王匆 張鋒

[摘 ? ?要] 交通作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)功能，不僅關(guān)系到居民的日常生產(chǎn)生活，也對(duì)國(guó)家中心城市建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。西安在國(guó)家中心城市建設(shè)過(guò)程中面臨著城市道路交通擁堵、車(chē)位少停車(chē)難停車(chē)亂、道路資源占用嚴(yán)重、公共交通供給不足等交通“城市病”。分析其成因，或受路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理、公共空間規(guī)劃建設(shè)不足、人口職住結(jié)構(gòu)分布不均衡、政府交通管理履職不到位、交通企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失、公眾交通意識(shí)淡薄且出行行為不當(dāng)?shù)榷喾矫嬉蛩氐挠绊憽Ｆ平饨煌ā俺鞘胁　保瑧?yīng)規(guī)劃先行，構(gòu)建與西安國(guó)家中心城市戰(zhàn)略地位相適應(yīng)的協(xié)同治理機(jī)制，重點(diǎn)落實(shí)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，營(yíng)造良好的交通環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)家中心城市;西安;交通“城市病”;交通管理

[中圖分類(lèi)號(hào)] F299.23 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2020）07-0027-10

一、引言

2018年，國(guó)家發(fā)改委正式發(fā)布《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，西安獲批成為第9座國(guó)家中心城市。作為國(guó)家城鎮(zhèn)體系中級(jí)別最高的核心城市，要充分發(fā)揮其在區(qū)域范圍內(nèi)強(qiáng)大的服務(wù)、帶動(dòng)、引領(lǐng)和輻射作用[1]，不僅需要按照國(guó)家中心城市的功能要求加大基礎(chǔ)設(shè)施投入和城市建設(shè)力度，更應(yīng)從“管理”上轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提升城市治理能力和競(jìng)爭(zhēng)力，有效應(yīng)對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中的各類(lèi)問(wèn)題。而以交通擁堵、住房緊張、人口膨脹、環(huán)境惡化、資源短缺等負(fù)面效應(yīng)為特征的“城市病”就是城市“超載狀態(tài)”狀況下的集中體現(xiàn)，其中以交通“城市病”最為典型。作為國(guó)家中心城市發(fā)展的基礎(chǔ)功能，交通既體現(xiàn)了城市的發(fā)展地位[2]，還關(guān)系著城市居民的日常生產(chǎn)生活。為統(tǒng)籌推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)，2019年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，進(jìn)一步提出了智能、平安、綠色、共享交通發(fā)展水平明顯提高，城市交通擁堵基本緩解等建設(shè)目標(biāo)。在落實(shí)《綱要》的過(guò)程中，需要及時(shí)了解城市居民對(duì)于交通狀況的感知、出行選擇偏好和需求，借助交通大數(shù)據(jù)的分析，多維度客觀(guān)反映交通“城市病”的現(xiàn)實(shí)狀況，從而為進(jìn)一步改善城市出行環(huán)境、規(guī)避交通發(fā)展中的不足，破除城市發(fā)展中的交通“城市病”，全面提升城市整體交通服務(wù)水平，構(gòu)建符合國(guó)家中心城市發(fā)展的交通治理體制機(jī)制，提供重要的決策參考。

二、國(guó)家中心城市建設(shè)中西安市交通“城市病”的主要表現(xiàn)

基于國(guó)家中心城市的重要戰(zhàn)略地位，城市建設(shè)過(guò)程必然耗時(shí)長(zhǎng)且難度大[3]。西安市作為西北地區(qū)重要的人文中心和交通樞紐，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中雖已取得了較大的交通建設(shè)成就，但仍存在著制約城市交通發(fā)展的諸多因素。結(jié)合2019年西安市交通行政管理部門(mén)官方微信“西安交警”中有關(guān)道路交通系統(tǒng)運(yùn)行的數(shù)據(jù)資料，以及針對(duì)西安市主城區(qū)居民《“城市病”環(huán)境下居民出行方式選擇和對(duì)西安交通狀況感知》的問(wèn)卷調(diào)查，基本梳理總結(jié)出西安市目前交通“城市病”的主要表現(xiàn)。

（一）城區(qū)交通道路擁堵

交通擁堵是世界性難題，在現(xiàn)代中國(guó)也是由來(lái)已久，許多大城市甚至中小城市都有出現(xiàn)。交通擁堵不僅影響了城市應(yīng)有功能的發(fā)揮，還破壞了人們的生存環(huán)境[4]，降低了人們的生活質(zhì)量。2019年7月，《2019年Q2中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》對(duì)外公布了中國(guó)50個(gè)主要城市交通大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果：西安在第二季度的中國(guó)“堵城”排行榜上位列第12位，較為靠前。其中高峰擁堵延時(shí)指數(shù)為1.779，即高峰出行時(shí)間是暢通狀態(tài)下的1.779倍，高峰平均行車(chē)速度24.01km/h;4月成為該季最擁堵的一個(gè)月，4月28日的高峰擁堵延時(shí)指數(shù)高達(dá)2.28，成為該季最擁堵的一天，每日晚18：00則是一天中最擁堵的時(shí)刻。根據(jù)對(duì)西安市居民交通狀況直觀(guān)感知的調(diào)查，22.99%的受訪(fǎng)者對(duì)目前西安市的交通狀況表示出“不滿(mǎn)意”，表示“一般”的占49.71%，位居調(diào)查選項(xiàng)占比的前兩位;在問(wèn)及西安城市交通目前存在的問(wèn)題時(shí)，69.4%的受調(diào)查者認(rèn)為“道路交通擁堵”是一類(lèi)較為嚴(yán)重的問(wèn)題;57.33%的受調(diào)查者將擁堵程度評(píng)價(jià)為“比較擁堵”，20.26%認(rèn)為“非常擁堵”?？梢?jiàn)道路交通擁堵這一“城市病”已成為西安廣大市民生活中最為關(guān)心的問(wèn)題之一。

