嚴(yán)九石 劉志軍

“市、轄市（區(qū)）人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)企業(yè)做好復(fù)工復(fù)產(chǎn)準(zhǔn)備工作，督促企業(yè)在疫情防控達(dá)標(biāo)前提下復(fù)工復(fù)產(chǎn)；細(xì)化復(fù)工復(fù)產(chǎn)保障方案，幫助企業(yè)協(xié)調(diào)解決職工返崗，以及口罩、消毒用品等防控物資購置問題；幫助企業(yè)拓寬招工渠道，推進(jìn)線上供求匹配對(duì)接和遠(yuǎn)程招聘。”這是2020 年2 月9 日常州市人大常委會(huì)在抗疫第一時(shí)間作出的《關(guān)于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情 切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》中的明確規(guī)定，用制度推動(dòng)政府和企業(yè)一手抓疫情防控、一手抓復(fù)工復(fù)產(chǎn)，全國人大第一時(shí)間報(bào)道了常州人大的這一做法。

自獲得地方立法權(quán)以來，常州市人大及其常委會(huì)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，積極作為、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、勇于探索、敢于創(chuàng)新，先后制定了《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》《常州市天目湖保護(hù)條例》《常州市文明行為促進(jìn)條例》等9 部地方性法規(guī)，充分發(fā)揮了立法在市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

堅(jiān)持“三個(gè)主導(dǎo)” 踐行立法為民

在市委全面依法治市委員會(huì)立法協(xié)調(diào)小組第一次會(huì)議上，市人大常委會(huì)副主任盛建良明確指出：“要始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，積極探索人大在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系中的重要作用，確保制定的每一部法規(guī)都合民意、暖民心?！?/p>

“地方人大如何健全主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，充分發(fā)揮其在立法工作中的主導(dǎo)作用，是新時(shí)代地方立法工作亟待解決的新課題。”常州市人大常委會(huì)法工委主任周智夏介紹說。近年來，我們?cè)诹⒎ㄖ鲗?dǎo)方面，通過堅(jiān)持“三個(gè)主導(dǎo)”來踐行立法為民理念。

主導(dǎo)法規(guī)立項(xiàng)?？茖W(xué)編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)問題立法，以立法解決問題；注重地方立法空間和必要性，注重解決地方事務(wù)和創(chuàng)制性立法，注重生態(tài)環(huán)保、民生等重點(diǎn)領(lǐng)域立法；認(rèn)真梳理歷年人大代表和政協(xié)委員的意見建議，圍繞社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題確定立法項(xiàng)目。常州市首個(gè)五年立法規(guī)劃29件立法項(xiàng)目中，人大自主立項(xiàng)占比超過50%，法規(guī)立項(xiàng)逐步由“等米下鍋”變?yōu)椤包c(diǎn)菜上桌”。

主導(dǎo)法規(guī)內(nèi)容。牢記初心使命，強(qiáng)化立法擔(dān)當(dāng)，直面矛盾不回避，解決問題不敷衍，敢于善于在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀。對(duì)行政機(jī)關(guān)，既賦予必要的權(quán)力和手段，又加大監(jiān)督力度、明確法定責(zé)任，推動(dòng)部門信息共享、協(xié)同治理。對(duì)行政相對(duì)人，以尊重和保障公民權(quán)利為優(yōu)先選擇，堅(jiān)持公眾參與、公開透明，堅(jiān)持賦予更多權(quán)利、少設(shè)或不設(shè)義務(wù)，審慎設(shè)定行政處罰、行政許可、行政檢查等管理手段。如通過主導(dǎo)制定道路交通安全條例，統(tǒng)籌推進(jìn)了交通影響評(píng)價(jià)、護(hù)欄設(shè)置等制度的確立。文明行為促進(jìn)條例將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法，確立文明行為倡導(dǎo)和不文明行為重點(diǎn)治理兩張清單，建立倡導(dǎo)激勵(lì)和協(xié)同治理機(jī)制，著力提升公民文明素質(zhì)和社會(huì)文明程度。

