胡漢軍

一、近年來人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的主要問題

一是關(guān)注重大事項(xiàng)本身多，實(shí)施跟蹤監(jiān)督少。重大事項(xiàng)決定作出以后，應(yīng)該做到行而有果，務(wù)求實(shí)效，這既是行使決定權(quán)的出發(fā)點(diǎn)，也是最終歸宿。但從實(shí)踐來看，目前各地人大不同程度地存在對重大事項(xiàng)本身的關(guān)注較多，決定作出前熱情較高，但決定通過后往往是“一決了之”，跟蹤監(jiān)督不到位。甚至有的決議決定自通過之后便束之高閣，無人問津，難以真正發(fā)揮指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作作用。

二是主動(dòng)做出決定多，注重加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督力度少。對屬于人大職權(quán)范圍，應(yīng)該提請人大審議決定的重大事項(xiàng)，“一府兩院”能夠主動(dòng)提請人大審議，人大相應(yīng)作出決議決定后，即使能夠?qū)Ω櫛O(jiān)督有所重視，對監(jiān)督工作作出安排，但在履行決定權(quán)后的跟蹤監(jiān)督過程中，監(jiān)督的積極性、主動(dòng)性不夠，監(jiān)督的方法、措施、效果不佳，未采取有針對性的有力的監(jiān)督舉措，跟蹤監(jiān)督剛性不強(qiáng)，導(dǎo)致不遵循決定程序、不按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行人大決議決定的現(xiàn)象時(shí)有存在。

三是作出決定后“一勞永逸”現(xiàn)象多，深入基層了解情況少。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使后如何正確實(shí)施，最終也還要在實(shí)踐中證實(shí)。決定公布實(shí)施后，不是一錘定音、一勞永逸，還需要深入基層，跟蹤了解實(shí)施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中存在不適應(yīng)、不合理的地方，提出解決問題的建議和意見，推動(dòng)決議決定執(zhí)行的順利開展。但在一些地方，人大在決議決定作出后，存在深入基層不夠，了解情況不明的現(xiàn)象，導(dǎo)致人大的跟蹤監(jiān)督作用沒有得到充分的發(fā)揮，人大的跟蹤監(jiān)督力量缺位。

四是對人大發(fā)揮監(jiān)督作用要求多，對引導(dǎo)代表發(fā)揮監(jiān)督作用要求少。人大代表是人民群眾中的先進(jìn)分子，是行業(yè)中的精英，具有較強(qiáng)的號召力和影響力，一名代表就是一面旗幟。人大在作出重大事項(xiàng)決定的跟蹤監(jiān)督中，有時(shí)沒有充分調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)廣大人大代表發(fā)揮好橋梁紐帶、監(jiān)督協(xié)助和模范帶頭作用，沒有使監(jiān)督工作家喻戶曉，使各項(xiàng)政策措施深入人心，未能營造全社會(huì)廣泛支持、各方面主動(dòng)參與的濃厚監(jiān)督氛圍。

五是作出決定前向黨委主動(dòng)匯報(bào)多，跟蹤監(jiān)督情況匯報(bào)少。在每次作出重大事項(xiàng)決定前，各地人大都能及時(shí)主動(dòng)向黨委匯報(bào)，聽取黨委的意見和要求。同時(shí)，也比較注重加強(qiáng)與政府的聯(lián)系和溝通，爭取政府的支持與理解。但在作出決議決定之后，很少將跟蹤監(jiān)督的執(zhí)行情況向黨委跟蹤匯報(bào)，沒有及時(shí)反饋重大事項(xiàng)決定后的實(shí)施效果。

二、存在上述現(xiàn)象的主要原因分析

一是對重大事項(xiàng)決定權(quán)行使后的監(jiān)督認(rèn)識不夠。這些年來，各級人大對重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的重要性認(rèn)識不斷提升，但對跟蹤監(jiān)督的重要性認(rèn)識還顯不足。有的認(rèn)為，只要對重大事項(xiàng)作出了決議決定，執(zhí)行的工作是“一府兩院”的事情，人大的工作任務(wù)已經(jīng)完成。有的認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定后的執(zhí)行涉及工作面較廣，要求較高，人大尤其是基層人大力量又普遍不足，不少地方都抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，不愿充分行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的跟蹤監(jiān)督。