從西安市目前擁堵?tīng)顩r的空間分布來(lái)看，人口的高密度與擁堵空間分布區(qū)域基本一致。通勤日早晚高峰時(shí)段擁堵路段多集中在西安明城墻護(hù)城河與二環(huán)之間、二環(huán)與三環(huán)之間發(fā)展較為成熟、人居密集的區(qū)域。其中蓮湖區(qū)、碑林區(qū)、新城區(qū)作為西安市主城區(qū)的所在地（如圖1），人口密度遠(yuǎn)高于其他區(qū)（縣），每平方公里內(nèi)常住人口均高于2萬(wàn)人。特別是西安市老城所在的蓮湖區(qū)，是目前主城區(qū)擁堵最嚴(yán)重的區(qū)域，早晚高峰路上行車(chē)所花費(fèi)的時(shí)間是暢通狀態(tài)下的2.09倍，高峰行車(chē)速度為19.88km/ h，居各區(qū)之首（如圖1、圖2）。其次為雁塔區(qū)、長(zhǎng)安區(qū)、未央?yún)^(qū)和灞橋區(qū)4個(gè)行政區(qū)[5]。以位于城南的雁塔區(qū)為例，在功能上屬于西安市的文教區(qū)，高校科研院所林立，對(duì)人口的吸引力自然不容小覷;而2014年西安市委市政府北遷之后所座落的未央?yún)^(qū)，是目前市行政中心新的所在地，亦是地鐵軌道線(xiàn)路重要的交通樞紐站，能夠在空間上迅速集聚大量人流，也成為城北最擁堵的區(qū)域。

（二）車(chē)位少、停車(chē)難、停車(chē)亂

隨著國(guó)家中心城市的批復(fù)，使得西安迅速成為西北乃至全國(guó)的區(qū)域增長(zhǎng)中心[6]，協(xié)調(diào)輻射關(guān)中平原城市群的功能日益凸顯出來(lái)，大量人流、物流、信息流的集聚，也讓城市承載力受到了前所未有的挑戰(zhàn)。根據(jù)公安部2020年1月最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，西安市以343萬(wàn)輛汽車(chē)保有量位列全國(guó)第八位。相較于數(shù)量“井噴”的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量，西安市停車(chē)位的供應(yīng)量與車(chē)輛保有量之間的差值卻在日益擴(kuò)大，停車(chē)資源總量顯得尤為不足。陜西省測(cè)繪地理信息局曾于2016年12月起開(kāi)展過(guò)為期4個(gè)月的停車(chē)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，調(diào)查顯示，2017年西安市約80%的車(chē)輛集中在三環(huán)以?xún)?nèi)，約200萬(wàn)輛。三環(huán)內(nèi)共有各類(lèi)停車(chē)場(chǎng)13798個(gè)，停車(chē)位1080780個(gè)，停車(chē)位缺口高達(dá)102萬(wàn)之多[7]。西安市三環(huán)內(nèi)（主城區(qū)）機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)位配比僅為1：0.54，與國(guó)家發(fā)改委曾公布的我國(guó)大城市汽車(chē)與停車(chē)位比例1：0.8，發(fā)達(dá)國(guó)家1：1.3的比例都相差甚遠(yuǎn)。據(jù)《2017中國(guó)智慧停車(chē)行業(yè)大數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，我國(guó)許多大城市都面臨愈發(fā)突出的停車(chē)供需矛盾，傳統(tǒng)停車(chē)場(chǎng)已不足以滿(mǎn)足巨大的市場(chǎng)需求。西安以0.85的停車(chē)難度系數(shù)位列全國(guó)第四，僅次于成都、武漢、長(zhǎng)沙 [8]，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了北上廣深?！败?chē)位少停車(chē)難”自然也成為西安居民所關(guān)注的又一熱點(diǎn)問(wèn)題，71.84%的受調(diào)查者都表達(dá)出因出行困擾所帶來(lái)的不滿(mǎn)情緒，甚至認(rèn)為這是比交通擁堵更為嚴(yán)重的交通“城市病”。因“停車(chē)難”自然導(dǎo)致“停車(chē)亂”，這種現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)在西安市南北中軸線(xiàn)等多處主干道路段，也屢屢見(jiàn)諸媒體報(bào)道，成為交警管控和執(zhí)法的重點(diǎn)問(wèn)題。既嚴(yán)重影響了西安城市交通環(huán)境和市容，也成為困擾各級(jí)政府部門(mén)管理和交警執(zhí)法的頑疾。

