沈礫子

（復(fù)星鐵路投資有限公司，北京 100035）

1 東京通勤五方面作戰(zhàn)的背景

二戰(zhàn)以后，在日本經(jīng)濟(jì)連續(xù)高速發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)和人口向大都市圈集中，到1955 年?yáng)|京圈人口已經(jīng)達(dá)到1 540 萬(wàn)人，且以50 萬(wàn)人/年持續(xù)增加。高速的城市化進(jìn)程，導(dǎo)致日益劇增的通勤運(yùn)輸需求與尚在恢復(fù)戰(zhàn)后重建的交通基礎(chǔ)設(shè)施供給間產(chǎn)生了巨大矛盾，同時(shí)，建設(shè)資金不足、各家鐵道公司爭(zhēng)搶地盤、城市規(guī)劃與交通規(guī)劃無(wú)法統(tǒng)籌等矛盾日益顯著［1］。

在此背景下，運(yùn)輸省于1955 年7 月設(shè)立都市交通審議會(huì)，旨在根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況擬定對(duì)應(yīng)的交通政策，在各都府道縣進(jìn)行城市規(guī)劃前確定交通規(guī)劃，統(tǒng)籌各交通運(yùn)輸及建設(shè)單位發(fā)展規(guī)劃及利益訴求，并于9 月召開(kāi)第1 次“東京及周邊地區(qū)都市交通”問(wèn)題的詢問(wèn)會(huì)議。

1956年8月，都市交通審議會(huì)就“東京及周邊地區(qū)都市交通問(wèn)題”進(jìn)行第1 號(hào)答復(fù)［2］，指出按照1975 年城市發(fā)展需求測(cè)算，基于首都圈建設(shè)委員會(huì)及首都圈規(guī)劃委員會(huì)提出的構(gòu)筑以東京為核心的大都市圈規(guī)劃要求，要求在東京50 km 半徑內(nèi)，建設(shè)滿足1975 年運(yùn)輸需求的主干交通網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)為：

（1）制定日本國(guó)有鐵道（簡(jiǎn)稱國(guó)鐵）和地鐵新的規(guī)劃；

（2）在都心區(qū)域以地鐵代替地面有軌電車；

（3）市郊私營(yíng)鐵道與地鐵按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、直通運(yùn)輸。

1960 年，首都圈各條線路乘車率為京濱東北線307%、總武線312%、山手線299%、中央線快速279%、常磐線247%。乘車率是車輛運(yùn)行時(shí)的實(shí)際載客人數(shù)與列車設(shè)計(jì)容量之比，如通勤車輛是指“座席滿員、吊環(huán)基本抓滿、車門前站立數(shù)人”的狀態(tài)下人數(shù)，對(duì)應(yīng)約為3 人/m2。日本的通勤車輛長(zhǎng)約20 m，設(shè)計(jì)載客約為140 人，乘車率200%即為實(shí)際載客280 人（相當(dāng)擁擠，勉強(qiáng)能讀雜志的狀態(tài)）。東京地區(qū)在這一時(shí)期被稱為“通勤地獄”。同年，都市交通審議會(huì)第4 號(hào)答復(fù)要求：全面廢除路面有軌電車；明確國(guó)鐵改造、國(guó)鐵新線建設(shè)和地鐵建設(shè)等需政府出資的預(yù)算，提高政府出資（比例）和補(bǔ)助，并修改有關(guān)法律法規(guī)。

當(dāng)時(shí)國(guó)鐵內(nèi)部正將主要精力放在保障東海道新干線的建設(shè)上，普遍認(rèn)為投入巨資在通勤領(lǐng)域改善上是不妥的。為了保證新干線的修建和趕在東京奧運(yùn)會(huì)前通車，投入維護(hù)既有線的預(yù)算也被大幅縮減。

