鞏慶智

摘要：行政公益訴訟作為一種新型訴訟模式，伴隨著新一輪司法改革逐漸興起。經(jīng)過(guò)十余載的實(shí)踐與探索，從目前結(jié)果上來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的效果是顯著的，但同時(shí)也暴露了案件線索發(fā)現(xiàn)及轉(zhuǎn)化機(jī)制不暢、案件線索來(lái)源過(guò)窄等一系列問(wèn)題。其中，線索問(wèn)題便顯得尤為重要。萬(wàn)事開“頭”難，行政公益訴訟的“頭”便是案件線索來(lái)源問(wèn)題。甚至可以毫不夸張地說(shuō)，無(wú)線索，便無(wú)行政公益訴訟。只有解決了案件線索來(lái)源的問(wèn)題，行政公益訴訟才能得到進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;檢察機(jī)關(guān);線索來(lái)源

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-2177（2020）21-0040-03

在整理近幾年行政法學(xué)界對(duì)行政公益訴訟案件線索來(lái)源問(wèn)題研究成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)最高檢公布的相關(guān)89起行政公益訴訟案例的分析，本文著重討論以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）目前行政公益訴訟案件線索來(lái)源的現(xiàn)狀如何？（2）目前行政公益訴訟案件線索來(lái)源存在哪些問(wèn)題？（3）如何擴(kuò)寬行政公益訴訟線索來(lái)源渠道？由此，本文通過(guò)階段性的、同一研究視角的方法，分析目前實(shí)踐中行政公益訴訟案件線索來(lái)源的現(xiàn)狀、問(wèn)題和解決辦法。一方面可以分析行政公益訴訟案件線索來(lái)源的未來(lái)發(fā)展方向，另一方面也可以為地方各級(jí)檢察院的行政公益訴訟線索來(lái)源問(wèn)題提供一種規(guī)范性指引，盡可能詳盡地解決現(xiàn)階段行政公益訴訟線索來(lái)源的各種問(wèn)題。

1行政公益訴訟線索來(lái)源的現(xiàn)狀

2014年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，并首次提出了“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高人民檢察院制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），用以指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作。據(jù)最高人民檢察院公布，2019年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理案件線索141725件，同比上升3.4%。立案辦理126912件，占受理數(shù)的89.6%，其中民事立案7125件，行政119787件，同比分別上升62.2%和10.1%。2020年1～9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件109626件，同比上升19.4%。其中民事類立案10281件，占立案總數(shù)的9.4%，同比增加3.7個(gè)百分點(diǎn);行政類立案99345件，占立案總數(shù)的90.6%，同比減少3.7個(gè)百分點(diǎn)。1～9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理公益訴訟線索123379件，同比上升18%。一、二、三季度分別受理19459件、51330件、52590件，二、三季度環(huán)比分別上升163.8%、2.5%。

根據(jù)最高檢公布的數(shù)據(jù)便不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)今年行政公益訴訟案件線索較比2019年有了些許的下降。這與今年疫情所帶來(lái)的影響是密不可分的，各種問(wèn)題層出不窮，而解決行政公益訴訟線索來(lái)源問(wèn)題更是重中之重。

2司法實(shí)踐中的線索來(lái)源方式

在簡(jiǎn)述了行政公益訴訟線索來(lái)源的現(xiàn)狀后，本文接下來(lái)要分析目前司法實(shí)踐中的線索來(lái)源方式。通過(guò)對(duì)89件最高檢頒布案例的梳理，并結(jié)合現(xiàn)有的其他研究成果大致總結(jié)了現(xiàn)有的案件線索來(lái)源方式如下：（1）基于檢察機(jī)關(guān)辦理過(guò)的刑事案件獲取的案件線索。（2）檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的案件線索。（3）通過(guò)檢舉控告獲取的案件線索。（4）其他國(guó)家機(jī)關(guān)移交的案件線索。（5）通過(guò)媒體發(fā)現(xiàn)收集的案件線索。（6）自偵巡查發(fā)現(xiàn)的案件線索。（7）行政機(jī)關(guān)主動(dòng)聯(lián)合司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的案件線索。本文對(duì)每個(gè)案件來(lái)源方式所占的比例做了整理，如圖1所示。

