鄭瑛莉

【摘要】專項資金管理有特定要求，如何加強政府購買社會工作服務(wù)專項資金管理，是實現(xiàn)政府對社會工作服務(wù)治理創(chuàng)新、完善社會服務(wù)功能的重要內(nèi)容之一，目的是提高政府購買社會工作服務(wù)的績效。文章首先介紹了政府購買社會工作服務(wù)專項資金的概念及管理要求，然后從政府購買社會工作服務(wù)專項資金立項、預(yù)算、招標(biāo)、績效評價及規(guī)范使用等方面分析了管理中存在的問題，最后提出了規(guī)范管理及使用專項資金的對策及建議，希望能提高專項資金效用，促進社會工作服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府；社會工作服務(wù)；專項資金管理

【中圖分類號】F810.45

十三屆全國人大三次會議《政府工作報告》提及，要加強和創(chuàng)新社會治理，完善社區(qū)服務(wù)功能。而政府購買服務(wù)成為社會工作服務(wù)供給主要方式。根據(jù)2019年廣東省民政廳公布的《省級購買社會工作服務(wù)計劃項目資金績效自評報告》中提到：“2017年，廣東省對社會工作服務(wù)投入財政資金達16億元，民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)達1406家，上述數(shù)據(jù)分別約占全國 1/3、1/6。服務(wù)領(lǐng)域逐步擴大，在本省加強社會建設(shè)中發(fā)揮了一定的作用”。可見加強政府購買社會工作服務(wù)專項資金管理尤為重要。然而，政府購買社會工作服務(wù)專項資金在立項、預(yù)算、招標(biāo)、績效評價及規(guī)范使用等方面的管理均存在問題。為此，本文就政府購買社會工作服務(wù)專項資金管理問題展開探討。

一、政府購買社會工作服務(wù)專項資金管理概述

2012年11月，民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)《民政部財政部 關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號）提出，政府購買社會工作服務(wù)，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務(wù)的一項重要制度安排。所謂專項資金，是國家或有關(guān)部門、上級部門下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門指定用途或特殊用途的資金。專項資金應(yīng)根據(jù)項目用途，按照統(tǒng)一分配，分級管理，?？顚Ｓ?，追蹤問效的原則進行分配、管理、使用和考核。按照“誰分配、誰負責(zé)，誰使用、誰負責(zé)”，“錢隨事走，權(quán)責(zé)一致”的管理原則，實行資金分配責(zé)任制和資金使用責(zé)任制。

二、當(dāng)前政府購買社會工作服務(wù)專項資金管理存在的問題

（一）采購方在立項、預(yù)算、招標(biāo)、績效評價方面的問題

1.服務(wù)項目立項論證及調(diào)研不充分

在服務(wù)項目立項前沒有經(jīng)前期篩選、論證、專家評審，導(dǎo)致項目不能完成預(yù)期目標(biāo)或效果不理想。部門之間缺少溝通，各自為政，對相同或類似服務(wù)立項，只是側(cè)重有所不同，導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容交叉重疊。立項時沒有充分調(diào)研，了解服務(wù)對象需求，使“服務(wù)對象需要而服務(wù)”變?yōu)椤盀殚_展服務(wù)而服務(wù)”，導(dǎo)致項目執(zhí)行時服務(wù)對象不配合。

2.專項資金預(yù)算編制粗放

在立項及實施時基本能遵循編制預(yù)算、組織購買、簽訂合同、指導(dǎo)實施、結(jié)項驗收等五個階段。但編制預(yù)算時普遍存在準(zhǔn)備工作不扎實，方案不合理，預(yù)算依據(jù)不允分，基礎(chǔ)編制不到位的問題，沒有細化到具體支出范圍、內(nèi)容及金額，導(dǎo)致目標(biāo)難以實現(xiàn)。編制預(yù)算時僅根據(jù)自我主觀判斷或放手由服務(wù)供應(yīng)商編制，隨意性大。如20XX年，某采購方購買的一個“XX領(lǐng)域社工項目”，該項目執(zhí)行后對服務(wù)供應(yīng)商執(zhí)行的預(yù)算及評估情況如表1所示。