1962—1963 年，國(guó)鐵在東京圈內(nèi)發(fā)生2 起重大事故，共造成321 人死亡，超420 人受傷，國(guó)鐵總裁十河信二下臺(tái)后，繼任總裁石田禮助對(duì)此進(jìn)行了深刻的反思，國(guó)鐵監(jiān)督委員會(huì)年度檢查報(bào)告書(shū)指出，“當(dāng)下最大的緊急任務(wù)就是國(guó)鐵要以消除高密度時(shí)刻表，確保安全為主要目的來(lái)推動(dòng)第3個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施”［3］。

1964 年6 月，國(guó)鐵常務(wù)會(huì)議制定第3 個(gè)五年計(jì)劃，主要目標(biāo)為：實(shí)現(xiàn)東京、大阪等大都市市郊鐵路通勤運(yùn)輸功能的改善，主要干線的運(yùn)輸能力增強(qiáng)。從1965 年開(kāi)始實(shí)施，在未來(lái)7 年間，預(yù)算29 720 億日元，同時(shí)日本鐵道建設(shè)公團(tuán)再投資2 100 億日元用于新建通勤鐵路。該會(huì)議結(jié)論經(jīng)內(nèi)閣總理大臣及國(guó)會(huì)審議批準(zhǔn)執(zhí)行，視為國(guó)家計(jì)劃。其中，針對(duì)東京都市圈區(qū)域，按照1956 年運(yùn)輸省都市交通審議會(huì)有關(guān)要求，對(duì)東海道、中央、東北、常磐、總武5個(gè)方向的主干線路進(jìn)行通勤化改造戰(zhàn)略，以緩解首都圈鐵路擁擠問(wèn)題，該項(xiàng)目命名為東京通勤五方面作戰(zhàn)（見(jiàn)圖1）［4］。

圖1 東京通勤五方面作戰(zhàn)示意圖

2 東京通勤五方面作戰(zhàn)實(shí)施內(nèi)容

2.1 對(duì)既有線路進(jìn)行擴(kuò)能改造，用多復(fù)線化實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)途/通勤，客運(yùn)/貨運(yùn)功能分離

（1）在東京—小田原區(qū)間（84.9 km）對(duì)東海道線和橫須賀線的分離，將品川—鶴見(jiàn)的貨運(yùn)線改為客運(yùn)線，增建鶴見(jiàn)—戶塚間的貨運(yùn)復(fù)線，最終實(shí)現(xiàn)橫濱—大船區(qū)間通道實(shí)現(xiàn)三復(fù)線化，東京—橫濱區(qū)間通道四復(fù)線化。

（2）在東北線赤羽—大宮區(qū)間（17.1 km）擴(kuò)建為三復(fù)線區(qū)段，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)途客運(yùn)、貨運(yùn)、通勤列車分離。

（3）在中央線中野—三鷹區(qū)間（9.4 km）、常磐線綾瀬—取手區(qū)間（32.2 km）、總武線東京—千葉區(qū)間（39.2 km）增設(shè)第二雙線，實(shí)現(xiàn)干線/通勤功能分離。

2.2 提高設(shè)施設(shè)備保障能力，進(jìn)一步擴(kuò)大運(yùn)輸能力，提高運(yùn)輸效率

（1）將主要線路進(jìn)行高架改造，減少或取消大部分平交道口。

（2）非電氣化區(qū)段進(jìn)行電氣化改造。

（3）增加車站站臺(tái)和到發(fā)線長(zhǎng)度，部分線路最長(zhǎng)可以承載15 節(jié)編組列車停靠，普遍可以承載10～12 節(jié)列車編組停靠。

（4）投入性能更佳、具有更好的啟停加減速能力的通勤列車。

（5）將信號(hào)系統(tǒng)全面升級(jí)改造，加裝自動(dòng)列車停止系統(tǒng)（ATS），最高滿足通勤列車2 min追蹤要求。

2.3 國(guó)鐵系統(tǒng)內(nèi)各線路實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、直通運(yùn)輸，部分線路與東京地鐵相互直通運(yùn)行

