憲兵、國家警察服務(wù)局、荷蘭公共工程與水資源管理總公司(Rijkswaterstaat公司)和三角洲地區(qū)的執(zhí)法主管。并且，荷蘭海岸警衛(wèi)隊(duì)中心擁有執(zhí)行任務(wù)的行動(dòng)指揮權(quán)。

(二)縱橫協(xié)調(diào)的多部門共同治理

荷蘭《空間規(guī)劃法》明確指出，規(guī)劃是一項(xiàng)協(xié)調(diào)活動(dòng)，各級政府和規(guī)劃師有責(zé)任創(chuàng)造一切有利于協(xié)調(diào)磋商的條件，這就為規(guī)劃決策中的利益協(xié)調(diào)提供了法律基礎(chǔ)。協(xié)調(diào)形式既包括各級政府間的縱向協(xié)調(diào)，也包括不同政府部門之間的橫向協(xié)調(diào)。

除了中央和地方政府的兩級海洋行政管理體制外，荷蘭的國家、省、市3級規(guī)劃體系既保障中央政府對地方的宏觀控制，同時(shí)通過地方政府和社會(huì)團(tuán)體達(dá)成的社會(huì)共識(shí)形成對中央的意見反饋。二者配合共同完成自上而下和自下而上相結(jié)合的海岸帶管理垂直協(xié)調(diào)。同時(shí)，荷蘭各級政府事權(quán)劃分明晰。2011年荷蘭國家政府與省、市級政府簽訂了一份“政府間管理協(xié)議”，規(guī)定中央政府有劃分3級政府事權(quán)的決定權(quán)，并負(fù)責(zé)保證地方政府有與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)；劃定城市發(fā)展邊界(即前述紅線范圍)或限制建設(shè)區(qū)(即綠線范圍)的責(zé)任由中央政府交由省政府承擔(dān)。此外，由省級政府在中央政策指導(dǎo)下確定首要保護(hù)的國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)區(qū)域、保護(hù)邊界等，最終通過市級土地利用規(guī)劃得到清晰表達(dá)。

荷蘭通過設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)保障海岸帶管理橫向協(xié)調(diào)。國家層面上跨部門的北海協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)IDON(Interdepartmental Directors North Sea Consultative Body)，成員由基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部(擔(dān)任主席)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、國防部、財(cái)政部、教育部、文化和科學(xué)部以及Rijkswaterstaat公司和海岸警衛(wèi)隊(duì)等多部門(組織)構(gòu)成，旨在協(xié)調(diào)并確保各部門(組織)在北海區(qū)域空間規(guī)劃與實(shí)踐管理中的行動(dòng)一致。這就使得政府能夠作為一個(gè)單一機(jī)構(gòu)可持續(xù)地發(fā)揮目前以及未來在北海利用與保護(hù)中的作用。同時(shí)，荷蘭水資源、生態(tài)系統(tǒng)以及北海區(qū)域的利用保護(hù)都是跨國界的，需要同其他國家進(jìn)行溝通協(xié)商。IDON在這方面也起著至關(guān)重要的作用，例如，協(xié)調(diào)《海洋戰(zhàn)略框架指令》《建立海洋空間規(guī)劃框架指令》等歐洲立法的執(zhí)行，以確保荷蘭的利益能夠在歐洲或全球競爭環(huán)境中清晰而明確地表達(dá)。

(三)動(dòng)態(tài)監(jiān)測評估與適應(yīng)性管理

荷蘭北?？臻g規(guī)劃采用適應(yīng)性規(guī)劃管理的方式。適應(yīng)性規(guī)劃指在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)中，面對發(fā)展的不確定、差異化等難以掌控的未知風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)劃過程中不斷地協(xié)調(diào)、平衡及調(diào)整適應(yīng)。適應(yīng)性規(guī)劃的重要特征是學(xué)習(xí)和調(diào)整。同時(shí)，適應(yīng)性規(guī)劃整合社會(huì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化和政治等多方面的要素和價(jià)值取向，并且重視所有利益相關(guān)者的廣泛參與[26]。