需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，在案例的選取范圍上，本文選取了已知且自己能收集到的全部案例。之所以收集全部的案例，是基于以下幾點(diǎn)理由：第一，行政公益訴訟“誕生”較晚，案例較少，如果將本就不多的案例再區(qū)別分揀，便大大降低了通過(guò)案例數(shù)據(jù)所得答案的可信度;第二，最高檢無(wú)論采用何種方式公布案例，公布何種案例，都代表了其法律觀點(diǎn)，且因最高檢的職責(zé)中本就含有領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門檢察院的工作，事實(shí)上都會(huì)影響到下級(jí)檢察院面對(duì)類似案件的處理方式，即所謂“事實(shí)上的拘束效力”。本文將已公布的案例中除“履行職責(zé)“明確規(guī)定的案件線索來(lái)源以外的其他方式進(jìn)行了一個(gè)分類，并從每一類的線索來(lái)源中選取典型案例1件，所選案例數(shù)量較少，不足以證明行政公益訴訟線索來(lái)源現(xiàn)階段所存在的問(wèn)題，但基本上可以證明最高檢對(duì)行政公益訴訟線索來(lái)源范圍所表現(xiàn)的態(tài)度。以下對(duì)最高檢發(fā)布的1個(gè)相關(guān)案例進(jìn)行整理與分析[1]。

2.1通過(guò)新聞媒體報(bào)道獲取的案件線索

案例：云南省昆明市東川區(qū)小江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟系列案件。案例中寫道：

2019年4月3日晚，中央電視臺(tái)財(cái)經(jīng)頻道《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目以《金沙江上有“黑礦”》為題報(bào)道了東川區(qū)小江流域尾礦庫(kù)污染問(wèn)題。媒體曝光后，云南省人民檢察院反應(yīng)迅速，于次日將該線索掛牌督辦并移交昆明市人民檢察院和東川區(qū)人民檢察院辦理。

案例線索來(lái)源：通過(guò)新聞媒體報(bào)道獲取的案件線索。

案例中通過(guò)新聞媒體報(bào)道獲取的線索不屬于“履行職責(zé)”中關(guān)于獲取案件線索方式的明確方式。屬于對(duì)“履行職責(zé)”中的“等”作出了“等外等”解釋。

2.2接受群眾舉報(bào)投訴等方式獲取的案件線索

案例：杭州軍事檢察院、杭州鐵路運(yùn)輸檢察院維護(hù)軍人出行優(yōu)先權(quán)益行政公益訴訟案。案例中寫道：

浙江境內(nèi)存在軍人出行依法優(yōu)先權(quán)在鐵路交通中落實(shí)不到位問(wèn)題。2019年8月，杭州軍事檢察院接到官兵反映有關(guān)案件線索。鑒于鐵路檢察院對(duì)涉及鐵路領(lǐng)域的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益具有相應(yīng)監(jiān)督職責(zé)，根據(jù)規(guī)定，涉鐵公益訴訟案件指定由鐵路檢察院管轄。杭州軍事檢察院于當(dāng)月22日將該案線索移送杭州鐵路運(yùn)輸檢察院。

案例線索來(lái)源：接到官兵反映獲取的案件線索。

本案例中是通過(guò)群眾反映，舉報(bào)獲取到的案件線索。在案例中，我們還可以看到，最高檢對(duì)于行政公益訴訟的舉報(bào)主體的身份沒有特殊要求。案件線索來(lái)源不屬于 “履行職責(zé)”中關(guān)于獲取案件線索方式的明確方式。屬于對(duì)“履行職責(zé)”中的“等”作出了“等外等”解釋。

3行政公益訴訟線索來(lái)源的問(wèn)題

3.1檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門案件線索橫向移送機(jī)制不暢

基于檢察機(jī)關(guān)辦理過(guò)的刑事案件獲取的案件線索在使用頻率上占比達(dá)到了絕對(duì)比重，達(dá)到了31%，這表示這種方式是目前檢察機(jī)關(guān)獲取行政公益訴訟線索來(lái)源的主要方式。但通過(guò)數(shù)據(jù)和其他研究成果來(lái)看，檢察系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門的橫向移送機(jī)制普遍存在著移送不暢的問(wèn)題。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門并沒有負(fù)責(zé)過(guò)行政公益訴訟的具體工作，對(duì)相應(yīng)流程和具體操作缺乏一個(gè)科學(xué)明確的認(rèn)識(shí)[2]。借用覃慧老師論文中的一句話便是“人家（檢察機(jī)關(guān)的其他部門）也很忙，哪有時(shí)間想著移送案件啊，就算有，這一新東西人家也不見得搞得明白。”[3]這句話直接印證了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門移送機(jī)制不暢以及發(fā)現(xiàn)案件線索數(shù)量有限的問(wèn)題。

