本刊記者 趙亞潔 金靜

夏早日初長，南風(fēng)草木香。5月6日至7日，全省設(shè)區(qū)市人大立法工作會議在南京召開。省人大常委會常務(wù)副主任、黨組副書記李小敏出席會議并講話，副主任、黨組成員曲福田主持會議并作會議小結(jié)。

省委書記，省人大常委會主任婁勤儉對做好我省立法工作高度重視，會前專門作出批示，他強調(diào)：做好新時代地方立法工作，省市人大及其常委會要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要論述，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以良法促進發(fā)展、保障善治，聚焦重點領(lǐng)域強化制度供給，深入推進科學(xué)、民主、依法立法，全面提高立法質(zhì)量和效率，加強對法規(guī)實施的監(jiān)督，把法規(guī)建立起來的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，為推動省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設(shè)“強富美高”新江蘇作出更大貢獻。

“這次全省設(shè)區(qū)市人大立法工作會議的主要任務(wù)是，以習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要論述為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹全國人大常委會召開的省級人大立法工作交流會、第二十五次全國地方立法工作座談會精神，認真落實省委人大工作會議要求和省人大常委會黨組工作部署，回顧工作、總結(jié)經(jīng)驗，分析形勢、明確任務(wù)，推動設(shè)區(qū)市加強和改進立法工作，更好地發(fā)揮地方立法在推進區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，以高質(zhì)量立法護航高質(zhì)量發(fā)展?！睍h開始，李小敏便開宗明義。

會上，無錫、蘇州、連云港、泰州、宿遷5個設(shè)區(qū)市人大常委會負責(zé)同志作交流發(fā)言，其他各市提交了書面交流材料。與會代表進行了廣泛而熱烈的分組討論和交流發(fā)言，一場“過往可憶、未來可期”的深度交流開啟了地方立法工作的新天地。與會人員一致認為，李主任的講話高屋建瓴、深入淺出，全面系統(tǒng)地總結(jié)了我省設(shè)區(qū)市立法進程，并對設(shè)區(qū)市面臨的新形勢、新任務(wù)進行了清晰而深刻的分析，為進一步做好地方立法工作指明了方向。

從1982 年憲法和地方組織法賦予省會城市、較大市部分立法權(quán)以來，設(shè)區(qū)市立法已經(jīng)走過了30 多年的發(fā)展歷程。1982年至1999年，是我省設(shè)區(qū)市立法的起步階段，南京、無錫、徐州、蘇州先后獲得立法權(quán)，對開展地方立法進行了有益探索。在隨后的四年間，省和4個市人大相繼出臺了制定地方性法規(guī)條例，并配套制定了一系列工作制度，設(shè)區(qū)市立法走上了法制化規(guī)范化的軌道。根據(jù)修改后的立法法，省人大常委會于2015年7月和2016年1月分兩批依法明確了9 個設(shè)區(qū)市開始制定地方性法規(guī)的具體時間。至此，全省13個設(shè)區(qū)市均獲得地方立法權(quán)，設(shè)區(qū)市立法由此進入全面而快速發(fā)展的新階段。從無到有、從少到多，30 年來，我省設(shè)區(qū)市人大及其常委會接續(xù)探索實踐，立法指導(dǎo)思想趨于成熟，立法體制機制基本健全，立法能力建設(shè)得到增強，立法水平和法規(guī)質(zhì)量明顯提高，立法工作影響力不斷增強，在推動地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)中交出了一份厚重的答卷。

黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)，完善立法工作格局

黨的十九屆四中全會提出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”，為做好新時代立法工作指明了方向。設(shè)區(qū)市立法處于多層次立法體系的“神經(jīng)末梢”，邁好新時代地方立法工作的“第一公里”，首先就是要完善堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。2018年，南通市獲得“國家森林城市”的稱號，當(dāng)時市委、市政府正全力推進國家生態(tài)園林城市、花園城市建設(shè)，制定一部城市綠化管理條例十分必要。如何堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，把“黨言黨語”轉(zhuǎn)換成人大的“法言法語”？為此，南通市人大常委會提前謀劃、及早準(zhǔn)備，將《南通市城市綠化管理條例》作為立法正式項目。在立法過程中注重堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，使立法工作服從和服務(wù)于全市工作大局。重點把握好依法立法，準(zhǔn)確把握立法權(quán)邊界，堅決克服立法部門化傾向，注重防范立法中的利益輸送，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，堅決守住地方立法的底線。這部條例進一步促進了南通市城市綠化事業(yè)的發(fā)展，更好地滿足了人民群眾對生態(tài)宜居美好生活的向往。

人大主導(dǎo)立法，是人民當(dāng)家作主這一憲法原則在立法工作中的重要體現(xiàn)。人大主導(dǎo)立法并不意味著人大在立法的各個環(huán)節(jié)事無巨細、大包大攬，而是要通過把準(zhǔn)法規(guī)立項環(huán)節(jié)、做實法規(guī)起草環(huán)節(jié)、審慎審議審查法規(guī)草案等方式更好地在立法的過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在立法實踐中，常州市人大常委會總結(jié)出“三個主導(dǎo)”：一是法規(guī)立項主導(dǎo)，科學(xué)編制立法規(guī)劃和立法計劃，常州首個五年立法規(guī)劃29 件立法項目中人大自主立項占比超過50%；二是法規(guī)內(nèi)容主導(dǎo)，直面矛盾不回避，解決問題不敷衍，敢于善于在矛盾的焦點上砍一刀，對行政機關(guān)既確權(quán)又立責(zé)，對行政相對人少設(shè)或不設(shè)義務(wù)；三是立法過程主導(dǎo)，出臺了制定地方性法規(guī)條例，制定了地方性法規(guī)起草工作規(guī)則等10個規(guī)定，形成了“1+10”制度體系，不斷完善人大主導(dǎo)立法過程的體制機制。

審議審查法規(guī)草案是人大發(fā)揮主導(dǎo)作用最直接最集中的體現(xiàn)。為促進常委會組成人員充分行使立法權(quán)，提升法規(guī)審議質(zhì)量，2018 年，從高校、律師界選聘的50 余名優(yōu)秀人才走進南京市人大常委會，成為常委會全體組成人員“一對一”的法律助理。南京市人大常委會專門制定《法律助理聘用管理辦法》，注意把握好法律助理參謀和輔助的角色定位，構(gòu)造人大常委會主導(dǎo)、有關(guān)機構(gòu)運作、法律助理參與的方式，借助而不依賴法律助理這一外部力量。制度施行近三年，法律助理積極發(fā)揮智囊作用，協(xié)助開展立法調(diào)研，分析立法政策，專業(yè)意見通過常委會組成人員的政治表達融合到立法過程中，地方立法質(zhì)量和效率得到提高，實現(xiàn)了民主立法與科學(xué)立法的高度統(tǒng)一。

協(xié)同并進、積極作為，提高立法質(zhì)量效率

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。做好新時代地方立法工作，實現(xiàn)以良法促善治，要抓住提高立法工作質(zhì)量和效率這個關(guān)鍵，堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法的精細化、精準(zhǔn)度和針對性。

制定立法規(guī)劃是做好地方立法工作的第一道工序，規(guī)劃是否科學(xué)，很大程度上取決于能否緊緊抓住公眾關(guān)注的社會熱點、難點問題。宿遷市人大常委會黨組書記、常務(wù)副主任葉輝在發(fā)言中介紹，“我們高度重視公眾參與，按照‘兩下兩上’的工作流程，認真做好立法規(guī)劃編制工作。第一‘下’，廣泛搜集公眾意見、了解社會需求。2016年下半年，通過報紙、網(wǎng)站等媒體發(fā)布公告五年立法規(guī)劃的編制，征集立法建議。第一‘上’，分析研究公眾意見，篩選形成初步方案。對公眾意見是否屬于市委中心工作、是否具有現(xiàn)實需要、是否屬于立法權(quán)限范圍、是否存有立法空間等四個維度進行篩選，形成了規(guī)劃初步方案。第二‘下’，再次征求公眾意見、進一步凝聚公眾共識。在初步方案形成后、草案形成前，在媒體上將初步方案中立法項目的名稱、法規(guī)起草單位、起草背景和依據(jù)等信息進行公布，進一步征求公眾的意見。第二‘上’，再次研究公眾意見、依法形成立法規(guī)劃。按照急需先立、成熟優(yōu)先的原則，確定正式、預(yù)備、調(diào)研三類項目和先后順序，形成規(guī)劃草案，報請市委審定后由市人大常委會主任會議通過?！?/p>