荷蘭國家及海洋空間規(guī)劃評估覆蓋了規(guī)劃編制和運(yùn)行的全過程，設(shè)立了嚴(yán)格的“事前”“事中”“事后”規(guī)劃評估及反饋機(jī)制，并形成了良好的動(dòng)態(tài)循環(huán)[15]。其中，“事前”開展預(yù)評估和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)，“事中”進(jìn)行定期的過程監(jiān)測和實(shí)施評估，“事后”推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施后評估。以《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃政策戰(zhàn)略》為例，荷蘭環(huán)境評估署(PBL)和相關(guān)咨詢公司對其草案開展預(yù)評估和戰(zhàn)略環(huán)評，決策部門根據(jù)動(dòng)態(tài)反饋對文件進(jìn)行調(diào)整并最終形成正式文件，在《戰(zhàn)略》執(zhí)行過程中PBL等機(jī)構(gòu)將繼續(xù)對其進(jìn)行定期監(jiān)測和評估。同時(shí)，監(jiān)測和評價(jià)也是荷蘭北?？臻g規(guī)劃管理的重要內(nèi)容。例如，當(dāng)評估海洋開發(fā)利用等許可活動(dòng)的潛在影響時(shí)，監(jiān)測可以填補(bǔ)知識(shí)空白或減少不確定性，繼而支持決策部門實(shí)行適應(yīng)性管理。

(四)利益相關(guān)者交互式廣泛參與

荷蘭海岸帶規(guī)劃管理中非常注重利益相關(guān)者的廣泛參與和交互式協(xié)作。例如，代表國家海岸管理咨詢委員會(huì)的各省市區(qū)水務(wù)委員會(huì)、“保護(hù)海岸”聯(lián)盟的代表、娛樂行業(yè)、飲用水公司、國家基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部、國家景觀和水資源管理顧問等多方利益相關(guān)者正在為海岸帶地區(qū)起草一項(xiàng)“海岸公約”，該公約不僅適用于廣義上的海岸，并且在海岸基礎(chǔ)上處理和內(nèi)陸地區(qū)有關(guān)的問題。2016年Zeeland省發(fā)起海岸愿景規(guī)劃，并將此作為2018年省級環(huán)境愿景的基礎(chǔ)，目的在于同省內(nèi)各北海沿岸市政府、Rijkswaterstaat公司、地方水務(wù)委員會(huì)、自然和環(huán)境保護(hù)組織、旅游公司、農(nóng)業(yè)和園藝組織等政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織廣泛合作，致力于解決Zeeland省海岸面臨的堤壩與海灘保護(hù)和改善、自然與景觀價(jià)值保護(hù)和拓展、娛樂行業(yè)發(fā)展這3項(xiàng)任務(wù)。

利益相關(guān)者的交互式協(xié)作也為荷蘭海岸帶管理和治理提供了科學(xué)支撐。例如，海岸成因是關(guān)注荷蘭海岸輸沙的長期研究項(xiàng)目，涉及區(qū)域保護(hù)、海岸安全、生態(tài)和空間規(guī)劃等多個(gè)研究領(lǐng)域。地方水務(wù)委員會(huì)、省級政府部門、高校、企業(yè)以及Rijkswaterstaat公司共同參與了2016年制定的一項(xiàng)關(guān)注海岸基礎(chǔ)與潮汐進(jìn)/出系統(tǒng)的行動(dòng)計(jì)劃，作為實(shí)現(xiàn)長期區(qū)域保護(hù)和海岸安全的基礎(chǔ)。