（三）占用道路現(xiàn)象嚴(yán)重

在車(chē)位少導(dǎo)致停車(chē)難的同時(shí)，擠占非機(jī)動(dòng)車(chē)道或人行道違法違章停放已成為許多車(chē)主日常泊車(chē)的常態(tài)。而共享單車(chē)亂停亂放、長(zhǎng)期無(wú)人使用的單車(chē)無(wú)序堆積占道現(xiàn)象等也成為調(diào)查中西安市居民群眾所認(rèn)同的第三類(lèi)交通“城市病”，占比57.76%。57.33%的受訪(fǎng)者對(duì)目前西安市共享單車(chē)的總體評(píng)價(jià)“一般”，評(píng)價(jià)為“不滿(mǎn)意”的占比17.67%，“很不滿(mǎn)意”的占比10.2%，“滿(mǎn)意”的僅占13.07%。公眾所反映出的共享單車(chē)問(wèn)題，58.05%都集中在“亂停亂放影響交通出行”，34.34% 為“過(guò)量投放占用道路資源”上。

在推進(jìn)國(guó)家中心城市建設(shè)過(guò)程中，西安市目前正在進(jìn)行的打通“斷頭”路、道路擴(kuò)改建、修建地鐵等市政項(xiàng)目建設(shè)作業(yè)，城市道路被建筑圍擋分割占用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如西安市某快速路項(xiàng)目高架橋建設(shè)就將整條道路一分為二，但建設(shè)主體工程完工后，又出現(xiàn)因工期延續(xù)繼續(xù)占道的情況。擠占人行道、盲道，居民區(qū)附近商販無(wú)序占道經(jīng)營(yíng)，與汽車(chē)、行人爭(zhēng)路，商鋪人流密集區(qū)域機(jī)動(dòng)車(chē)臨時(shí)停放等現(xiàn)象，在西安市主城區(qū)多個(gè)重要路段比比皆是、屢見(jiàn)不鮮。致使交通類(lèi)投訴也居于2019年12345西安市民行政熱線(xiàn)投訴業(yè)務(wù)受理量的前列，市民投訴力度之大、還路于民的呼聲非常強(qiáng)烈。

（四）公共交通供給不足

公共交通作為城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是區(qū)別于小汽車(chē)、自行車(chē)、摩托車(chē)等個(gè)體交通的社會(huì)公用事業(yè)，關(guān)系到城市居民的生活出行[9]。雖然問(wèn)卷調(diào)查中“公共交通供給不足”這一問(wèn)題未引起受訪(fǎng)者的強(qiáng)烈關(guān)注，但實(shí)際狀況必須承認(rèn)，城市公共交通在滿(mǎn)足居民出行需求和需求多樣性方面發(fā)揮的作用還較為有限。

一是“大交通”格局尚未形成，“最后一公里”亟待解決。受制于多個(gè)開(kāi)發(fā)建設(shè)主體等多種因素影響，西安市目前尚未形成“大交通”的發(fā)展格局，各種交通方式之間的換乘銜接還不到位。主城區(qū)外一些新近開(kāi)發(fā)的住宅小區(qū)，交通配套不盡完善，住戶(hù)搭乘末班公交車(chē)或地鐵出站后沒(méi)有相應(yīng)的微型公交接駁，只能冒險(xiǎn)搭乘“黑車(chē)”至小區(qū)，大大增加了安全隱患。盡管西安市目前已為市民提供了6.9萬(wàn)輛作為政府補(bǔ)貼項(xiàng)目的公共自行車(chē)，開(kāi)辟服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)1943個(gè)、無(wú)樁站點(diǎn)2000個(gè)，但還遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足城市郊區(qū)及周邊開(kāi)發(fā)區(qū)居民出行的需求。特別是公眾反映還存在公共自行車(chē)使用辦理手續(xù)較復(fù)雜、有樁停車(chē)位少、高峰期無(wú)法正常還車(chē)等問(wèn)題。升級(jí)后的新版無(wú)樁公共自行車(chē)通過(guò)二維碼掃描下載安裝“西安公共自行車(chē)”App又屢屢出現(xiàn)安裝和使用問(wèn)題[10]。調(diào)查中所發(fā)現(xiàn)的共享單車(chē)“投放點(diǎn)分布不均找車(chē)難（占比51.58%），車(chē)輛破壞損毀加裝私鎖（占比58.05%）”，使用戶(hù)時(shí)常面臨無(wú)車(chē)可用的局面。而傳統(tǒng)自行車(chē)道時(shí)常被擠占、城市慢行交通體系尚不健全，交通信號(hào)燈等基礎(chǔ)設(shè)施的不完善等客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，使“最后一公里”的解決依然存在困境。