由于實際執(zhí)行差異較大，服務(wù)供應(yīng)商向采購方提出調(diào)整預(yù)算。經(jīng)調(diào)整及結(jié)項時評估服務(wù)供應(yīng)商對項目執(zhí)行情況（見表2）。

可見，經(jīng)調(diào)整后項目預(yù)算支出比例仍然存在較大差異。而存在差異的原因在：①人員經(jīng)費預(yù)算，后期比例由合同的70%調(diào)整到45%，該項目合同只要求提供4名專職社工，4名兼職研究人員，在合同簽訂時定的比例過高，導(dǎo)致中期調(diào)整預(yù)算比例。②專業(yè)支持費用到結(jié)項時仍沒有發(fā)生，專業(yè)活動費用支出比例也過低，應(yīng)考慮是否項目執(zhí)行不力，或預(yù)算不合理。③辦公管理費用（包括場地租賃費、折舊、行政人員及財務(wù)工資等）是不隨業(yè)務(wù)量增加而增多的固定成本，應(yīng)在編制預(yù)算時合理計算。因此，辦公管理費支出存在較大差異，應(yīng)考慮預(yù)算比例不合理。由此可見存在專項資金申請與預(yù)算編制脫節(jié)，項目內(nèi)容與預(yù)算不匹配，執(zhí)行與預(yù)算差異大；預(yù)算管理流于形式，事后預(yù)算調(diào)整頻繁，預(yù)算失去嚴(yán)肅性和“硬約束”，導(dǎo)致項目無法順利開展等問題。

政府購買社會工作服務(wù)專項資金中，部分項目預(yù)算編制時只針對項目需要編制預(yù)算，沒有考慮服務(wù)供應(yīng)商為支持項目運營而發(fā)生的固定成本。由于服務(wù)供應(yīng)商通常為民辦非企業(yè)等社會組織，是具有公益性質(zhì)的非營利機構(gòu)，其收入主要來源是承接政府購買服務(wù)專項資金收入或社會捐贈，這些資金是要根據(jù)要求專款專用的。項目預(yù)算沒有預(yù)留服務(wù)供應(yīng)商管理費用（如：場地租賃費、折舊、行政人員及財務(wù)工資等）支出，會導(dǎo)致有些供應(yīng)商虛構(gòu)預(yù)算，執(zhí)行時虛構(gòu)費用，以消化該部分支出。雖然有些地區(qū)有獎勵政策，但杯水車薪，普及面不廣。大部分社會組織是依靠中標(biāo)項目維持運營，如當(dāng)年沒有中標(biāo)，極易因為資金鏈斷裂無法經(jīng)營下去，浪費了之前在該地區(qū)剛建立的服務(wù)基礎(chǔ)。

3.項目招標(biāo)設(shè)計不合理

有些期限較長的項目，采用一年一招標(biāo)形式，年年更換服務(wù)供應(yīng)商，導(dǎo)致受益對象的服務(wù)不連貫，難以保證服務(wù)效果的持續(xù)性。在招標(biāo)過程中以低價者得，可能導(dǎo)致惡意競爭，難以保證服務(wù)開展的質(zhì)量。

4.績效評價流于形式

雖然服務(wù)項目實施中期、后期采購方會對服務(wù)內(nèi)容及專項目資金使用進行第三方評審，但評審工作只對項目指標(biāo)是否完成，專項資金使用規(guī)范等情況進行評審，缺乏對服務(wù)質(zhì)量的評估，有時也沒有考慮服務(wù)受益對象（個人或社會）改變，或資金使用整體有效性，判斷項目產(chǎn)出效益及對社會影響力，或形成一個可復(fù)制推廣到各區(qū)域的示范項目。

（二）專項資金使用存在的問題

1.服務(wù)供應(yīng)商內(nèi)控建設(shè)不完善影響專項資金的規(guī)范使用

目前政府部門對社會組織進行等級評估、對購買的項目執(zhí)行及結(jié)項聘請第三方督導(dǎo)、跟蹤及評估，民政部門對社會組織進行年度報告公示等手段加強和不斷完善了外部監(jiān)督職能。但社會工作服務(wù)執(zhí)行及專項資金使用是服務(wù)供應(yīng)商，且以民辦非企業(yè)等非營利組織為主，這些機構(gòu)由于具有非營利、公益性質(zhì)，規(guī)模不大，基本沒有建立健全內(nèi)部控制制度，或即使建立也只是形同虛設(shè)。崗位職責(zé)及分工不明確，不符合制衡性原則，互相監(jiān)督作用失效，甚至“一言堂”仍然存在，導(dǎo)致專項資金管理及使用的主觀性與隨意性極大，甚至?xí)霈F(xiàn)尋租的問題。缺乏內(nèi)部監(jiān)督，不能及時發(fā)現(xiàn)問題，處理問題，造成專項資金管理和使用的風(fēng)險。