（1）總武線新建東京—品川地下復(fù)線，接軌橫須賀線，實(shí)現(xiàn)跨線直通運(yùn)行。

（2）總武緩行線在東京市東西兩端與東京地鐵東西線進(jìn)行相互直通運(yùn)行，常磐線緩行列車與地鐵千代田線實(shí)現(xiàn)相互直通運(yùn)行。

2.4 優(yōu)化樞紐結(jié)構(gòu)，新建部分線路

（1）武藏野線新建部分區(qū)段，完善其作為東京外圍環(huán)狀線，承接山手線貨物線的貨運(yùn)列車。

（2）對(duì)部分貨運(yùn)線進(jìn)行增建、改擴(kuò)建，或修改線路經(jīng)由，為客運(yùn)線騰出建設(shè)通道，將既有貨運(yùn)功能改為客運(yùn)，如在武藏野線功能實(shí)現(xiàn)后，山手線貨線改為客運(yùn)，山手線成為東京樞紐內(nèi)環(huán)雙復(fù)線環(huán)狀線。

（3）聯(lián)通這五大干線的部分支線，貨運(yùn)線進(jìn)行客運(yùn)化改造，或者進(jìn)行擴(kuò)能改造，部分車次進(jìn)行直通運(yùn)行。

（4）新建京葉線、小金線、根岸線等其他干線或支線，規(guī)劃臨海副都心線。

3 實(shí)施效果

因部分項(xiàng)目受征地拆遷、部分沿線居民反對(duì)等不利因素影響，東京通勤五方面作戰(zhàn)既有線改造部分全部工程于1980 年之前分批完工，工程延遲導(dǎo)致物資費(fèi)用、人工費(fèi)用大幅增加，原預(yù)算2 498 億日元，決算費(fèi)用5 314億日元，超支1.12倍，新建線路部分于1990年之前分批完工，原預(yù)算4 784 億日元，決算費(fèi)用12 344 億日元，超支1.58 倍，既有線5 條通道在13～29 年實(shí)現(xiàn)盈利，客票利潤(rùn)在1996 年達(dá)到4 915 億元日元，較1965 年增長(zhǎng)了24.39%，項(xiàng)目財(cái)政內(nèi)部總收益率可達(dá)10.8%。東京通勤五方面作戰(zhàn)的實(shí)施，在取得良好的財(cái)務(wù)收益外，還取得了良好的社會(huì)效益。

3.1 大幅增加運(yùn)輸能力，充分改善運(yùn)輸環(huán)境

東京通勤五方面作戰(zhàn)大幅增加了各線路容量。各條通道客貨分離、快慢分離、多復(fù)線布置大大增強(qiáng)了運(yùn)輸能力，列車編組擴(kuò)大，運(yùn)行間隔縮小進(jìn)一步擴(kuò)大運(yùn)力，1996 年各通道的運(yùn)輸能力較1965 年提高36%～82%，在東京都市圈人口增加1倍的基礎(chǔ)上，國(guó)鐵主要運(yùn)行區(qū)間高峰小時(shí)平均擁擠率從1960 年的288%降到2000年以后的170%（見(jiàn)表1）。運(yùn)輸能力大幅提高，旅客乘車環(huán)境大幅改善。

3.2 縮短運(yùn)輸時(shí)間，豐富客運(yùn)產(chǎn)品，提供出行效率，擴(kuò)大通勤半徑

通過(guò)實(shí)現(xiàn)快慢分線，客貨分線，實(shí)現(xiàn)了“人便其行，貨便其流”，推出了多樣化的列車運(yùn)營(yíng)產(chǎn)品，快線上可以運(yùn)營(yíng)一站直達(dá)的特急列車，只停大站的特快列車，部分停站的快速列車，慢線運(yùn)行站站停普通列車，使廣大旅客可以根據(jù)出行需求選擇不同列車產(chǎn)品，或接續(xù)換乘方式提高出行效率。