二是公交車(chē)的配置和服務(wù)質(zhì)量有待提升。公交車(chē)是目前西安市公共交通領(lǐng)域的主要依托點(diǎn)[11]。截至2019年2月，西安公交營(yíng)運(yùn)線(xiàn)路281條，營(yíng)運(yùn)線(xiàn)路總長(zhǎng)度5148.2千米，營(yíng)運(yùn)車(chē)輛7423輛。隨著西安市人口的增加和私家車(chē)數(shù)量的增多，公交車(chē)在數(shù)量、場(chǎng)站的立體性、與其他交通工具的接駁能力、公交專(zhuān)用道的建設(shè)上還存在諸多問(wèn)題。全市公交專(zhuān)用道僅占公交總線(xiàn)網(wǎng)長(zhǎng)度的五分之一不到，且多施劃在最外側(cè)車(chē)道。在已經(jīng)規(guī)劃使用的城市道路中，非機(jī)動(dòng)車(chē)與公交車(chē)并排混行現(xiàn)象突出，行駛路線(xiàn)無(wú)法實(shí)施有效分離。特別是高峰期常規(guī)公交車(chē)輛的進(jìn)場(chǎng)率僅為46%，乘客等車(chē)難;一半以上車(chē)輛在路邊停放，難以保證公交車(chē)的快速、高效;車(chē)輛發(fā)車(chē)、進(jìn)站與到站時(shí)間信息不對(duì)稱(chēng)，車(chē)廂擁擠，乘坐舒適度不佳;有的司機(jī)服務(wù)態(tài)度差等，使得公交服務(wù)能力與公眾需求相互脫節(jié)，嚴(yán)重影響了居民的出行體驗(yàn)[12]。

三是出租汽車(chē)營(yíng)運(yùn)存在諸多不規(guī)范之處。出租汽車(chē)作為城市公共交通的補(bǔ)充和城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，代表了一座城市的形象。西安市區(qū)目前共有出租汽車(chē)12435輛，運(yùn)營(yíng)企業(yè)44家，從業(yè)人員3萬(wàn)余人，每天為近百萬(wàn)人提供出行服務(wù)[13]。然而根據(jù)陜西省質(zhì)量技術(shù)協(xié)會(huì)2017年對(duì)外公布的“2016年度陜西重點(diǎn)行業(yè)顧客滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)結(jié)果”顯示，西安出租車(chē)在公共交通行業(yè)滿(mǎn)意度指數(shù)調(diào)查中位列倒數(shù)第一，僅得到67.39分[14]。面對(duì)強(qiáng)大的出行需求，公眾在現(xiàn)實(shí)中卻屢屢遭遇“打車(chē)難”。出租汽車(chē)司機(jī)或拒載、拼車(chē)，或擅自繞行、不使用計(jì)價(jià)器按價(jià)規(guī)范收費(fèi)，或不出具專(zhuān)用票據(jù)或票據(jù)不清晰，車(chē)內(nèi)環(huán)境和服務(wù)態(tài)度差等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重?fù)p害了乘客利益。在對(duì)西安市居民群眾工作日（周一至周五）和周末出行方式選擇的調(diào)查中，工作日僅有11.61%的受訪(fǎng)者表示會(huì)選擇搭乘出租車(chē)，周末則占到12.36%。都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于對(duì)公交、地鐵和私家車(chē)的需求。

四是軌道交通建設(shè)周期較長(zhǎng)、發(fā)展相對(duì)滯后。盡管西安市軌道交通現(xiàn)已建成運(yùn)營(yíng)4條線(xiàn)路，日均客流量266萬(wàn)乘次，累計(jì)運(yùn)輸乘客超過(guò)31億乘次，位列北方地鐵城市第二[15]，為緩堵保暢發(fā)揮了積極作用。但西安市軌道交通總體發(fā)展建設(shè)仍處于初級(jí)階段，地鐵在城市公共交通的分擔(dān)率僅為37.06%，與國(guó)外軌道交通發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距顯著。距離《西安市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2019-2024年）》總長(zhǎng)150公里、12條線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)交通疏導(dǎo)型以改善城區(qū)客流密集交通擁堵?tīng)顟B(tài)和規(guī)劃疏導(dǎo)型以拉伸城市骨架、引導(dǎo)城市向更大圈層方向發(fā)展的功能目標(biāo)還有較長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)周期差距。軌道交通建設(shè)資金需求大、回收慢，政府作為單一的建設(shè)投資主體背負(fù)著巨額債務(wù)壓力，不利于地鐵供給質(zhì)量和效率的提高[16]。

三、國(guó)家中心城市建設(shè)中西安市交通“城市病”的成因

西安市交通“城市病”的產(chǎn)生涉及多方面因素，既有我國(guó)城市化進(jìn)程中大城市發(fā)展所遇到的共性或普遍性問(wèn)題，如人口增長(zhǎng)、機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量攀升、道路規(guī)劃建設(shè)滯后、小商販違法占道經(jīng)營(yíng)、社會(huì)成員個(gè)體不遵守交通規(guī)則所引發(fā)的交通事故等。也有西安市長(zhǎng)期以來(lái)的歷史負(fù)面積淀，如原有城市規(guī)劃格局的延續(xù)、新時(shí)期市政規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡等不確定因素的影響。