二是對重大事項(xiàng)決定權(quán)行使后的監(jiān)督組織不力。一些地方，人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)后，即使關(guān)注了后續(xù)的執(zhí)行情況，對執(zhí)行情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查，但跟蹤監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督形式單一，監(jiān)督舉措不實(shí)，推動(dòng)決議決定落實(shí)的措施不夠有力，未能形成一套完備規(guī)范的監(jiān)督程序，往往是“頭重腳輕”“虎頭蛇尾”，有的決議決定操作性不強(qiáng)，程序性、號召性的內(nèi)容多，實(shí)質(zhì)性、可操作性的內(nèi)容少，決定內(nèi)容空洞，缺乏應(yīng)有的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性條款，加上人大監(jiān)督較為放松，很少綜合運(yùn)用剛性手段保障決議決定的貫徹執(zhí)行，部分決議決定難以真正落到實(shí)處。

三是對重大事項(xiàng)決定權(quán)行使后的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制不完善。重大事項(xiàng)決議決定通過后，涉及執(zhí)行實(shí)施問題，為落實(shí)人大重大事項(xiàng)決定、決議的執(zhí)行與實(shí)施，需要設(shè)立對其跟蹤監(jiān)督、執(zhí)行報(bào)備、問責(zé)追究等相應(yīng)的機(jī)制。一些地方人大在監(jiān)督的過程中，不注重總結(jié)提升，未能形成完善的監(jiān)督機(jī)制，特別是對決議決定不能落實(shí)到位缺乏必要的責(zé)任追究機(jī)制，有的即使對決定的執(zhí)行情況進(jìn)行了跟蹤監(jiān)督，也未能充分調(diào)動(dòng)廣大群眾和人大代表參與的熱情，導(dǎo)致監(jiān)督效果不理想。

三、關(guān)于提升決定權(quán)行使后監(jiān)督效果的幾點(diǎn)建議

一是突出行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，將黨委主張轉(zhuǎn)化為人民意愿。人大要針對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題，依法適時(shí)作出決議決定，并及時(shí)主動(dòng)向黨委匯報(bào)，聽取黨委的意見和要求，推動(dòng)黨委工作部署落實(shí)，并及時(shí)將執(zhí)行中的監(jiān)督情況向黨委進(jìn)行匯報(bào)。2016年8月份，邳州市委全面開展公共空間治理工作，邳州市人大常委會(huì)突出行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，通過法定程序，把市委的決策和意圖轉(zhuǎn)化為人民的共同意志和自覺行動(dòng)。在2016年10月，邳州市人大常委會(huì)聽取和審議了市政府關(guān)于全市城鄉(xiāng)公共空間治理工作情況的報(bào)告，作出了《關(guān)于加強(qiáng)全市城鄉(xiāng)公共空間治理的決定》。在邳州市第十七屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，專門聽取了市政府常務(wù)副市長所作的全市公共空間治理專項(xiàng)工作報(bào)告，并以電子表決的形式全票通過了決議，充分體現(xiàn)出公共空間治理得民心、順民意，全體人大代表和廣大干部群眾由衷擁護(hù)和支持。決議要求邳州市政府及相關(guān)部門強(qiáng)化對公共空間有償使用的監(jiān)督和管理，提高公共空間的使用效率，促進(jìn)公共資源利用率實(shí)現(xiàn)最大化，讓人民共享治理成果。