由于快慢分線，減少越行對(duì)運(yùn)行效率的影響，列車運(yùn)行圖排布實(shí)現(xiàn)規(guī)格化、系統(tǒng)化；由于擁擠率降低，車站停車時(shí)間縮短，高峰時(shí)期列車延遲的情況大幅減少。由于列車運(yùn)行速度的提高，使得車底周轉(zhuǎn)率提高，車輛每天行駛的距離也延長(zhǎng)，同樣的列車行駛距離用更少的車輛運(yùn)營(yíng)，以上內(nèi)容都進(jìn)一步提高了鐵路運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，降低了經(jīng)營(yíng)成本。

表1 通勤五方面作戰(zhàn)運(yùn)輸能力年度對(duì)比

快車的應(yīng)用，進(jìn)一步縮小了東京都心到郊區(qū)的時(shí)空距離，同樣的時(shí)間可以抵達(dá)更遠(yuǎn)的地方，使得更多的人在通勤心理接受能力范圍內(nèi)住到了更遠(yuǎn)的地方，進(jìn)一步擴(kuò)大了通勤半徑。慢車由于不再為遠(yuǎn)距離通勤乘客服務(wù)，繼而增大了近郊通勤者的使用能力，為更多人服務(wù)。各路線運(yùn)行所需時(shí)間比較見(jiàn)表2。都心4 區(qū)通勤者距離及比例見(jiàn)圖2［4］。

3.3 推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)向鐵道兩側(cè)及核心站點(diǎn)集聚，運(yùn)輸企業(yè)獲得良好收益

1955—1985 年，日本城市化率由56.1%提高到75.9%［5］。東京都市圈（一都三縣）人口從1 500萬(wàn)增加到今天的3 700 萬(wàn)，而都心23 區(qū)常住人口并沒(méi)有增加，居住人口郊區(qū)化是東京都市圈城市化的一個(gè)顯著特征，部分學(xué)者認(rèn)為通勤五方面作戰(zhàn)是其郊外化的一個(gè)因素。東京形成的偏職住分離式的城市運(yùn)營(yíng)模式造就了勞動(dòng)適齡人口需要利用鐵路實(shí)現(xiàn)通勤，鐵路是最便利的交通工具，特別是國(guó)鐵快慢分線的布置，使更多就業(yè)人口愿意居住在鐵路站點(diǎn)周邊，通勤五方面作戰(zhàn)擴(kuò)大的運(yùn)能進(jìn)一步吸引了人口居住并形成通勤的剛性需求，擴(kuò)大了鐵路運(yùn)輸企業(yè)的客票收益，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于增加了客票收入，同時(shí)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)由于在五條通道周邊吸引了大量的居住人口，借助鐵路相關(guān)土地資源和站房資源進(jìn)行多元經(jīng)驗(yàn)開(kāi)發(fā)，如開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，設(shè)立商業(yè)設(shè)施、消費(fèi)場(chǎng)所，拓展旅游資源等，又進(jìn)一步創(chuàng)造了更多的收益。

表2 各路線運(yùn)行所需時(shí)間年度比較

通勤五方面作戰(zhàn)在東京都市圈城市化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，既實(shí)現(xiàn)了良好的社會(huì)效益，也實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)效益。為鐵路運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、乘客生活的便利、政府的管理和城市化的發(fā)展都起到了正面作用，城市的發(fā)展隨著鐵路線向外拓展而發(fā)展，城市功能布局緊密圍繞鐵路車站，東京的城市化進(jìn)程和城市擴(kuò)張主要是由鐵路主導(dǎo)發(fā)展的，是一種典型的TOD模式［6］。