“無錫市人大常委會運用老百姓喜聞樂見的形式，加強立法中各方互動，把更多的民意‘裝’進法里。在制定《實施〈江蘇省大氣污染防治條例〉辦法》過程中，開辟網(wǎng)站專欄宣傳立法，利用政社互動平臺組織社區(qū)群眾參與立法討論；在制定《文明行為促進條例》過程中，通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體開展‘十大不文明行為’投票評議，網(wǎng)上網(wǎng)下5萬多人次直接參與，受眾覆蓋達100 萬人次，使立法過程變?yōu)榱撕霌P社會主義核心價值觀的過程。此外，深入推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)，在全市范圍建立了6大類22個聯(lián)系點，延伸了立法觸角，夯實了立法的民意基礎(chǔ)。在全省率先探索開展立法協(xié)商，先后4 次委托市政協(xié)開展立法協(xié)商，為政協(xié)委員、民主黨派、社會團體等參與地方立法拓寬了渠道?！闭勂馃o錫市人大常委會開門立法、廣納共識，厚植立法民意基礎(chǔ)的生動實踐，無錫市人大常委會主任、黨組書記徐一平如數(shù)家珍。

為堅持高位推動地方立法工作，本屆以來，一個“高配版”立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組在南京市人大常委會成立了。這個領(lǐng)導(dǎo)小組以常委會主要負責(zé)同志為組長，市委、市人大、市政府分管負責(zé)同志為副組長，下設(shè)推進辦公室和工作專班。每年聚焦1—2部市域治理急需、涉及重大利益調(diào)整、群眾期盼強烈的重要立法事項，把握立法方向，明確立法目標(biāo)，精準(zhǔn)研究制度，回應(yīng)社會關(guān)切。因小組成員具有多元代表性，凡遇重大問題、重大分歧能夠及時進行高位研究和協(xié)調(diào)解決，把黨的政策主張、政府治理需求、群眾利益維護貫通起來，立法過程由環(huán)環(huán)推進變?yōu)辇R頭并進，減少層次，集中發(fā)力，效率得到提高，使得立法真正成為凝聚共識的過程。

立有用之法，力爭使每一部法規(guī)都成為精品，已成為地方立法者的共識。揚州市人大常委會正是以此為標(biāo)準(zhǔn)，嚴把“科學(xué)立法關(guān)”。要求所制定的法規(guī)條文應(yīng)當(dāng)來自于揚州市源頭治理實際并可以應(yīng)用于實踐，使其受百姓歡迎、部門贊成、各利益方擁護，防止法規(guī)同源頭治理實際狀況的“脫節(jié)”或“兩張皮”。聚焦源頭治理需求，選擇“小切口”立法項目，制定“少而精”“真管用”的地方性法規(guī)。避免立法重復(fù)，做到“有幾條規(guī)定幾條”，少一些原則性、宣示性的條款，多一些可量化、可追責(zé)、可執(zhí)行的內(nèi)容。

黨的十九大報告首次把依法立法與科學(xué)立法、民主立法并列為立法原則，對新時期立法工作提出更高要求。鎮(zhèn)江市人大常委會始終嚴格依法立法，把“依法履職”作為立法活動的前提原則，認真做好相關(guān)法律法規(guī)、前沿政策的收集和研究，嚴格對照上位法規(guī)定設(shè)置權(quán)利義務(wù)。重點圍繞行政許可、行政處罰、行政強制等內(nèi)容，加大對立法隊伍的培養(yǎng)力度，不斷增強依法立法的專業(yè)能力。在各環(huán)節(jié)守牢“不抵觸”原則，從嚴把關(guān)，防止越權(quán)立法、立法懈怠、立法亂為等問題，從設(shè)區(qū)市立法層面有力維護了法制統(tǒng)一。

