關(guān)鍵詞 反恐 公安執(zhí)法能力 困境 建議

基金項(xiàng)目：本文為2018年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新時(shí)代新疆恐怖主義犯罪預(yù)防對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BSH079 ）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：張琳林，新疆警察學(xué)院，講師，研究方向：法理學(xué)、行政法學(xué)、公安行政法學(xué)、比較法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.301

恐怖主義嚴(yán)重威脅當(dāng)今世界和平，黨的十八屆三中全會(huì)提出“反恐治理體系是國(guó)家社會(huì)治理體系的重要構(gòu)成部分”公安機(jī)關(guān)作為這一體系中的反恐聯(lián)動(dòng)關(guān)鍵職能主體和責(zé)任主體之一，其專政職能的發(fā)揮也在形勢(shì)要求下調(diào)整至執(zhí)法常態(tài)化模式，反恐視角下的警察執(zhí)法能力建設(shè)問題也因此具有了重要的理論和實(shí)踐研究?jī)r(jià)值。2016年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱《反恐法》），作為我國(guó)第一部反恐怖主義專門法，賦予公安機(jī)關(guān)更多的執(zhí)法權(quán)的同時(shí)也提高了相應(yīng)的執(zhí)法要求。

一、公安反恐工作執(zhí)法范圍和執(zhí)法能力

公安機(jī)關(guān)反恐執(zhí)法能力在其履行反恐維穩(wěn)職責(zé)時(shí)集中體現(xiàn)，是公安機(jī)關(guān)運(yùn)用警務(wù)業(yè)務(wù)、統(tǒng)籌各類資源，通過特定管理活動(dòng)達(dá)成反恐執(zhí)法目標(biāo)的過程。組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行是公安機(jī)關(guān)反恐執(zhí)法的有效支撐，《反恐法》規(guī)定中央及地方反恐工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)重要職務(wù)一般由公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)。反恐又是典型的復(fù)合型問題，不僅需要公安機(jī)關(guān)發(fā)揮指揮服從優(yōu)勢(shì)，還需要帶動(dòng)各層級(jí)分工負(fù)責(zé)、聯(lián)動(dòng)配合、建立機(jī)制，才能夠有效調(diào)動(dòng)反恐所需的各項(xiàng)社會(huì)資源。

公安機(jī)關(guān)反恐工作執(zhí)法范圍大致包括：恐怖事件調(diào)查、嫌犯查緝、收集證據(jù);查緝違法宣傳品、暴恐音視頻;依法與相關(guān)金融、非金融機(jī)構(gòu)建立查凍機(jī)制，切斷涉恐資金錢袋;涉恐重點(diǎn)人員管控等。

《反恐怖主義法》系統(tǒng)規(guī)定了反恐工作的體制機(jī)制、措施、手段、合作、責(zé)任等方面的內(nèi)容。與公安執(zhí)法密切相關(guān)的是第五章“調(diào)查” 及第六章“應(yīng)對(duì)處置”，是公安機(jī)關(guān)反恐工作開展的直接和主要依據(jù)，其中很重要的是將公安機(jī)關(guān)反恐維穩(wěn)刑事調(diào)查定性為具有強(qiáng)制性的刑事案件初查，包括規(guī)定了針對(duì)財(cái)產(chǎn)的查、扣、凍和針對(duì)人身的約束措施，還涉及武器的使用。公安機(jī)關(guān)反恐工作執(zhí)法能力主要涉及：信息收集與處理能力，反恐預(yù)案的完整和可操作能力，高效調(diào)用反恐資源的能力，恐怖事件應(yīng)急處置中靈活的權(quán)變能力和調(diào)查執(zhí)法能力。

二、公安機(jī)關(guān)反恐執(zhí)法形勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)反恐形勢(shì)依然嚴(yán)峻，內(nèi)地也有恐怖活動(dòng)零星發(fā)生。面對(duì)暴恐襲擊，公安機(jī)關(guān)作為反恐執(zhí)法的主體，要對(duì)涉恐案件快速作出反應(yīng)、查明原因、有效處置、依法追究暴恐分子法律責(zé)任，盡管近年公安機(jī)關(guān)在反恐斗爭(zhēng)中取得了顯著成績(jī)，打擊了暴恐勢(shì)力的囂張氣焰，維護(hù)了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。但公安反恐執(zhí)法還面臨很多困境，如立法及法律掌握、社區(qū)資源發(fā)揮、綜合能力建設(shè)和執(zhí)法警力不足等方面的問題，鑒于反恐工作的長(zhǎng)期性，應(yīng)當(dāng)直面困境，調(diào)整鞏固，堅(jiān)決打贏反恐維穩(wěn)硬仗。