主導(dǎo)立法過程。不斷完善人大主導(dǎo)立法過程的體制機(jī)制，出臺(tái)了制定地方性法規(guī)條例、地方性法規(guī)起草工作規(guī)則、重大利益調(diào)整咨詢論證工作規(guī)范等10 個(gè)法規(guī)、規(guī)則，形成了“1+10”制度體系，實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法過程的制度化、規(guī)范化、程序化。在起草階段，建立法工委、一審工委、司法局和起草單位四方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，法工委、一審工委提前介入，及時(shí)了解重要內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)，提出針對(duì)性的意見建議，對(duì)立法工作實(shí)施全程“領(lǐng)跑”。在審議階段，通過新聞媒體廣泛征求意見，深入社區(qū)、企事業(yè)單位、立法聯(lián)系點(diǎn)等調(diào)查研究，充分聽取人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾的意見建議，邀請(qǐng)基層一線工作人員深度參與法規(guī)草案修改，邀請(qǐng)立法、語言文字專家進(jìn)行咨詢論證。法制委堅(jiān)持以數(shù)天封閉式會(huì)議的形式逐條進(jìn)行審議修改，常委會(huì)審議表決堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量，如道路交通安全條例實(shí)行“兩審三通過”、住宅物業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)行“隔兩次審議”。

探索“三個(gè)創(chuàng)新” 破解治理難題

堅(jiān)持立足常州、服務(wù)常州，結(jié)合地方實(shí)際，突出地方特色，確保制定的每一部法規(guī)都立得住、行得通、真管用。常州市人大積極探索新時(shí)代城鄉(xiāng)管理新方式，注重通過立法創(chuàng)新破解社會(huì)治理難題，將創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

突出前瞻引領(lǐng)。注重對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的研究，通過立法引領(lǐng)改革、推動(dòng)發(fā)展。如歷史文化名城保護(hù)條例設(shè)立專章規(guī)定歷史文化遺產(chǎn)的利用與傳承，在全國同類立法中走在前列。住宅物業(yè)管理?xiàng)l例建立業(yè)主大會(huì)備案制度，為業(yè)主大會(huì)實(shí)體化運(yùn)行打下制度基礎(chǔ)。道路交通安全條例對(duì)交通新業(yè)態(tài)進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，對(duì)自動(dòng)駕駛汽車作出前瞻性規(guī)定，填補(bǔ)了立法空白。推進(jìn)制度創(chuàng)新。針對(duì)每部法規(guī)，深入研究相關(guān)領(lǐng)域治理中的痛點(diǎn)難點(diǎn)，圍繞問題進(jìn)行制度創(chuàng)新，提升治理效能。如電梯安全管理?xiàng)l例對(duì)既有住宅加裝電梯作出制度性規(guī)定，并授權(quán)市政府制定具體辦法，解決了人民群眾普遍關(guān)心的老舊電梯改造、老舊小區(qū)增設(shè)電梯等問題。人民日?qǐng)?bào)、新華社等國家級(jí)媒體也對(duì)此進(jìn)行了宣傳報(bào)道。住宅物業(yè)管理?xiàng)l例規(guī)定建立物業(yè)管理公共服務(wù)平臺(tái)，解決業(yè)主大會(huì)召開難的問題；道路交通安全條例要求建立全市統(tǒng)一的停車泊位信息共享機(jī)制，解決城市停車難的問題等。

構(gòu)建協(xié)同機(jī)制。以立法打造共建共治共享社會(huì)治理新模式，通過住宅物業(yè)管理?xiàng)l例、道路交通安全條例等推動(dòng)網(wǎng)格化管理、第三方參與、購買服務(wù)制度的確立。探索開展區(qū)域協(xié)作，天目湖保護(hù)條例要求與水源上游地區(qū)建立溝通協(xié)作機(jī)制，2019年7月，市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴安徽宣城，商討雙方共建環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制。

突出“三個(gè)強(qiáng)化” 維護(hù)法制權(quán)威

徒法不足以自行。常州市人大不僅認(rèn)真做好法規(guī)的“制定篇”，而且通過“三個(gè)強(qiáng)化”，努力譜寫好法規(guī)的“實(shí)施篇”和“監(jiān)督篇”。

強(qiáng)化地方立法宣傳。堅(jiān)持將法規(guī)宣傳貫穿人大立法全過程。以開展立法調(diào)研、召開各類座談會(huì)、在《常州日?qǐng)?bào)》發(fā)布公告公開征求意見的方式，深入宣傳法規(guī)的制定背景、起草情況。常委會(huì)審議時(shí)，通過常州廣播電視臺(tái)、常州日?qǐng)?bào)等媒體宣傳法規(guī)審議情況。批準(zhǔn)后，及時(shí)在常委會(huì)公報(bào)、常州日?qǐng)?bào)等媒體上全文公布。正式施行前，采用新聞發(fā)布會(huì)、電視微訪談、專題報(bào)道、系列解讀等多種方式，廣泛宣傳法規(guī)的主要內(nèi)容、制度設(shè)計(jì)等。