（一）路網(wǎng)結(jié)構(gòu)密度偏低

西安市的道路規(guī)劃建設(shè)是在保留唐長(zhǎng)安城遺址的基礎(chǔ)之上發(fā)展起來(lái)的，目前已形成“兩軸、三環(huán)、一高、一繞、六縱、七橫、八輻射”的交通路網(wǎng)格局。受歷史文化名城和大遺址保護(hù)等功能要求的限制，古城墻內(nèi)仍保留“棋盤(pán)”狀路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，古城墻外則呈現(xiàn)方格網(wǎng)加放射形式?？傮w來(lái)看，西安市環(huán)線(xiàn)、主干路、次干路、支路四級(jí)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)為1：3：3：6的等級(jí)級(jí)配，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理。道路網(wǎng)平均車(chē)速28.6km/h低于36.2km/h的規(guī)范，道路網(wǎng)負(fù)荷度為0.84%低于參考值1，平均駛經(jīng)交叉口為6.25個(gè)低于7.77的標(biāo)準(zhǔn)，影響了城市交通速度。調(diào)查顯示，43.39%的受訪(fǎng)者認(rèn)為“道路路網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理”是導(dǎo)致西安城市交通問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因，排名前三位。此外，西安市許多道路交叉口的規(guī)劃設(shè)計(jì)欠科學(xué)，每個(gè)十字路口幾乎都是簡(jiǎn)單平均的分配車(chē)流，大流量路段、節(jié)點(diǎn)流線(xiàn)混亂，存在低效率環(huán)島式分流插口，也造成道路網(wǎng)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)[17]。

路網(wǎng)密度在各區(qū)縣分布不均的問(wèn)題同樣現(xiàn)實(shí)存在。中心老城區(qū)道路網(wǎng)格較為完善密集，路網(wǎng)覆蓋率和便捷度較高;城東紡織城作為西安市首輪城市總體規(guī)劃時(shí)期保留至今的功能區(qū)域，道路密度相對(duì)較高;城西南部的高新區(qū)，受區(qū)位經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策傾斜的影響，交通基礎(chǔ)設(shè)施也較為完善;而城市西北部和東南部的部分街道道路密度卻偏低。城市道路功能分區(qū)的不均衡和快速路、次干道數(shù)量的明顯不足，也使得城市主干路在高峰期交通流量過(guò)大，各類(lèi)道路的分流和糾錯(cuò)能力無(wú)法充分發(fā)揮。盡管西安市在2016年將交通建設(shè)用地面積占市區(qū)面積調(diào)整升至15.6%，呈現(xiàn)出較快的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但道路長(zhǎng)度的增速遠(yuǎn)不及道路面積的增速，交通建設(shè)的擴(kuò)容比擴(kuò)長(zhǎng)增密力度大，導(dǎo)致“斷頭”路依然大量存在。西安市主城區(qū)逐年增長(zhǎng)的人口和由此帶來(lái)的強(qiáng)大個(gè)體出行需求，與城市道路密度和城市道路長(zhǎng)度不均衡之間的矛盾日益凸顯出來(lái)，成為擁堵產(chǎn)生的主要原因。

（二）公共空間規(guī)劃建設(shè)不合理

尖銳的停車(chē)供需矛盾和停車(chē)資源分布的失衡，是西安“停車(chē)難、停車(chē)亂”的癥結(jié)所在，其實(shí)質(zhì)也反映出了城市公共空間分布的不合理。

一方面，城市中重要交通吸引點(diǎn)的規(guī)劃選址尚需完善。如火車(chē)站、廣場(chǎng)、公園、學(xué)校、行政中心、醫(yī)院、體育場(chǎng)館等公共空間。以位于重要城市干道的西安火車(chē)站為例，隨著城市空間的不斷拓展，該區(qū)域從隴海鐵路規(guī)劃之初的城郊區(qū)已演變?yōu)榱酥匾某鞘泻诵膮^(qū)。交通、物流、商貿(mào)、居住等多種功能相互交織于此，使原火車(chē)站難以承載客流集散、綜合換乘的巨大交通負(fù)荷，亟需進(jìn)行大規(guī)模改造提升。其他類(lèi)似重大城市公共空間規(guī)劃選址也面臨著同樣的共性問(wèn)題，均有待進(jìn)一步優(yōu)化完善。

另一方面，城市公共停車(chē)空間的規(guī)劃建設(shè)不足。西安市政府2016年就出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》，要求分區(qū)域科學(xué)選址、合理布局，編制公共停車(chē)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。但受制于歷史文化名城保護(hù)傳承的格局、現(xiàn)狀，城市用地緊缺、城市公共投資等綜合因素，公共停車(chē)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)成效并不高。特別是作為西安市核心區(qū)明城墻內(nèi)的老城區(qū)，集中了行政、經(jīng)濟(jì)、文化、旅游等多重功能，人口密度大，建筑密集，且區(qū)內(nèi)建筑多為老舊建筑，配建停車(chē)場(chǎng)地先天不足。歷史街區(qū)保護(hù)、老城區(qū)公共用地稀缺的客觀(guān)制約，也使得公共停車(chē)位規(guī)劃建設(shè)極度困難;明城墻外圍區(qū)域雖有停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃布局、建設(shè)項(xiàng)目停車(chē)配建的要求，但在規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，受城市發(fā)展階段目標(biāo)訴求與管理的影響，使規(guī)劃建設(shè)的執(zhí)行力度大打“折扣”;還有部分城市公共停車(chē)空間被侵占，停車(chē)設(shè)施用地?zé)o法得到保證，建設(shè)項(xiàng)目停車(chē)配套也不能滿(mǎn)足規(guī)范要求。停車(chē)場(chǎng)布局不均衡，很多只能在局促、狹小的空間內(nèi)見(jiàn)縫插針地建設(shè)停車(chē)位。有些路外公共停車(chē)場(chǎng)距離目的地較遠(yuǎn)，服務(wù)半徑過(guò)大，不便于車(chē)主停車(chē)，導(dǎo)致許多車(chē)位被閑置或利用率低[18];而就近路邊但凡一切可利用的城市空間（公共綠地、社區(qū)院落、大型活動(dòng)場(chǎng)所周邊等）便都成了臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)[19]。最終形成“公共無(wú)人?！薄芭浣ㄍ２粷M(mǎn)”“臨時(shí)停不下”尷尬局面和地上地下停車(chē)的極大反差[20]。