三、公安機(jī)關(guān)反恐執(zhí)法面臨的困境

（一）立法及法律掌握不足

針對(duì)公安反恐執(zhí)法能力的立法除去已有的基本法律，還需要進(jìn)一步通過特別法、司法解釋等予以細(xì)化。同時(shí)還存在相關(guān)執(zhí)法人員不能全面理解、掌握這些法律武器，導(dǎo)致的認(rèn)識(shí)不到位和運(yùn)用不規(guī)范的問題，有造成刑事司法當(dāng)事人和行政相對(duì)人權(quán)利侵犯的可能性，更可能給我國(guó)造成不良的國(guó)際社會(huì)影響。

（二）社區(qū)資源發(fā)揮不足

當(dāng)前反恐工作在我國(guó)還是以公安機(jī)關(guān)承擔(dān)為主。除邊疆等個(gè)別地區(qū)外，社區(qū)的作用發(fā)揮有限，民眾所受反恐教育不足，缺乏民眾和機(jī)關(guān)之間的報(bào)告參與有效互動(dòng)模式，預(yù)防性效果和群眾效應(yīng)不明顯。

（三）綜合能力建設(shè)不足

反恐執(zhí)法是綜合性極強(qiáng)的工作，涉及案件處置、信息的收集和處理、反恐預(yù)案建設(shè)、協(xié)同作戰(zhàn)能力建設(shè)、復(fù)合型反恐治理能力建設(shè)、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)處置能力建設(shè)和分析總結(jié)評(píng)估學(xué)習(xí)能力建設(shè)等維度的建設(shè)。同時(shí)反恐維穩(wěn)任務(wù)中時(shí)常涉及武器的使用，適用條件、技術(shù)操作等引發(fā)的武器使用問題也是反恐執(zhí)法實(shí)踐中的難題。暴恐活動(dòng)具有突發(fā)和復(fù)雜的特性，關(guān)涉人民群眾重大安全，需要公安執(zhí)法人員具備良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)和武器使用技能，日常演練重要性突顯，昆明火車站暴恐襲擊處置中武器使用的問題集中體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

（四）執(zhí)法警力不足

一是數(shù)量不足。我國(guó)現(xiàn)有人口約為137349萬(wàn)，公安民警數(shù)量?jī)H有將近 200 萬(wàn)，警察與人口比例約為 1.4‰，俄羅斯這一比例是我國(guó)的7倍左右，美國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)、日本為我國(guó)2-3倍左右，由此窺見警力的差距，一定程度上也決定了我國(guó)公安負(fù)荷大的工作現(xiàn)狀，而民警職業(yè)壓力現(xiàn)狀也會(huì)影響到高強(qiáng)度反恐執(zhí)法工作的效能。加之21世紀(jì)后，恐怖主義及其活動(dòng)在國(guó)際上愈演愈烈，恐怖分子極度殘暴血腥，制造的暴恐案件破壞力巨大，我國(guó)境內(nèi)也有過恐怖活動(dòng)的頻發(fā)高發(fā)階段，需要公安機(jī)關(guān)第一時(shí)間開展反恐處置行動(dòng)，反恐執(zhí)法工作因此具有很高的危險(xiǎn)性。

二是反恐專業(yè)人才不足。縣鄉(xiāng)級(jí)別普遍出現(xiàn)反恐隊(duì)伍專業(yè)人才儲(chǔ)備不足的情況，各警種協(xié)同作戰(zhàn)的舊有巡控模式下也存在專家缺乏、尤其是具有處置經(jīng)驗(yàn)的反恐指揮專家不充足的情況。

四、公安反恐執(zhí)法能力提升的建議

（一）充足制度資源

職責(zé)與職權(quán)在公安執(zhí)法中相輔相成，制度完善是公安職權(quán)的保障?！胺o(wú)授權(quán)則為禁止”，公安機(jī)關(guān)在反恐怖中承擔(dān)的每一項(xiàng)職責(zé)都必須由法律明文授權(quán)才能進(jìn)行。但反恐執(zhí)法職權(quán)不應(yīng)僅限于《人民警察法》第二章規(guī)定的十項(xiàng)職權(quán)和《反恐法》的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展，以便更有效地發(fā)現(xiàn)、打擊恐怖活動(dòng)，包括對(duì)調(diào)查階段、應(yīng)對(duì)處置階段相應(yīng)職權(quán)的拓展，要為公安機(jī)關(guān)防范懲治恐怖主義提供充足的制度資源和操作細(xì)則。同時(shí)建議增加合理?yè)p害范圍內(nèi)的反恐怖主義執(zhí)法人員免責(zé)條款，使反恐執(zhí)法人員職務(wù)行為得到法制保障。