強(qiáng)化配套文件督査。對(duì)常州市地方性法規(guī)要求政府及其部門制定配套文件的出臺(tái)和報(bào)備情況進(jìn)行監(jiān)督檢査，督促其在法定期限內(nèi)及時(shí)制定相關(guān)配套文件，推動(dòng)本市地方性法規(guī)落地、落細(xì)、落實(shí)。如今年3月，對(duì)常州市地方性法規(guī)要求制定的具體規(guī)定、專項(xiàng)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等開展了專項(xiàng)督查；4 月，市人大常委會(huì)首次聽取了市人大常委會(huì)法工委關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告。

強(qiáng)化法規(guī)實(shí)施監(jiān)督。建立法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度和監(jiān)督機(jī)制，明確法規(guī)施行滿2年需要報(bào)告實(shí)施情況。本屆以來，每年都組織執(zhí)法檢査或執(zhí)法調(diào)研，推動(dòng)法規(guī)的實(shí)施，如2018 年對(duì)歷史文化名城保護(hù)條例開展執(zhí)法檢査、專題詢問并進(jìn)行評(píng)議；2019 年對(duì)天目湖保護(hù)條例開展執(zhí)法調(diào)研。今年4 月30 日，常州市十六屆人大常委會(huì)第25 次會(huì)議聽取和審議了市政府關(guān)于《常州市電梯安全管理?xiàng)l例》貫徹實(shí)施情況的報(bào)告。委員們認(rèn)為，該條例自2018年3月1 日施行以來，市政府及相關(guān)職能部門認(rèn)真履行法定職責(zé)，強(qiáng)化落實(shí)監(jiān)管措施，全市電梯安全形勢(shì)平穩(wěn)，法規(guī)實(shí)施效果良好，立法宗旨和立法原則得到了較好的貫徹。通過檢查督查評(píng)估了法規(guī)的實(shí)施效果，促進(jìn)政府依法行政、主管部門依法履職。

夯實(shí)“三個(gè)基礎(chǔ)” 保障立法質(zhì)量

2019年1月9日下午，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議進(jìn)行最后的議程，表決南京、常州等市人大常委會(huì)提交的8 件地方性法規(guī)，常州市報(bào)送的《常州市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》獲全票通過。同時(shí)，該條例也成為全省首批立法精品示范工程項(xiàng)目。

立法能力是保障立法質(zhì)量的基礎(chǔ)。常州市人大及其常委會(huì)堅(jiān)持以輔助平臺(tái)為依托，以調(diào)研培訓(xùn)為抓手，既練好“內(nèi)功”，又用好“外腦”，不斷提升立法能力，提高立法質(zhì)量和效率。

加強(qiáng)輔助平臺(tái)建設(shè)。設(shè)立覆蓋全市，由鎮(zhèn)(街道)村(社區(qū))、企事業(yè)單位組成的15 個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，扎根基層聽民意、匯民智；建立立法專家咨詢制度，聘任省社科院、南京大學(xué)等單位的35 名專家學(xué)者擔(dān)任立法咨詢專家，立足專業(yè)解難題、求良策。與常州大學(xué)合作創(chuàng)設(shè)了地方立法研究院，開展前沿理論研究、實(shí)證調(diào)查、委托起草、人才聯(lián)合培養(yǎng)等工作，為立法提供智力支持和人才支撐。

加強(qiáng)立法調(diào)查研究。積極開展立法理論和實(shí)務(wù)研究，由常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立課題組，圍繞立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，每年確定一個(gè)地方立法調(diào)研課題，先后完成了“地方立法實(shí)效性研究”“地方立法立項(xiàng)研究”“地方立法起草研究”“地方立法審議研究”等課題，形成系列研究成果，其中部分論文獲得了省市表彰并在省市研討會(huì)上交流。

加強(qiáng)立法學(xué)習(xí)培訓(xùn)。注重新出臺(tái)法律法規(guī)和政策的學(xué)習(xí)，堅(jiān)持常委會(huì)審議會(huì)前學(xué)法制度、使立法與時(shí)代同步、同改革同頻。積極參加全國人大、省人大組織的各項(xiàng)培訓(xùn)活動(dòng)，先后與市委組織部在廈門大學(xué)、暨南大學(xué)聯(lián)合舉辦兩期地方立法專題培訓(xùn)班，多次邀請(qǐng)全國人大、省人大的領(lǐng)導(dǎo)專家來常作專題講座。

當(dāng)前，常州正在全力推進(jìn)工業(yè)智造、科教創(chuàng)新、文旅休閑、宜居美麗、和諧幸福明星城建設(shè)，推進(jìn)工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、民生保障走在前列，市人大及其常委會(huì)將充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，為“五大明星城”和“三個(gè)走在前列”提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。