二是依法行使人大監(jiān)督權(quán)，持續(xù)開展專項(xiàng)督查。人大要注重發(fā)揮人大決議決定在指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作中的作用，要建立健全監(jiān)督檢查和跟蹤督辦制度，綜合運(yùn)用聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察等多種監(jiān)督手段，定期檢查決議決定執(zhí)行情況及存在的問題，必要時(shí)采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，確保決議決定得到有效貫徹落實(shí)。邳州市人大常委會(huì)將鄉(xiāng)村公共空間治理工作作為人大監(jiān)督工作的重中之重，明確監(jiān)督內(nèi)容，落實(shí)監(jiān)督舉措，盯住不落實(shí)的人，抓住不落實(shí)的事，推動(dòng)公共空間共建共治共享。將邳州市21個(gè)鎮(zhèn)和4個(gè)街道分為5個(gè)片區(qū)，市人大常委會(huì)主任和4位副主任每人包掛督查1個(gè)片區(qū)，各委室主任、副主任分別任五個(gè)督查組組長、副組長，抽調(diào)有關(guān)職能部門中層干部為組員，全程跟蹤督查鄉(xiāng)村公共空間治理工作情況。五個(gè)督查組定期、不定期深入包掛鎮(zhèn)村，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和不足，提出整改建議和意見，助推鄉(xiāng)村公共空間治理工作穩(wěn)步推進(jìn)。在每個(gè)片區(qū)一月一次小觀摩的基礎(chǔ)上，邳州市人大常委會(huì)還一季度組織一次大觀摩活動(dòng)，在每次大觀摩后，按照好、較好和一般三個(gè)等次，對治理工作情況進(jìn)行評議。同時(shí)，切實(shí)用好工作考評這一“指揮棒”，對屬于鄉(xiāng)村公共空間治理考核范圍的村（居）進(jìn)行全覆蓋、不間斷的督查檢查。邳州市委、市政府考核文件出臺(tái)以來，五個(gè)督查組共計(jì)開展現(xiàn)場督查100 余次，發(fā)現(xiàn)各類問題2000余件。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)下發(fā)《工作交辦單》；對未按要求整改到位的，下發(fā)《工作催辦單》，并按照考評標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行扣分；對未采取任何整改措施的，下發(fā)《工作督辦單》，同時(shí)雙倍扣分，進(jìn)一步激發(fā)了工作活力，提升了干事動(dòng)力。

三是充分發(fā)揮代表作用，引領(lǐng)治理工作深入開展。要廣泛動(dòng)員廣大代表積極參與人大監(jiān)督工作，真正把代表的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性充分激發(fā)出來、集聚起來，努力在全社會(huì)形成凝心聚力、共同監(jiān)督的強(qiáng)大合力。2017年，邳州市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于充分發(fā)揮人大代表作用推進(jìn)鄉(xiāng)村公共空間治理工作的意見》，要求各鎮(zhèn)人大和各街道人大工委引導(dǎo)邳州市2200 多名四級人大代表，主動(dòng)融入鄉(xiāng)村公共空間治理工作大局，代表們深入治理一線，通過“聽群眾說、向群眾講、帶群眾干、讓群眾享”工作法，認(rèn)真當(dāng)好“四大員”，有效引領(lǐng)治理工作的深入進(jìn)行?！奥犎罕娬f”即積極走訪選民，傾聽民情，了解困難，掌握實(shí)情，當(dāng)好“信息員”；“向群眾講”即廣泛宣傳中央、省、市的聲音和政策，讓市委、市政府的決策部署落地生根，當(dāng)好“宣傳員”；“帶群眾干”即帶頭拆除私搭亂建，并做好鄰里親朋的思想工作，發(fā)揮代表的率先垂范作用，當(dāng)好“戰(zhàn)斗員”；“讓群眾享”即積極參加人大組織的視察、檢查、評議等活動(dòng)，敢于批評，監(jiān)督不公，及時(shí)反映群眾呼聲，督促問題解決，當(dāng)好“監(jiān)督員”。