4 客觀評(píng)價(jià)和持續(xù)影響

有學(xué)者認(rèn)為，通勤五方面作戰(zhàn)花費(fèi)巨大，客觀導(dǎo)致了國(guó)鐵負(fù)債高企，最終于1987 年進(jìn)行民營(yíng)化改革。但根據(jù)有關(guān)資料顯示，該項(xiàng)目決算最終金額僅占國(guó)鐵“三五”計(jì)劃的13%。而且，本項(xiàng)目財(cái)政內(nèi)部收益率為10.8%，由于提高運(yùn)輸效率所創(chuàng)造的時(shí)間經(jīng)濟(jì)價(jià)值收益率為18.3%，實(shí)現(xiàn)乘客年均經(jīng)濟(jì)收益總額為1 900 億日元，如該項(xiàng)目在1996年實(shí)施，按照相應(yīng)貨幣條件計(jì)算，僅對(duì)既有線改造部分，對(duì)等投資額要再增加6 000 億元?？梢哉f(shuō)通勤五方面作戰(zhàn)的實(shí)施，必須要從東京都市圈城市化發(fā)展進(jìn)程的時(shí)間視角進(jìn)行審視，客觀評(píng)價(jià)其歷史貢獻(xiàn)、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益?？偟膩?lái)說(shuō)起到了正面、積極、重要的歷史作用，對(duì)樹(shù)立東京城市格局的發(fā)展，以及支撐東京人口經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市的多功能合理運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展，使之成為全球最大的都市圈經(jīng)濟(jì)體作出了重要貢獻(xiàn)。

國(guó)鐵東京通勤五方面作戰(zhàn)的實(shí)施，在1970 年代帶動(dòng)各大私營(yíng)鐵道公司、地鐵公司、第三部門鐵道在政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和大力支持下開(kāi)展民鐵東京通勤五方面作戰(zhàn)，按照國(guó)鐵的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，廣泛實(shí)施雙復(fù)線建設(shè)，實(shí)現(xiàn)私鐵與地鐵的統(tǒng)一規(guī)劃，互聯(lián)互通，直通運(yùn)輸，這都為后期東京都市圈構(gòu)建以鐵道為主的交通結(jié)構(gòu)和TOD城市發(fā)展道路作出了重要貢獻(xiàn)。

1982 年后，隨著東京都市圈城市格局的定型和五方面作戰(zhàn)打下的重要基礎(chǔ)，國(guó)鐵和改革后的JR 東日本旅客鐵道公司（簡(jiǎn)稱JR 東日本）不斷完善東京都市圈通勤鐵路體系，延續(xù)五方面作戰(zhàn)的原則和經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)通湘南新宿線，實(shí)現(xiàn)成田機(jī)場(chǎng)快線多元化發(fā)展，修通上野—東京直通線打通東海道和東北線的斷頭路，提高東京站運(yùn)營(yíng)效率，持續(xù)豐富通勤列車的品種和運(yùn)行區(qū)段，圍繞核心站點(diǎn)進(jìn)行多元化的TOD 開(kāi)發(fā)，使東京都市圈通勤鐵路（我國(guó)現(xiàn)在稱為市域鐵路）成為JR 東日本最重要的組成部分。截至目前，東京都市圈通勤鐵路在首都圈范圍內(nèi)總長(zhǎng)2 536.2 km（見(jiàn)圖3），可實(shí)現(xiàn)距東京站80～100 km、90 min 內(nèi)到達(dá)山手線各站，年客票收入19 259 億日元，占公司全部鐵道運(yùn)輸收入的65.57%，占公司全部收入的41.05%，是JR 東日本的“錢袋子”，JR 東日本也成為法鐵、德鐵外唯一進(jìn)入世界五百?gòu)?qiáng)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)［7］。