立足職能、正確把握，找準(zhǔn)立法功能定位

設(shè)區(qū)市立法是織密法律體系網(wǎng)絡(luò)的重要經(jīng)緯，對于本地區(qū)社會治理中存在的亟需通過法律規(guī)范解決的突出矛盾，現(xiàn)有法律制度不能完全覆蓋的經(jīng)濟社會發(fā)展中的新情況，上位法實施過程中出現(xiàn)的操作性不強、需要細化執(zhí)行的實際困難等，設(shè)區(qū)市立法往往能夠更加及時、更加直接、更加有效地解決這些問題。因此，發(fā)揮好實施性功能、補充性功能、探索性功能，是設(shè)區(qū)市立法的優(yōu)勢和作用所在，也是設(shè)區(qū)市立法的必要性和重要性所在。

“地方立法在國家立法體制中具有鮮明個性和獨特優(yōu)勢，其最大的優(yōu)勢就是離群眾近、離一線近、離問題近，更可操作，更具法治價值。”泰州市人大常委會常務(wù)副主任、黨組副書記楊杰一語點明設(shè)區(qū)市立法功能定位。在立法實踐中，泰州市人大既注重“抬頭看路”，確保不與上位法相抵觸，堅決維護國家法制統(tǒng)一，又奮力“低頭拉車”，大力弘揚優(yōu)勢，讓法規(guī)更接地氣。關(guān)注基層首創(chuàng)，積極將基層行之管用的“土辦法”“金點子”吸納進法規(guī)，上升為普遍遵守的行為規(guī)范；深耕“最后一公里”，發(fā)揮地方立法拾遺補缺作用，確保各項規(guī)定與基層實情無縫銜接，落地見效；聚焦治理“頑疾”，將社會治理中的“頑疾固癥”，作為立法中的“必答題”、關(guān)系法規(guī)成敗的“關(guān)鍵題”，努力答對、答好、答出成效。

近年來，連云港市人大常委會在創(chuàng)制性立法上下功夫，奏響了海洋環(huán)境保護立法“三部曲”。連云港市人大常委會常務(wù)副主任、黨組副書記王東升不無自豪地介紹道：“《連云港市海洋牧場管理條例》是我國該領(lǐng)域制定的首部地方性法規(guī)，受到國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定；《連云港市濱海濕地保護條例》對國家和省有關(guān)濱海濕地的法律、法規(guī)進行了細化落實，體現(xiàn)了連云港特色；《連云港市海島保護條例》填補了我省相關(guān)領(lǐng)域的立法空白。這‘三部曲’從遠海的海島到近岸的牧場再到濱海的濕地，由遠及近初步形成了海洋生態(tài)保護的立體體系，為守護好港城的碧海藍天提供了法治保障?！?/p>

地方立法要發(fā)揮補充性功能，因地制宜解決本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的特有問題?；窗彩侵芏鱽砜偫淼墓枢l(xiāng)，擁有多處周恩來紀念地和紀念設(shè)施，保護好周恩來紀念地，傳承弘揚好周恩來精神，是淮安560 萬人民的共同愿望和歷史擔(dān)當(dāng)。為此，淮安市人大常委會制定了《淮安市周恩來紀念地保護條例》并于2018年3月5日周恩來總理誕辰120 周年紀念日實施。此外，《無錫市宜興紫砂保護條例》《常州天目湖保護條例》《鎮(zhèn)江香醋保護條例》等法規(guī)，緊緊圍繞地方事務(wù)個性特點，聚焦解決本地區(qū)實際問題，為地方事務(wù)實現(xiàn)依法治理提供了法治保障。