四是強(qiáng)化市鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，保障人大決定落到實(shí)處。決議決定作出后，人大要集中合力，上下聯(lián)動(dòng)，共同推動(dòng)決議決定的有效貫徹落實(shí)。邳州市人大常委會(huì)各工委依托各自職能，圍繞“如何發(fā)揮代表作用”“村級資產(chǎn)資源清理”“集體增收和脫貧攻堅(jiān)”“土地承包合同規(guī)范管理”“村級公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)”等方面，深入調(diào)查研究，積極建言獻(xiàn)策。積極與鎮(zhèn)級人大聯(lián)動(dòng)，通過開展專題調(diào)研、集中座談等多種活動(dòng)，形成有價(jià)值的調(diào)研報(bào)告，為鄉(xiāng)村公共空間治理當(dāng)好參謀助手；通過組織集中視察和評議活動(dòng)，依法監(jiān)督治理事項(xiàng)是否符合群眾意愿，工作方式是否科學(xué)合理，合同發(fā)包、平臺(tái)交易是否合法，治理資金使用是否公開透明等，推動(dòng)治理工作依法有序高效進(jìn)展。鎮(zhèn)級人大相應(yīng)成立了由市、鎮(zhèn)人大代表、部分村組干部和選民代表組成的巡查小組，定期巡查進(jìn)度，提出整改意見及要求，督促政府和相關(guān)部門積極改進(jìn)工作。同時(shí)，鎮(zhèn)級人大與市人大聯(lián)動(dòng)，依法行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，在鎮(zhèn)人代會(huì)召開前，鎮(zhèn)政府組織調(diào)研座談，多形式廣泛征求包括人大代表在內(nèi)的社會(huì)各界的建議意見，形成初步候選項(xiàng)目，經(jīng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)初審后，提交鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審議，由人大代表集體票決鎮(zhèn)重大工業(yè)項(xiàng)目和重點(diǎn)惠民實(shí)事工程。

五是構(gòu)建長效監(jiān)督機(jī)制，鞏固提升跟蹤監(jiān)督成效。重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使，要確保進(jìn)入程序的監(jiān)督事項(xiàng)能夠有始有終,避免跟蹤監(jiān)督過程中出現(xiàn)“大事化小,小事化了”或出現(xiàn)“不了了之”的情況。邳州市人大常委會(huì)在作出關(guān)于加強(qiáng)公共空間治理的決定后，始終堅(jiān)持跟蹤監(jiān)督不放松，建立健全長效跟蹤監(jiān)督機(jī)制。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求，邳州市人大常委會(huì)創(chuàng)新提出了“八個(gè)結(jié)合”，即：將鄉(xiāng)村公共空間治理與村莊環(huán)境整治相結(jié)合。做到房前屋后整齊干凈、宅院物料有序堆放，垃圾收運(yùn)體系完善，村莊綠化美化良好。將鄉(xiāng)村公共空間治理與道路整治相結(jié)合。做到國省干道、農(nóng)村道路和一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)道路安全暢通，交通標(biāo)志及相關(guān)設(shè)施齊全完好，道路兩側(cè)區(qū)域公私界限明晰，無亂堆亂放、亂搭亂建、亂耕亂種和雜草柴垛等治理死角。將鄉(xiāng)村公共空間治理與農(nóng)田水利建設(shè)相結(jié)合。做到田間路網(wǎng)完善，田間三溝、機(jī)井、翻水站等灌排設(shè)施管理規(guī)范并定期維護(hù)，能夠正常發(fā)揮作用。將鄉(xiāng)村公共空間治理與增加集體收入相結(jié)合。做到公私產(chǎn)權(quán)明晰，集體資產(chǎn)資源底數(shù)清楚，宅基地管理規(guī)范，集體用地得到合理利用且收益由公眾共享。將鄉(xiāng)村公共空間治理與“263”專項(xiàng)整治相結(jié)合，做到畜禽養(yǎng)殖規(guī)范、污染防控有力，實(shí)現(xiàn)互促互助互補(bǔ)。將鄉(xiāng)村公共空間治理與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合。通過集體土地入股等形式，實(shí)現(xiàn)集體資源保值增值，讓群眾共建共治共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展新成果。將鄉(xiāng)村公共空間治理與基層組織建設(shè)相結(jié)合。保障集體利益和村民利益，引導(dǎo)基層黨員干部做公共空間、公共收益的守護(hù)人，提高村支“兩委”的公信力，夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。將鄉(xiāng)村公共空間治理與社會(huì)綜合治理相結(jié)合。著力解決影響公平、損害公正的不當(dāng)?shù)美麊栴}，真正讓“公家管好公家的事”，有效喚醒群眾的主體意識、責(zé)任意識和規(guī)矩意識。通過圍繞“八個(gè)結(jié)合”助推治理工作深入開展，為鄉(xiāng)村公共空間治理工作提供了標(biāo)準(zhǔn)和引領(lǐng)，促進(jìn)了公共空間治理常態(tài)化、治理成果長效化。