3.2民事行政監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)案件線索專業(yè)能力不足

自偵巡查發(fā)現(xiàn)的案件線索方式以及基于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)案件線索的方式占比位列第二和第四，分別占比22%以及17%。雖然占比比重“名列前茅”，但仍沒有達(dá)到預(yù)期。長(zhǎng)久以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)致力于雙反公訴等領(lǐng)域，民事行政部門力量向來(lái)薄弱，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也對(duì)民事行政檢察監(jiān)督缺乏必要的重視，無(wú)論是人員規(guī)模還是人員素質(zhì)，民事行政部門皆無(wú)法與其他檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門相媲美。再看專業(yè)能力方面，民事行政部門中了解行政法業(yè)務(wù)的檢察官數(shù)量稀少，基層檢察院民事行政部門結(jié)構(gòu)與其被賦予的行政公益訴訟職責(zé)之間存在著嚴(yán)重的倒掛現(xiàn)象[4]。專業(yè)能力上的不足加上面對(duì)行政公益訴訟這一新生事物，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為違法行認(rèn)知上的局限，進(jìn)一步導(dǎo)致行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)上的局限。

3.3檢舉控告線索辨別查證能力不足以及與群眾聯(lián)系不足

通過(guò)檢舉控告獲取案件線索的方式所占比例位居第三，達(dá)到了19%。但事實(shí)上，通過(guò)檢舉控告獲取案件線索的方式的潛力是巨大的。這一點(diǎn)通過(guò)分析具備“履行職責(zé)中”這一模糊的法律概念后，通過(guò)檢舉控告獲取的案件線索數(shù)量在實(shí)踐中所占比例仍然居高不下便不難看出。那為什么這一案件線索獲取方式并沒有在實(shí)踐中達(dá)到預(yù)期呢？通過(guò)案例、數(shù)據(jù)以及其他研究成果便發(fā)現(xiàn)是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)面對(duì)檢舉控告所獲取的案件線索的辨別能力不足以及平常與群眾聯(lián)系不足所導(dǎo)致的。通過(guò)分析已查找到的案例發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)檢舉控告獲取的案件線索都有一個(gè)共性，那便是所獲取的案件線索皆是針對(duì)同一事件多次檢舉控告后，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)針對(duì)此檢舉控告做出反應(yīng)。這與檢察機(jī)關(guān)基于怕浪費(fèi)資源的心理、面對(duì)檢舉控告所獲取的案件線索時(shí)小心謹(jǐn)慎的態(tài)度以及自身對(duì)檢舉控告案件線索的辨別查證能力不足直接相關(guān)。

另一方面，通過(guò)案例也不難發(fā)現(xiàn)，極少有群眾直接向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉控告的。間接的獲取檢舉控告資料，也加大了檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢舉控告線索辨別查證的困難，使面對(duì)檢舉控告案件線索時(shí)本就小心謹(jǐn)慎的態(tài)度變得更加小心謹(jǐn)慎。

3.4檢察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系不足

通過(guò)目前查閱到的案例來(lái)看，本應(yīng)有所“表現(xiàn)”的基于檢察機(jī)關(guān)外部其他國(guó)家機(jī)關(guān)移送的案件線索的方式不僅沒有達(dá)到預(yù)期，反而僅查找到了3件，占查閱案件總數(shù)的3%。其中其他檢察機(jī)關(guān)移送的案件2件，通過(guò)人大常委會(huì)專題研究獲取的線索1件。這個(gè)現(xiàn)象充分說(shuō)明了檢察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系嚴(yán)重不足。也側(cè)面反映出檢察機(jī)關(guān)缺乏與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間聯(lián)系的主動(dòng)性，外加上文提及的檢察機(jī)關(guān)自己在面對(duì)行政公益訴訟這一新生事物時(shí)業(yè)務(wù)上也存在“捉襟見肘”的現(xiàn)象，這才導(dǎo)致本該發(fā)現(xiàn)的案件線索的遺失。

3.5檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)基于媒體獲取的案件線索時(shí)稍顯猶豫

檢察機(jī)關(guān)基于媒體發(fā)現(xiàn)的案件線索在查找到的89件案例里所占的比例為6%。所占比例尚未達(dá)到預(yù)期。這是因?yàn)閷Ｗ⒂诠嬖V訟的媒體數(shù)量并不多，造成本身能通過(guò)媒體獲取的行政公益訴訟案件線索的基數(shù)就不是特別龐大，再加上其中涉及公益損害方面的現(xiàn)象更是少之又少且媒體自身對(duì)行政公益訴訟相關(guān)內(nèi)容缺乏科學(xué)明確的認(rèn)識(shí)。導(dǎo)致即使有案件線索，也不一定能發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象普遍存在。這也最終導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)基于媒體獲取的案件線索時(shí)稍顯猶豫。

3.6行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政公益訴訟線索來(lái)源問(wèn)題對(duì)檢察機(jī)關(guān)缺乏主動(dòng)性