著眼大局、聚焦重點，發(fā)揮立法引領(lǐng)作用

“明者因時而變，知者隨事而制?！辈煌瑫r期的社會主要矛盾在變，推動社會發(fā)展的中心工作在變，人民群眾普遍關(guān)注的熱點問題也在變，這就要求設(shè)區(qū)市加強重點領(lǐng)域立法，突出重點、為需而立、立以致用,切實發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。

“日出江花紅勝火,春來江水綠如藍。能不憶江南?”白居易在蘇州當(dāng)刺史時留下了千古絕句,如今，雖歷經(jīng)時代變遷，姑蘇古城“水陸并行、河街相鄰”的雙棋盤格局仍然保持完好?！盀橹沤褫x映的歷史文化名城建設(shè)，蘇州市人大常委會始終積極在古城保護和歷史文化保護傳承立法上下功夫，歷屆市人大常委會先后制定了蘇州園林保護和管理、古建筑保護、古樹名木保護、風(fēng)景名勝區(qū)保護、昆曲保護等地方性法規(guī)。黨的十八大以來，又先后出臺了古城墻保護、古村落保護、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護等法規(guī)。特別是2017年，市人大常委會三審?fù)ㄟ^《蘇州國家歷史文化名城保護條例》這部古城保護綜合性法規(guī)，為古城的活態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展作出有效的制度安排?！碧K州市人大常委會主任、黨組書記陳振一的發(fā)言充滿自信。

綠色發(fā)展是徐州市一直以來奉行的城市發(fā)展理念，徐州市人大常委會積極調(diào)動立法資源，加強生態(tài)領(lǐng)域立法，助推綠色發(fā)展首位度：制定出臺《徐州市城市綠化條例》《徐州市山林資源保護條例》《徐州市重點綠地保護條例》等法規(guī)，深化生態(tài)環(huán)保立法，保護城市綠肺；制定《徐州市云龍湖風(fēng)景名勝區(qū)條例》《徐州市云龍湖水環(huán)境保護條例》，全力保障云龍湖景區(qū)建設(shè)管理；將《徐州市工業(yè)固體廢物管理條例》《徐州市生活垃圾處理條例》列入立法計劃,配合“無廢城市”建設(shè)。生態(tài)領(lǐng)域立法，強有力地保護了徐州市原本較為薄弱的生態(tài)資源，“一城青山半城湖”成為徐州真實寫照。鹽城市同樣注重生態(tài)領(lǐng)域立法。鹽城發(fā)展的最大優(yōu)勢是豐富的自然資源和廣闊的生態(tài)空間，但如果不加節(jié)制、盲目發(fā)展，將對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生威脅。破解鹽城發(fā)展難題，既不能“端著金碗沒飯吃”，更不能重走“先污染后治理”的老路，鹽城市人大常委會直面問題，靶向發(fā)力，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動保障促進作用。制定《鹽城市綠化條例》《鹽城市農(nóng)作物秸稈綜合利用條例》《鹽城市揚塵污染防治條例》《鹽城市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》，通過立法建立起最嚴格的生態(tài)保護制度，凸顯綠色“顏值”，擦亮生態(tài)“底色”，加快推進鹽城實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型、綠色跨越。

會議結(jié)束前，曲福田指出，“希望大家把婁書記的重要批示和李小敏常務(wù)副主任的講話要求轉(zhuǎn)化為加強和改進新時代地方立法工作的新動力，切實擔(dān)負起推進全面依法治國、實現(xiàn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的崇高使命，以時不我待、只爭朝夕的精神狀態(tài)，以履職盡責(zé)、銳意進取的擔(dān)當(dāng)作為，為高質(zhì)量立法護航高質(zhì)量發(fā)展作出新的更大貢獻！”

風(fēng)正潮平，自當(dāng)揚帆破浪；任重道遠，更須奮鞭策馬。會場內(nèi)外，一項共識越來越鮮明——加強和改進我省地方立法工作，必須在守正中創(chuàng)新、在規(guī)范中發(fā)展、在改進中提高，以高質(zhì)量立法保障和推動我省高質(zhì)量發(fā)展跑出“加速度”。