同時(shí)，公眾參與貫穿于荷蘭空間規(guī)劃以及海岸帶規(guī)劃管理之中。荷蘭通過雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等傳媒手段，向公眾公示政府的政策計(jì)劃和初步意向，公眾可以直接向相應(yīng)部門提出意見和看法。此外，規(guī)劃顧問委員會(huì)組織召開信息發(fā)布會(huì)以及意見聽取會(huì)，匯總公眾的意見并向規(guī)劃與環(huán)境委員會(huì)提呈相應(yīng)的建議報(bào)告；該委員會(huì)由省市政府部門的專家、多種社會(huì)團(tuán)體及自然保護(hù)機(jī)構(gòu)等組織的代表人員、關(guān)注海岸帶規(guī)劃問題的各領(lǐng)域?qū)＜医M成。市級土地利用規(guī)劃初稿需先向公眾征集意見，再由政府規(guī)劃部門修改后呈交給市議會(huì)審批。

三、對新時(shí)代下我國海岸帶空間規(guī)劃管理的建議

海岸帶是海洋系統(tǒng)與陸地系統(tǒng)的連接地帶，是空間開發(fā)利用最密集、資源環(huán)境壓力最突出、各類矛盾問題最集中的區(qū)域。我國于2018年11月18日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》中明確提出，要編制實(shí)施海岸帶保護(hù)與利用綜合規(guī)劃，促進(jìn)海岸帶地區(qū)陸海一體化生態(tài)保護(hù)和整治修復(fù)。山東、深圳、福建等省市先后編制了海岸帶綜合利用和保護(hù)規(guī)劃[27-28]，在海岸帶空間規(guī)劃和管理實(shí)踐中做了一些有益的探索。

海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略下，海岸帶是我國實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議以及實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)率先優(yōu)化發(fā)展的重要支撐帶，更是陸海統(tǒng)籌提高海洋資源開發(fā)能力、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場。2019年黨中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確將海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃作為包含海洋在內(nèi)的“多規(guī)合一”國家空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，對新時(shí)代下陸海統(tǒng)籌開展海岸帶空間規(guī)劃提出了新的要求。

立足于我國國情，結(jié)合荷蘭海岸帶空間規(guī)劃管理的實(shí)踐，對新時(shí)代我國海岸帶空間規(guī)劃和綜合管理提出以下幾點(diǎn)建議。

(一)構(gòu)建健全統(tǒng)一的海岸帶管理體制

建立健全統(tǒng)一的海岸帶管理體制，既是我國陸海統(tǒng)籌海岸帶空間規(guī)劃和綜合管理的迫切需要，也是我國政府機(jī)構(gòu)改革的必然要求。

1.設(shè)置專門的海岸帶管理機(jī)構(gòu)

海岸帶開發(fā)利用和保護(hù)的最關(guān)鍵的制度設(shè)計(jì)是將海岸帶作為一個(gè)陸海整體開展綜合管理，這需要超越目前的部門管理界限。建議在國家層面設(shè)置專門的海岸帶管理機(jī)構(gòu)，例如成立海岸帶管理委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)海岸帶管理中涉及的生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、國家安全部等不同行政部門的工作。同時(shí)，建立省級、市級海岸帶管理機(jī)構(gòu)，形成自上而下的健全的陸海統(tǒng)一的海岸帶管理體系。

2.加快制定出臺(tái)《海岸帶管理法》

海岸帶立法是其健全的管理體制的基礎(chǔ)，是管理職能部門有效實(shí)現(xiàn)對海岸帶綜合管理的依據(jù)。我國目前沒有具有針對性和專屬性的海岸帶管理法案[29]，亟待加快推進(jìn)立法并強(qiáng)化執(zhí)法，繼而保障海岸帶開發(fā)利用和保護(hù)在統(tǒng)一的法律框架下有序開展。發(fā)達(dá)國家已先后出臺(tái)了專門的海岸帶管理法，例如美國《海岸帶管理法》(1972)、英國《海岸保護(hù)法》(1949)、日本《海岸法》(1956)、澳大利亞《海岸保護(hù)與管理法》(1995)。