（三）人口職住結(jié)構(gòu)分布不均衡

隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國(guó)大城市的環(huán)境日益發(fā)生著巨大變化，主城與城郊邊界不斷被打破，人口居住和就業(yè)空間分離的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，作為西北特大城市的西安也不例外。有學(xué)者針對(duì)西安市2000-2015年人口地理集中度做過(guò)專(zhuān)門(mén)的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)西安市的人口空間分布存在不平衡的狀態(tài)。從整體上看，新城區(qū)、蓮湖區(qū)位于西安市環(huán)城路至二環(huán)區(qū)域以?xún)?nèi)，城市功能較為完善，單位房住區(qū)與傳統(tǒng)住區(qū)居多，是西安市中心城區(qū)所在，人口地理集中度較高;分布于二環(huán)至三環(huán)間，以西安高新區(qū)和曲江國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)為代表的城南雁塔區(qū)，以國(guó)家浐灞生態(tài)區(qū)為主體的城東灞橋區(qū)，受行政中心北遷影響，大型醫(yī)院、學(xué)校逐漸向中心城區(qū)以北布局建設(shè)，亦是西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)所在的城北未央?yún)^(qū)，以及落實(shí)大西安都市圈建設(shè)新開(kāi)發(fā)的西安-咸陽(yáng)灃東、空港新城，都具有較高的交通便利度和良好的就業(yè)環(huán)境，也是城中村住區(qū)占比較高的區(qū)域，成為企業(yè)選址和吸引城市人口就業(yè)的主要傾向地，目前呈現(xiàn)出人口遷入的趨勢(shì)。

從生產(chǎn)和居住的關(guān)系來(lái)看，西安市的保障房住區(qū)更多地分布在二環(huán)以外且隨城市區(qū)位的外移而不斷增加[21]。受個(gè)體收入水平限制無(wú)力在主城區(qū)購(gòu)房的居民，會(huì)考慮在城市郊區(qū)購(gòu)房定居以提高生活質(zhì)量。而一些高收入但不愿居住在交通擁擠的主城區(qū)的群體，也會(huì)選擇在城郊購(gòu)房，這一特點(diǎn)正好與專(zhuān)家調(diào)查所反映出的一直以來(lái)處于人口地理集中度最高的西安市碑林區(qū)近些年卻呈現(xiàn)出人口外遷的態(tài)勢(shì)相吻合。職住分離的人口空間居住結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了大量交通流的產(chǎn)生。主城區(qū)在日常工作時(shí)間內(nèi)人口密集，而在非工作時(shí)間段人口會(huì)相對(duì)遷出，交通需求的時(shí)空分布過(guò)度集中，交通需求量難以均衡，存在明顯的區(qū)域人口流動(dòng)潮汐現(xiàn)象和向中心城區(qū)集聚的不均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)。即便如此，居民由主城區(qū)外的居住生活區(qū)向城內(nèi)工作娛樂(lè)核心區(qū)的交通流并未發(fā)生改變，向心性趨勢(shì)始終強(qiáng)烈[22]。西安市曾提出的工業(yè)企業(yè)“退二進(jìn)三”方案，即在二環(huán)至三環(huán)間進(jìn)行城區(qū)改造，搬遷老工業(yè)企業(yè)，重點(diǎn)打造城市生活職能，三環(huán)外將重點(diǎn)布局生產(chǎn)職能。但如此一來(lái)，人口居住分布格局便會(huì)呈現(xiàn)出向中心城區(qū)集聚，生產(chǎn)工作分布格局則向周邊郊區(qū)疏散的態(tài)勢(shì)。依然會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化職住不均衡狀態(tài)。