圖3 JR東日本東京首都圈通勤鐵路示意圖

5 東京通勤五方面作戰(zhàn)對(duì)我國(guó)的啟示

近年來(lái)，我國(guó)高度重視都市圈、城市群建設(shè)，先后出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號(hào)）等多項(xiàng)文件支持市域鐵路發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)正在進(jìn)行鐵路深化改革，2019 年中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱國(guó)鐵集團(tuán)）正式成立，鐵路的公司化股份制改革落地。近2年，中央政府相關(guān)部委、地方政府、軌交運(yùn)輸企業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)日本鐵道的研究不斷加強(qiáng)，學(xué)習(xí)交流活動(dòng)不斷增多，成果倍增。因歷史發(fā)展階段、國(guó)情、管理體制各有不同，應(yīng)深刻理解并學(xué)習(xí)日本在都市鐵道發(fā)展的過(guò)程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)知中日之間的各方面差別，有效發(fā)揮日本都市鐵道發(fā)展歷程的指導(dǎo)作用。

（1）我國(guó)缺乏日本發(fā)展都市鐵道聯(lián)通中央和地方、國(guó)鐵和地方的頂層制度設(shè)計(jì)和組織機(jī)制。1955 年運(yùn)輸省都市交通審議會(huì)的設(shè)立，是日本都市鐵道發(fā)展進(jìn)入快車道的關(guān)鍵舉措，該組織由運(yùn)輸大臣（交通部部長(zhǎng)）負(fù)責(zé)，審議結(jié)果交內(nèi)閣總理大臣（首相）并由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行，具有法律效益和國(guó)家頂層意志，會(huì)議根據(jù)各時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，及時(shí)統(tǒng)籌各種交通方式的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，構(gòu)建綜合交通體系，平行協(xié)調(diào)地方城市規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃和土地利用，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各交通運(yùn)輸企業(yè)的利益訴求，實(shí)現(xiàn)政、商、學(xué)的充分探討和廣泛協(xié)調(diào)。后其功能交由運(yùn)輸政策審議會(huì)，并在國(guó)土、運(yùn)輸、建設(shè)各部委合并后的國(guó)土交通省由交通政策審議會(huì)繼續(xù)執(zhí)行，其中自2014 年起專設(shè)東京及周邊地區(qū)都市鐵道專門委員會(huì)，研究東京都市圈都市鐵道規(guī)劃和發(fā)展問(wèn)題。

自1956 年第1 次都市交通審議會(huì)答復(fù)以來(lái)，一直秉承著“客貨/快慢分離，國(guó)鐵、私鐵、地鐵互聯(lián)互通、直通運(yùn)輸，交通規(guī)劃引領(lǐng)城市規(guī)劃”的大原則下，東京圈（都心半徑50 km左右范圍內(nèi)）都市鐵道總里程自1 566 km、車站數(shù)量807 個(gè)，增長(zhǎng)到2015 年的2 705 km、車站數(shù)量1 510 個(gè)，車站特別是樞紐站成為城市功能中心，該組織及其機(jī)制的設(shè)立，對(duì)日本城市化發(fā)展起到了重要的體制機(jī)制保障作用。東京圈都市鐵道發(fā)展與都市交通審議會(huì)關(guān)聯(lián)關(guān)系見(jiàn)圖4［8］。

圖4 東京圈都市鐵道發(fā)展與都市交通審議會(huì)關(guān)聯(lián)關(guān)系

（2）我國(guó)鐵路和城市軌道交通分屬2個(gè)體系，各自為政，鐵路并不把服務(wù)城市通勤功能作為己任。我國(guó)鐵路和城市軌道交通由于歷史問(wèn)題，在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)屬于完全不同的系統(tǒng)，各自的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)和管理體系完全不同，除了鋼軌軌距一致，若要融合在一起沒(méi)有基礎(chǔ)，沒(méi)有體系保障。

日本所有軌道交通，包括非鋼軌制式軌道交通均稱為“鐵道”，隸屬原運(yùn)輸省，現(xiàn)國(guó)土交通省管理，國(guó)鐵、私鐵、地鐵、第三部門鐵道部門均統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施。我國(guó)應(yīng)充分借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，在都市圈范疇內(nèi)，盡可能統(tǒng)一、協(xié)調(diào)鐵路和城市軌道交通管理體系、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范，建立統(tǒng)一的管理運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。