3.建立多維度的海岸帶管理協(xié)調(diào)機(jī)制

既要注重部門縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)，又要強(qiáng)調(diào)陸海協(xié)調(diào)和區(qū)域協(xié)調(diào)。國家海岸帶管理委員會(huì)發(fā)揮部門間的縱橫協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)國家各相關(guān)部門之間以及中央與地方海岸帶管理機(jī)構(gòu)之間的管理工作。同時(shí)，以區(qū)域作為空間政策單元，通過建立跨行政區(qū)的區(qū)域性海岸帶管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政單元需要聯(lián)合治理的陸海生態(tài)治理與保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等問題。此外，還應(yīng)該注重建立政府決策、科學(xué)研究、公眾參與等之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

(二)陸海全要素融合下開展規(guī)劃管理

新時(shí)代下海岸帶空間規(guī)劃是生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域治理、創(chuàng)新政策、海洋開發(fā)等的交匯點(diǎn)?？臻g規(guī)劃管制是海岸帶綜合開發(fā)利用和保護(hù)的有效手段和政策工具。作為“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃，海岸帶空間規(guī)劃應(yīng)該將陸海全要素融合貫穿于海岸帶地區(qū)“雙評價(jià)”過程以及“三區(qū)三線”空間布局中，落實(shí)“主體功能劃定+區(qū)域發(fā)展定位+空間用途管制”的開發(fā)利用和保護(hù)空間精準(zhǔn)布局及差異化管制，兼顧海岸帶規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃以及國土空間規(guī)劃的一致性和協(xié)調(diào)性，形成陸海統(tǒng)籌海岸帶開發(fā)利用和保護(hù)的政策合力。

同時(shí)，建議在海岸帶空間規(guī)劃編制中劃定海岸建設(shè)退縮線，并連接自然岸線、生態(tài)保護(hù)紅線等形成陸海統(tǒng)籌的嚴(yán)格管控區(qū)域。海岸建設(shè)退縮線在世界沿海國家和地區(qū)的設(shè)立非常普遍，歐洲在20世紀(jì)80年代即開始了海岸退縮線管理的實(shí)踐；1998年美國即有25個(gè)州和領(lǐng)地實(shí)施了海岸建設(shè)退縮線立法，目前美國約2/3的沿海和五大湖區(qū)的州劃定建設(shè)退縮線來管理海岸帶的開發(fā)活動(dòng)[30]。

在國家空間規(guī)劃體系中，荷蘭將基礎(chǔ)設(shè)施、水治理、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)體系等同時(shí)納入到陸海一致的統(tǒng)一框架下，在整體考慮空間各要素的基礎(chǔ)上，聚焦核心戰(zhàn)略要素形成最終的空間規(guī)劃。目前，荷蘭正在探索多法合一、多規(guī)合一、多證合一的《環(huán)境和規(guī)劃法》以及“環(huán)境愿景/規(guī)劃”[18]，為全要素融合下空間規(guī)劃管理提供法律和體制保障。

(三)陸海統(tǒng)一建立國家生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)

2019年黨中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出“建立生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”。陸域和海域生態(tài)系統(tǒng)各具特色并互相依附。陸海統(tǒng)一劃定生態(tài)保護(hù)底線是新時(shí)代下開展海岸帶空間規(guī)劃和管理的重要手段，也是海岸帶地區(qū)“三區(qū)三線”科學(xué)布局和陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提基礎(chǔ)。建議積極探索建立基于景觀尺度的陸海統(tǒng)一的國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，遵循生態(tài)系統(tǒng)的廣域性和整體性，自上而下、陸海統(tǒng)一劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)，繼而指導(dǎo)陸海生態(tài)保護(hù)紅線的劃定。國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然和文化遺產(chǎn)、海洋特別保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地以及永久基本農(nóng)田，不同的生態(tài)系統(tǒng)通過流域河道、生態(tài)綠廊等生態(tài)廊道有效連接，共同構(gòu)成全域的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。