2.專項資金監(jiān)督職能缺位

專項資金預(yù)算、監(jiān)督、管理是財務(wù)人員職責(zé)。服務(wù)供應(yīng)商由于規(guī)模不大，通常以沒有更多的行政管理經(jīng)費為由，不斷壓縮財務(wù)管理費用的開支，如聘請代理記賬，或聘請業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的財務(wù)人員。財務(wù)部門只為記好賬，不關(guān)注單位內(nèi)部控制建設(shè)及專項資金管理使用是否合法合規(guī)。而單位負責(zé)人或項目負責(zé)人不具備此方面知識，從而有心無力，導(dǎo)致專項資金管理流于形式。項目投標(biāo)時，預(yù)算編制通常是項目人員而財務(wù)人員缺席，造成預(yù)算編制隨意性大，執(zhí)行時與實際產(chǎn)生較大差異。

3.專項資金使用不規(guī)范

專項資金的使用強調(diào)是?？顚Ｓ?，使用合理。由于社會工作服務(wù)項目基本以人員工資及發(fā)生的交通費、餐費、物資、差旅等內(nèi)容為主，雖然項目從執(zhí)行到結(jié)項均有專家評審及政府監(jiān)督，但有些費用支出仍很難判斷是否合理，是否?？顚Ｓ?。例如購買的物資，基本是用于公益宣傳，單價小數(shù)量大，沒有領(lǐng)用登記，評審時很難判斷是否有虛構(gòu)行為。如餐費、交通費雖能做到在原始憑證上記錄出席人姓名、目標(biāo)地、時間等信息，但很難在評估時核實其準(zhǔn)確性。

三、加強專項資金管理的對策措施

（一）建立政府購買社會工作服務(wù)項目管理平臺

建立省級政府購買社會工作服務(wù)項目管理平臺，把全省政府購買社會工作服務(wù)項目納入管理平臺中，做到項目從立項、中標(biāo)、預(yù)算、執(zhí)行、結(jié)項、績效評價、第三方評審全公開，供政府及社會監(jiān)督。政府部門可通過平臺進行立項溝通，協(xié)商后把同類別專項資金進行整合、歸并，實現(xiàn)集中財力辦大事。立項前可發(fā)出征求意見，充分了解服務(wù)人群需要。平臺增加服務(wù)對象評價功能，以供采購方參考。通過現(xiàn)場開展評估工作，結(jié)合平臺信息，對服務(wù)供應(yīng)商進行考核，并建立績效評分、及獎懲機制，以促進社會組織開展服務(wù)的積極性。

（二）出臺精細化、科學(xué)化、規(guī)范化的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)文件

出臺政府購買社會工作服務(wù)預(yù)算統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)文件，對一些常規(guī)項目進行分類，按類別分別設(shè)定人員工資比例、業(yè)務(wù)費用比例、管理費用比例等標(biāo)準(zhǔn)。對社工工資，結(jié)合其職稱、學(xué)歷、經(jīng)驗及當(dāng)?shù)毓べY水平，設(shè)置等級標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置義工補貼、用餐標(biāo)準(zhǔn)。給予服務(wù)供應(yīng)商一定的行政費用等固定成本的分?jǐn)傤A(yù)算，以維持其正常經(jīng)營。