（四）政府交通管理職能履行不到位

城市交通的發(fā)展離不開(kāi)政府的規(guī)劃和引導(dǎo)，作為交通公共產(chǎn)品的建設(shè)供給者，政府也承擔(dān)著重要的交通管理職能。調(diào)查中所反映出的“交通部門(mén)管理不到位（占比36.21%）”“信號(hào)燈等交通基礎(chǔ)設(shè)施不健全（占比35.2%）”“政府對(duì)共享單車(chē)市場(chǎng)行業(yè)監(jiān)管不力（占比27.44%）”等問(wèn)題，都是一些政府履職不到位從而影響西安交通發(fā)展的典型表現(xiàn)。特別是現(xiàn)行道路交通管理的薄弱現(xiàn)象更不容忽視。一是西安市交通管理缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。交通管理工作涉及交警、市政、規(guī)劃、市容等政府多個(gè)部門(mén)，需要相互協(xié)作配合，但目前只有西安市公安局交通警察支隊(duì)、西安市交通運(yùn)輸局主要負(fù)責(zé)城市交通車(chē)輛、運(yùn)輸?shù)膮f(xié)調(diào)服務(wù)，其他各部門(mén)之間還沒(méi)有形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制或搭建共治平臺(tái);二是執(zhí)法力度不夠，交通管理水平有待于提高。如停車(chē)管理上以開(kāi)罰單整頓為主，輕視提醒疏導(dǎo)的作用，造成民眾對(duì)交通管理不理解不支持，使得工作成效不高，事倍功半。在停車(chē)設(shè)施的規(guī)模建設(shè)、選址和收費(fèi)等方面也缺乏科學(xué)機(jī)制，存在諸多不合理之處。特別是高峰時(shí)段警力不足無(wú)法兼顧多個(gè)路段節(jié)點(diǎn)導(dǎo)致交通疏導(dǎo)不力，一旦發(fā)生事故便無(wú)法做到快速有效處理[24];三是對(duì)于公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的履職不到位。表現(xiàn)為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)供給與急劇增加的交通流量需求之間的不平衡。交通信號(hào)燈燈時(shí)設(shè)置也有不科學(xué)、覆蓋率和智能化水平不高的情況，標(biāo)志標(biāo)線(xiàn)護(hù)欄、隔離裝置等交通設(shè)施還不盡完善。

（五）部分交通企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失

以共享單車(chē)和“網(wǎng)約車(chē)”為代表的部分“互聯(lián)網(wǎng)+”交通企業(yè)，出于對(duì)利益最大化的追求，不顧西安市政府管理方面的相關(guān)規(guī)定和許可，未經(jīng)市場(chǎng)調(diào)研便違規(guī)、盲目過(guò)量地投放單車(chē)。2017年9月，西安市城管、交通、工商、交警部門(mén)就聯(lián)合發(fā)布了共享單車(chē)“暫停投放令”，但直到2019年8月仍有相關(guān)企業(yè)未經(jīng)許可繼續(xù)將單車(chē)投放于西安城區(qū)。有的企業(yè)單車(chē)押金退還難，壞損車(chē)輛清運(yùn)修理不及時(shí)，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的權(quán)益。對(duì)于西安市明令禁止發(fā)展的“享騎”共享電動(dòng)自行車(chē)，至今尚未完全回收并退出市場(chǎng)[25]。由于“網(wǎng)約車(chē)”平臺(tái)監(jiān)管不嚴(yán)，使得西安交通市場(chǎng)上出現(xiàn)了不少不具備“網(wǎng)約車(chē)”駕駛員資質(zhì)、不符合平臺(tái)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛規(guī)定的“網(wǎng)約黑車(chē)”，并屢禁不止，既違背了共享精神，又?jǐn)_亂了正常的市場(chǎng)秩序，為交通擁堵瞞下隱患，影響了城市形象。這些現(xiàn)象說(shuō)明，公交企業(yè)、出租車(chē)企業(yè)和共享車(chē)企業(yè)都對(duì)自身定位有所偏差，承擔(dān)應(yīng)有社會(huì)責(zé)任方面的意識(shí)和能力明顯不足，致使企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不嚴(yán)格，服務(wù)水平和質(zhì)量不到位。

（六）公眾交通意識(shí)淡薄行為不當(dāng)

交通“城市病”問(wèn)題的產(chǎn)生，很大程度上也與公眾個(gè)體交通行為不當(dāng)、交通意識(shí)淡薄密不可分。在調(diào)查中，有73.28%的受訪(fǎng)者認(rèn)為“人口增多、交通意識(shí)淡薄”是交通“城市病”產(chǎn)生的主要原因。“人口增多”是客觀(guān)原因，“交通意識(shí)淡薄”是主觀(guān)因素。西安交管部門(mén)多次曝光了各類(lèi)企業(yè)和個(gè)人的交通違法行為，但屢禁不止。受限于停車(chē)位的緊俏，不少駕駛員或?qū)で蠓奖?，或抱僥幸心態(tài)，索性將車(chē)“蹭?！甭愤?，甚至占用公交車(chē)道和非機(jī)動(dòng)車(chē)道，在小區(qū)內(nèi)外、地鐵站出入口的公用道路被隨意停放的車(chē)輛大量擠占的現(xiàn)象也隨處可見(jiàn)。盡管西安市持續(xù)開(kāi)展“車(chē)讓人·人守規(guī)”文明主題實(shí)踐活動(dòng)，但仍有無(wú)視道路秩序和交通規(guī)則的車(chē)輛駕駛員和行人，或斑馬線(xiàn)前不禮讓行人、強(qiáng)行加塞、并道逆行、違章調(diào)頭;或采用“中國(guó)式過(guò)馬路”方式肆意橫穿交通要道，隨意翻越護(hù)欄，毫不顧忌紅綠燈管理;各類(lèi)電動(dòng)車(chē)穿行于主干道，且騎車(chē)載人、逆向行駛、不戴頭盔;機(jī)動(dòng)車(chē)、電動(dòng)車(chē)、自行車(chē)、行人混行現(xiàn)象普遍存在，人為上增添了交通隱患和險(xiǎn)象。另?yè)?jù)調(diào)查得知，隨著西安市私家車(chē)擁有量逐年大幅上升，市民在工作日（周一至周五）和周末將私家車(chē)作為主要的交通工具，分別占比32.9%、49.57%。特別是目前西安市城市人口和城市功能布局較為分散，公共交通跨度大，人們更傾向于依賴(lài)私家車(chē)而非采用公共綠色交通出行，無(wú)形中增加了交通出行壓力。