我國(guó)地域遼闊，人口眾多，干線鐵路網(wǎng)繁忙，日本新干線通車之后，日本鐵路既有線幾乎不再承擔(dān)干線運(yùn)輸功能，專注于大都市圈和地方區(qū)域鐵路發(fā)展，日本國(guó)鐵服務(wù)于城市通勤功能的動(dòng)力遠(yuǎn)大于我國(guó)鐵路；我國(guó)鐵路自1996 年進(jìn)行提速改革后，外加高速公路和汽車工業(yè)的發(fā)展，逐步退出城市通勤市場(chǎng)，這與日本基于本就強(qiáng)烈的鐵路通勤需求有發(fā)展基礎(chǔ)的不同。

（3）我國(guó)城市發(fā)展與軌道交通發(fā)展在時(shí)間、空間2個(gè)層面的關(guān)系協(xié)調(diào)上嚴(yán)重不足，這是阻礙我國(guó)城市鐵路（日本稱都市鐵道）發(fā)展的根本原因。在時(shí)間上，我國(guó)都市圈軌道交通體系的發(fā)展，整體落后于城市化進(jìn)程，城市化是伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展而進(jìn)入快速發(fā)展的階段，現(xiàn)在對(duì)軌道交通發(fā)展的重視，是在補(bǔ)短板。軌道交通發(fā)展面臨著城市已經(jīng)大面積建成，在征地拆遷上與人民群眾利益矛盾顯著，建設(shè)成本不斷上漲。在空間上，軌道交通與城市發(fā)展的結(jié)合程度較低，已建成的城市交通體系是以公路為主的，城市發(fā)展不以TOD 為導(dǎo)向；在城市規(guī)劃體系里，交通規(guī)劃是其子規(guī)劃，日本交通規(guī)劃是城市規(guī)劃的引導(dǎo)性規(guī)劃，是城市發(fā)展思路認(rèn)知上的本質(zhì)性不同所導(dǎo)致的。

6 結(jié)束語(yǔ)

近幾年，中央高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝四大世界級(jí)城市群規(guī)劃出爐，建立以城市群、都市圈為主要增長(zhǎng)極的發(fā)展思路已基本明確，并都提出要建設(shè)“軌道上的城市群”。建議在此基礎(chǔ)上，在中央層面進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌鐵路、城市軌道交通以及城市發(fā)展在規(guī)劃、投資、運(yùn)營(yíng)管理上的一致性和協(xié)調(diào)性，完善鐵路和城市軌道交通統(tǒng)一立法，完善行政管理體系；深化鐵路和城市軌道交通體制改革，吸引更多社會(huì)資本投資、運(yùn)營(yíng)、管理，促進(jìn)市場(chǎng)化發(fā)展，建立科學(xué)的政府補(bǔ)貼和資助機(jī)制，落地可執(zhí)行的土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償建設(shè)機(jī)制；各地方政府應(yīng)調(diào)整城市發(fā)展思路，充分認(rèn)知交通引領(lǐng)城市發(fā)展的重要作用，樹(shù)立軌道交通在綜合交通體系里主體作用，積極協(xié)調(diào)國(guó)鐵有關(guān)部門和運(yùn)輸企業(yè)利用既有線及其通道，改擴(kuò)建服務(wù)城市通勤功能；國(guó)鐵集團(tuán)應(yīng)充分意識(shí)到市域鐵路對(duì)國(guó)家發(fā)展的重要作用，以及未來(lái)潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，積極投入市域鐵路市場(chǎng)，主動(dòng)發(fā)展，主動(dòng)謀劃，主動(dòng)投資，與地方政府、投資企業(yè)和市場(chǎng)用戶建立科學(xué)的投資收益機(jī)制［9-12］。