預(yù)算管理應(yīng)剛性與柔性相結(jié)合，強調(diào)預(yù)算對專項資金管理的剛性約束，同時根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的重大變化，確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)向采購方申請，并履行嚴(yán)格的審批程序。嚴(yán)禁先實施，后調(diào)整。項目通過操作平臺展示，會議、報告、調(diào)研、督導(dǎo)、評估等手段，及時監(jiān)督、分析預(yù)算執(zhí)行情況，分析預(yù)算執(zhí)行差異的原因，并提出對策建議。對結(jié)余資金占比在5%以內(nèi)的，在得到相關(guān)部門審批同意后，可用于同類項目使用。對預(yù)算執(zhí)行率在95%以下的，應(yīng)向采購方出具執(zhí)行情況說明，并把結(jié)余款上繳財政，嚴(yán)禁突擊花錢。

（三）服務(wù)供應(yīng)商等級制度及內(nèi)部控制建設(shè)要求

嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度。以公開招標(biāo)為主要的采購方式，在特定條件下才考慮采用邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源及詢價等方式。對某些服務(wù)期限長的項目，為避免頻繁更換服務(wù)供應(yīng)商，可以適當(dāng)延長招標(biāo)項目的服務(wù)年限。同時加強對其執(zhí)行過程的評估。招標(biāo)時充分考慮承接方實力與條件，把承接方等級（5A、4A、3A等）以及是否有規(guī)范的內(nèi)部控制建設(shè)作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。在選擇服務(wù)供應(yīng)商時，應(yīng)充分考慮其業(yè)績及口碑方面的評價。定期對獲得大額專項資金的服務(wù)供應(yīng)商整體的財務(wù)管理及內(nèi)部控制進行審計。并對審計結(jié)果公示，公示結(jié)果可以作為下一次評標(biāo)參考。從而促進服務(wù)供應(yīng)商完善內(nèi)部建設(shè)，加強內(nèi)部監(jiān)督。

（四）對服務(wù)供應(yīng)商財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)要求

要求服務(wù)供應(yīng)商重視培養(yǎng)財務(wù)人員的專業(yè)水平，提高專業(yè)素質(zhì)。要求服務(wù)供應(yīng)商讓財務(wù)人員積極參與民政部門舉辦的《民間非營利組織會計制度》培訓(xùn)班，熟悉社會工作服務(wù)的內(nèi)容、行業(yè)特點，參與機構(gòu)的內(nèi)控建設(shè)，以及專項資金管理工作。并以此作為評標(biāo)或績效考核計分項。

（五）規(guī)范專項資金使用，強化專項資金支出約束與監(jiān)督

要求服務(wù)供應(yīng)商執(zhí)行項目過程中，在專項資金的使用方面，堅持厲行節(jié)約原則，嚴(yán)禁虛報支出，甚至作為個人生活開支用度。加強項目執(zhí)行人員的財經(jīng)紀(jì)律認(rèn)知。定期公開專項資金使用情況，特別對差旅費、業(yè)務(wù)招待費、小車費使用情況進行公示。對單價小、數(shù)量大的宣傳物資的派發(fā)要做好登記記錄并在平臺公示，供社會監(jiān)督。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行績效評價制度，完善評估指標(biāo)體系

項目評審過程中，除了關(guān)注專項資金使用的合規(guī)性外，還要關(guān)注實施是否達到預(yù)期目標(biāo)，是否實現(xiàn)應(yīng)有的社會效益?？茖W(xué)地結(jié)合現(xiàn)有的各種評估考核指標(biāo)，由省級出臺一套完善評估指標(biāo)體系，指標(biāo)體系中可以考慮設(shè)定產(chǎn)出指標(biāo)、服務(wù)效益指標(biāo)、目標(biāo)人群滿意度指標(biāo)等績效考核指標(biāo)，衡量資金投入產(chǎn)出的效能是否匹配等。最后，能形成可復(fù)制推廣到各區(qū)域的示范項目。

四、結(jié)語

政府購買服務(wù)是現(xiàn)代社會公共服務(wù)供給的發(fā)展方向，是政府提供公共服務(wù)的創(chuàng)新方式。隨著政府不斷加大社會服務(wù)的投入，加強政府購買社會工作服務(wù)專項資金管理尤為重要。在實施過程中通過一些切實可行的手段，建立完善的專項資金管理制度，科學(xué)編制資金預(yù)算，加強服務(wù)購買方內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高服務(wù)購買方整體服務(wù)質(zhì)量，提高社會工作者素質(zhì)水平，完善項目績效評價機制，使專項資金的社會效益與經(jīng)濟效益得到最大化發(fā)揮。

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