四、交通“城市病”的治理建議

（一）規(guī)劃先行，構(gòu)建治理西安交通“城市病”的協(xié)同機(jī)制

作為關(guān)中平原城市群的核心，西安獨(dú)特的戰(zhàn)略定位和區(qū)位特征決定了必須將交通作為國(guó)家中心城市建設(shè)的重頭戲。因此，既要從區(qū)域?qū)用鎯?yōu)化關(guān)中平原城市群規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)和功能，構(gòu)建關(guān)中平原城市群治理交通“城市病”的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)大中小城市優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與協(xié)同發(fā)展;又要正視西安交通“城市病”產(chǎn)生的多重原因，在交通治理過(guò)程中充分發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)力量的作用，使各方積極參與到交通治理、管理實(shí)踐中去，構(gòu)建和諧有序高效的公共交通治理網(wǎng)絡(luò)。首先，要明確政府在城市公共交通服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用，并對(duì)其職責(zé)范圍進(jìn)行合理界定。科學(xué)規(guī)范地制定和調(diào)整城市規(guī)劃、優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，在協(xié)調(diào)土地利用與城市公共交通發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)公眾出行需求的綜合交通方案，依托先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行交通研判、預(yù)測(cè)和管理，提高整個(gè)城市的交通運(yùn)行效率[26]。其次，要通過(guò)社會(huì)力量，借助市場(chǎng)“無(wú)形之手”提供更加專(zhuān)業(yè)化的交通服務(wù)。不僅要要求出租車(chē)等傳統(tǒng)交通企業(yè)提檔升級(jí)，提升服務(wù)質(zhì)量，更需要以共享單車(chē)、“網(wǎng)約車(chē)”等為代表的交通新業(yè)態(tài)運(yùn)營(yíng)企業(yè)分享“互聯(lián)網(wǎng)+交通”成果，與巡游出租車(chē)共建新舊交通業(yè)態(tài)的行業(yè)組織或聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上線(xiàn)下資源的整合和協(xié)同創(chuàng)新。再次，要樹(shù)立公眾參與交通“城市病”治理的主體意識(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督。各行各業(yè)的市民群眾、媒體、行業(yè)專(zhuān)家等都有責(zé)任參與到對(duì)西安市交通運(yùn)營(yíng)管理決策和對(duì)“網(wǎng)約車(chē)”的監(jiān)督上來(lái)，也可實(shí)施對(duì)交通企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)狀況的第三方評(píng)估。從參與條件、參與流程、參與方式途徑、反饋等方面構(gòu)建起多元主體共同參與城市交通管理的平臺(tái)并形成常態(tài)化機(jī)制。對(duì)一切非理性、不利于城市交通健康發(fā)展的行為予以制止[27]。積極踐行綠色、低碳、文明的城市交通出行理念。

（二）重點(diǎn)落實(shí)，營(yíng)造良好的交通環(huán)境

要按照《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》的要求，以迎接第十四屆全運(yùn)會(huì)為契機(jī)，重點(diǎn)落實(shí)場(chǎng)館和國(guó)家中心城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，完善大西安都市圈立體交通體系，將西安打造為西部地區(qū)重要的綜合交通樞紐;同時(shí)建立健全市域交通政策法律法規(guī)，既明確交通新業(yè)態(tài)在公共交通中的定位、從業(yè)者與共享交通之間的法律關(guān)系[28]，構(gòu)建與之匹配的基礎(chǔ)環(huán)境和運(yùn)營(yíng)服務(wù)體系，促進(jìn)其持續(xù)、健康、有序發(fā)展，又強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)模式、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和質(zhì)量考核評(píng)價(jià)指標(biāo)、處罰等全過(guò)程監(jiān)管;繼續(xù)完善出租車(chē)、機(jī)動(dòng)車(chē)和停車(chē)收費(fèi)管理辦法，讓城市交通管理有章可循;依托輿論引導(dǎo)營(yíng)造良好的交通出行軟文化，如推廣“車(chē)讓人·人守規(guī)”文明交通主題實(shí)踐活動(dòng)，加快新能源汽車(chē)、共享汽車(chē)租賃服務(wù)應(yīng)用的政策宣傳，依托社區(qū)綠色公益活動(dòng)和公眾人物的示范效應(yīng)開(kāi)展道路安全教育。要學(xué)習(xí)其他城市先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)交通法規(guī)的權(quán)威性，對(duì)那些不遵守交通法規(guī)的行人車(chē)輛依法予以處罰，如采取與個(gè)人信用掛鉤等手段，使人們?cè)诮煌ǚㄒ?guī)面前“不能違、不愿違、不敢違”，實(shí)行綜合治理，有效預(yù)防和破解交通“城市病”。

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[責(zé)任編輯：鄒立鳴]