（二）完善隊(duì)伍層次

《反恐法》第五條規(guī)定反恐工作應(yīng)堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合，防范為主、懲防結(jié)合。當(dāng)前我國(guó)警察反恐執(zhí)法仍然以警務(wù)人員為主體，而社區(qū)居民的互動(dòng)、協(xié)助作用還發(fā)揮不足。為此要形成以國(guó)家力量為主、社會(huì)力量協(xié)同的合力，發(fā)揮好反恐群眾路線，將群防群治的功夫用在平時(shí)。

值得建議的是，可以逐步構(gòu)建反恐社區(qū)警務(wù)模式。反恐社區(qū)警務(wù)化作為區(qū)別于傳統(tǒng)的反恐戰(zhàn)略理念，得到了新疆等地區(qū)警力下沉做法的效果印證，在社區(qū)建立良性互動(dòng)關(guān)系、進(jìn)行反恐宣講、做好社區(qū)協(xié)作動(dòng)員等都是值得嘗試的工作方法，以形成反恐社會(huì)面網(wǎng)格化管控的新格局。

（三）塑造多維能力

反恐執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性要求公安多維度地提升執(zhí)法綜合能力。復(fù)雜跨界問題的解決要求公安機(jī)關(guān)整合各類資源，提高交流能力，促進(jìn)聯(lián)合與合作。信息的收集和處理集中體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)的情報(bào)歸口整合能力、數(shù)據(jù)資源獲取整合能力、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)能力和研判工作能力。公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)的反恐預(yù)案建設(shè)專項(xiàng)能力近年有很大提升，還需在分類編制預(yù)案、以情景規(guī)劃為框架編制預(yù)案方面繼續(xù)加強(qiáng)。對(duì)復(fù)雜反恐情形的治理能力和現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)處置能力也是著力提升的重點(diǎn)。最后，借鑒本次新冠疫情，總結(jié)固定做法的學(xué)習(xí)能力建設(shè)也應(yīng)當(dāng)成為公安反恐執(zhí)法能力提升的新增長(zhǎng)點(diǎn)。武器使用能力也是一項(xiàng)重要反恐執(zhí)法能力指標(biāo)，《反恐法》第62 條只是對(duì)警察處置恐怖事件時(shí)的武器使用做了原則性規(guī)定，其他單行法律法規(guī)也沒有具體明確公安反恐執(zhí)法武器自由裁量權(quán)限的范圍，同時(shí)缺少相應(yīng)司法解釋，導(dǎo)致復(fù)雜多變的暴恐現(xiàn)場(chǎng)具體執(zhí)法槍支適用困惑和疑慮，影響到公安反恐執(zhí)法的效能和民警個(gè)人生命安全的保護(hù)。解決這個(gè)困難，需要平日對(duì)反恐執(zhí)法者進(jìn)行槍支適用理論和實(shí)踐的專業(yè)常態(tài)化訓(xùn)練，否則很難達(dá)到快速分析、準(zhǔn)確判斷的效果。

（四）健全警務(wù)保障

《反恐法》規(guī)定了警察權(quán)益保障措施，包括經(jīng)費(fèi)、待遇、技術(shù)、安全保障、撫恤等，要及時(shí)落實(shí)中央規(guī)定的各項(xiàng)從優(yōu)待警政策。也有學(xué)者建議通過《警察救濟(jì)互助法》《警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)法》等立法為反恐執(zhí)法人員提供保障，堅(jiān)定其反恐信念。同時(shí)，警力的進(jìn)一步擴(kuò)充也一直被呼吁，緩解前線民警工作負(fù)荷、提升警用裝備也是關(guān)鍵點(diǎn)，還要充分利用圖偵網(wǎng)偵的AI科技、信息采集等傳輸共享系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)反恐執(zhí)法科技化轉(zhuǎn)型。在恐怖主義相對(duì)集中發(fā)生的地區(qū)，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)反恐執(zhí)法人員的執(zhí)法日常培訓(xùn)，加大對(duì)身體素質(zhì)、上述實(shí)戰(zhàn)射擊、反恐理論、語(yǔ)言文化等科目的重點(diǎn)訓(xùn)練，也有學(xué)者建議警校設(shè)置和增加相關(guān)課程，實(shí)現(xiàn)預(yù)備警察階段教育的針對(duì)、體系、常態(tài)和規(guī)范，為教學(xué)練戰(zhàn)一體化做好準(zhǔn)備。同時(shí)要注重公安民警執(zhí)行反恐任務(wù)的心理干預(yù)和心理素質(zhì)培養(yǎng)。

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