根據(jù)收集到的案例發(fā)現(xiàn)，本應(yīng)在行政公益訴訟案件線索來(lái)源問(wèn)題上積極發(fā)揮作用的行政機(jī)關(guān)，表現(xiàn)差強(qiáng)人意。僅有兩件行政機(jī)關(guān)主動(dòng)聯(lián)合司法機(jī)關(guān)的案例，占比為2%。造成這種現(xiàn)象的原因有以下兩點(diǎn)：（1）行政機(jī)關(guān)自身業(yè)務(wù)繁忙，加之對(duì)行政公益訴訟案件線索問(wèn)題缺乏明確科學(xué)的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致案件線索的發(fā)現(xiàn)不及時(shí)。（2）因?yàn)樾姓嬖V訟的構(gòu)成要件中涉及到了行政機(jī)關(guān)“不作為“和”濫作為”現(xiàn)象，無(wú)形中增添了行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政公益訴訟的抵觸心理，使本就困難重重的案件線索移交程序變得更加雪上加霜。

4對(duì)策及建議

4.1健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件線索移送機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)健全案件線索移送機(jī)制，以解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門案件線索橫向移送機(jī)制不暢的問(wèn)題。持續(xù)深度挖掘從刑事案件中獲取案件線索的潛力。將檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件線索移送制度化，爭(zhēng)取以制度的剛性提升檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他部門移送線索的主動(dòng)性。

4.2提升民事行政檢察部門的專業(yè)能力

現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)必須面對(duì)“雙反”職權(quán)轉(zhuǎn)隸于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)后線索來(lái)源問(wèn)題受限的尷尬局面。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)調(diào)整，結(jié)合行政公益訴訟工作的特點(diǎn)，調(diào)整自身工作建設(shè)思路以及部門結(jié)構(gòu)，尤其是民事行政檢察部門的建設(shè)。增加熟悉行政公益訴訟相關(guān)專業(yè)知識(shí)的業(yè)務(wù)能力過(guò)硬的檢察官，開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)自身發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索的能力以及增加檢舉控告線索辨別查證能力以面對(duì)“雙反”轉(zhuǎn)隸后的尷尬局面。

4.3同時(shí)加強(qiáng)與人民群眾和新聞媒體之間的聯(lián)系

行政公益訴訟離不開人民群眾。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢舉控告獲取的案件線索占總數(shù)的19%，位列第三，潛力巨大。在實(shí)踐中應(yīng)該解決人民群眾檢舉控告線索模糊不清的問(wèn)題，加大關(guān)于行政公益訴訟的宣傳力度，增加人民群眾的主人翁意識(shí)，持續(xù)深度挖掘通過(guò)人民群眾獲取案件線索的潛力。

通過(guò)分析案例不難發(fā)現(xiàn)，通過(guò)新聞媒體獲取的案件線索相比于通過(guò)人民群眾獲取的案件線索，具有明顯的確定性和穩(wěn)定性。更重要的是新聞媒體所曝光的問(wèn)題，往往能獲得更高的社會(huì)關(guān)注度，這是其他方式所不具有的優(yōu)勢(shì)。建議加強(qiáng)與新聞媒體行業(yè)之間的聯(lián)系，可對(duì)提供線索的個(gè)人或者媒體行業(yè)進(jìn)行一定的線索獎(jiǎng)勵(lì)。

4.4加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系

想解決行政機(jī)關(guān)關(guān)于行政公益訴訟案件線索移送缺乏主動(dòng)性的問(wèn)題，可以從制度化入手。規(guī)定行政機(jī)關(guān)在兩法銜接信息共享平臺(tái)上關(guān)于案件線索移交的格式;對(duì)于主動(dòng)移交案件線索的行政機(jī)關(guān)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度等[5]。

5結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟案件線索來(lái)源問(wèn)題是整個(gè)行政公益訴訟的重中之重，但行政公益訴訟是一個(gè)新生的制度，對(duì)一項(xiàng)新的制度，我們應(yīng)該多一些包容少一些苛責(zé)，避免沒必要的批評(píng)。但隨著時(shí)間的推移，會(huì)有越來(lái)越多的問(wèn)題暴露出來(lái)，不僅僅是案件的線索來(lái)源問(wèn)題，還有其他方面的問(wèn)題。因此，必須立足于現(xiàn)實(shí)，通過(guò)實(shí)踐，不斷發(fā)展和完善現(xiàn)有的相關(guān)制度，才能使行政公益訴訟真正的“茁壯成長(zhǎng)”。

參考文獻(xiàn)

[1]章劍生.再論對(duì)違反法定程序的司法審查[J].中外法學(xué)，2019（3）：609.

[2]孔祥穩(wěn)，王玎，余積明.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作調(diào)研報(bào)告[J].行政法學(xué)研究，2017（5）：89.

[3]覃慧.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)證考察[J].行政法學(xué)研究，2019（3）：90.

[4]李成，趙維剛.困境與突破：行政公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制研究[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，45（4）：57.

[5]秦前紅.檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟理論與實(shí)踐的若干問(wèn)題探討》[J].政治與法律，2016（11）：92.

（責(zé)編：趙露）