構(gòu)建基于景觀尺度的生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)已成為歐美等發(fā)達(dá)國家秉承生態(tài)底線以及構(gòu)建國家生態(tài)治理體系的重要手段。例如，荷蘭國家生態(tài)網(wǎng)絡(luò)同時(shí)將陸域和海洋納入空間考量，不僅包括所有的國家公園等自然保護(hù)地，并且將自然和半自然區(qū)域與周邊農(nóng)用地通過生態(tài)廊道進(jìn)行有效連接[31]；歐洲生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)Natura 2000同時(shí)適用于陸地和海洋環(huán)境[32]；美國在全國以及太平洋和加勒比島嶼、加拿大和墨西哥部分地區(qū)實(shí)行了景觀保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃[33]。

(四)推進(jìn)陸?；A(chǔ)數(shù)據(jù)“一張圖”建設(shè)

海岸帶規(guī)劃管理涉及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生物資源、空間資源、礦產(chǎn)資源、海水化學(xué)能源等多學(xué)科多行業(yè)，需要全面系統(tǒng)掌握區(qū)域內(nèi)陸地、海岸、海洋的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境資源現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)律。全面融合陸海要素統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是海岸帶綜合管理必需的基礎(chǔ)性工作，也是對其開展科學(xué)管理的依據(jù)。建議推進(jìn)建立完備的陸海統(tǒng)一的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境資源、生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，編制陸?；A(chǔ)數(shù)據(jù)“一張圖”，形成覆蓋全面的“電子沙盤”，為海岸帶空間規(guī)劃管理提供陸海統(tǒng)一的基礎(chǔ)框架，同時(shí)完善海岸帶規(guī)劃管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)陸海聯(lián)動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，提升精細(xì)化即時(shí)化管理水平。

荷蘭政府借助GIS信息平臺(tái)整合了所有城市的土地利用規(guī)劃，開辟了數(shù)字空間規(guī)劃在線窗口，公眾不僅可以查詢某一地塊基本信息及建設(shè)控制導(dǎo)則，并且可以查詢相關(guān)上位規(guī)劃和國家法規(guī)，不僅實(shí)現(xiàn)了國家海域、地域規(guī)劃事權(quán)的空間全覆蓋，而且實(shí)現(xiàn)了宏觀規(guī)劃與微觀規(guī)劃的空間傳導(dǎo)與銜接對應(yīng)。

(五)適應(yīng)性規(guī)劃管理全過程監(jiān)測評估

海岸帶是由陸海要素交錯(cuò)交互構(gòu)成的一個(gè)復(fù)雜多維空間，具有動(dòng)態(tài)性和立體性。特別是，陸海交互作用、陸海生態(tài)系統(tǒng)等與海岸帶規(guī)劃管理密切相關(guān)的自然資源和生態(tài)問題，在時(shí)間和空間維度均具有動(dòng)態(tài)性和不確定性。建議探索適應(yīng)性規(guī)劃和管理在我國海岸帶空間規(guī)劃中的應(yīng)用，重視利益相關(guān)者的廣泛參與及協(xié)商協(xié)作，摒棄線性思維的目標(biāo)管理，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思維的全過程管理，加強(qiáng)貫穿規(guī)劃制定及實(shí)施全過程(“事前—事中—事后”)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測評估，及時(shí)協(xié)調(diào)、平衡及調(diào)整規(guī)劃。

荷蘭國家空間規(guī)劃與北?？臻g規(guī)劃編制及執(zhí)行中采用了適應(yīng)性規(guī)劃和管理的方式。此外，美國等國家在海洋空間規(guī)劃中也包含了監(jiān)管、規(guī)劃和適應(yīng)性管理等方面的內(nèi)容。適應(yīng)性規(guī)劃以協(xié)商一致為前提，整合社會(huì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化和政治等多方面的要素，綜合評估后將其轉(zhuǎn)化為可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)[34]。適應(yīng)性管理以跨組織部門和尺度為主要特征，利益相關(guān)者共同承擔(dān)管理責(zé)任，并在過程中不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整，是一個(gè)動(dòng)態(tài)、持續(xù)、自組織的過程[34]。