衡曉春　李凡程

關(guān)鍵詞 行政征用 行政征用法 原則 內(nèi)容

作者簡介：衡曉春，江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所;李凡程，南京師范大學(xué)金陵女子學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.246

2020年2月，新冠肺炎疫情蔓延全國，醫(yī)療物資、醫(yī)療設(shè)備以及隔離場所的需求急劇增加。有效阻斷疫情傳播，解決物資緊缺等問題，各地政府紛紛集中社會資源和力量，對個人以及企業(yè)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用。行政主體的征用行為是為了維護(hù)公共利益與個人利益的平衡，從而最大限度的保障公民的生命健康權(quán)。但行政主體在行使行政征用權(quán)方面依然存在諸多問題，如：主體錯誤、適用法律法規(guī)錯誤和程序錯誤等，但究其本質(zhì)，是行政主體濫用自由裁量權(quán)導(dǎo)致行政征用權(quán)的擴(kuò)張。根據(jù)“控權(quán)-平衡論”[1]的觀點(diǎn)，我們要承認(rèn)并允許行政權(quán)在特定條件下的擴(kuò)張，但又也要合理分配行政權(quán)力，防止行政權(quán)脫離法治軌道，從而造成對公民權(quán)利的過度損害。行政征用自身包含著公共利益、法定程序、公平補(bǔ)償?shù)目貦?quán)思想。當(dāng)前，我國行政主體享有廣泛征用權(quán)，若不限制行政主體的裁量權(quán)，行政相對人受到侵害的風(fēng)險隨之增大。

一、出臺行政征用法的現(xiàn)實(shí)必要

立法的不完善，必然導(dǎo)致行政征用實(shí)踐的混亂。反觀我國行政征用立法現(xiàn)狀，問題突出且亟待解決。

（一）現(xiàn)有法律法規(guī)分散，缺乏統(tǒng)一立法

我國《立法法》第8條明確規(guī)定，“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”屬法律保留事項(xiàng)。目前，全國人大及其常委會并未出臺關(guān)于行政征用的單行法。我國《物權(quán)法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《土地管理法》中都在各自領(lǐng)域?qū)π姓饔米龀鲆?guī)定，但對行政征用的規(guī)定較為分散，條文之間缺乏有效關(guān)聯(lián)，加大了實(shí)踐操作難度。如何正確適用法律確立征用主體和征用對象，是行政主體忙中出錯的關(guān)鍵問題。有關(guān)行政征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序性問題，各地區(qū)出臺的規(guī)范行政征用的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件千差萬別，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性和補(bǔ)償程序混亂。

（二）憲法原則性規(guī)定，缺乏操作性

我國《憲法》第13條對行政征用給予了原則性規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這一規(guī)定解決了出臺《行政征用法》的合憲性問題，由于其原則性的規(guī)定既不能作為裁判依據(jù)，也不能具體指導(dǎo)行政行為，因此，行政征用的制度構(gòu)建和程序?qū)嵺`，都需要單行立法加以解決。

如何在法定程序范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共利益，使行政權(quán)的適度擴(kuò)張與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)平衡發(fā)展，如何用法治思維和法治方式保障行政征用制度高效而穩(wěn)定，完善行政征用法律體系，出臺《行政征用法》勢在必行。

二、行政征用法的原則及內(nèi)容

行政征用是行政主體做出的一種具體行政行為，其自然要受到行政法基本原則的約束。行政征用本身又具有公益性、強(qiáng)制性和侵害性等特點(diǎn)，一旦行使不當(dāng)，極易使行政相對人權(quán)益受損。因此，行政征用法必須確立公共利益、正當(dāng)法律程序、公平補(bǔ)償三大基本原則，體現(xiàn)行政征用法的價值并指導(dǎo)行政征用實(shí)踐。從行政征用目的來看，行政主體行使征用權(quán)是為了滿足公共利益需要，而公共利益本身具有抽象性和不確定性，其內(nèi)容也隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷變化，難以通過法律條文準(zhǔn)確定義或完全列舉。公共利益原則一方面賦予行政主體行使征用權(quán)的合法來源，一方面為行政征用保持行政合法和自由裁量權(quán)之間的平衡確立了標(biāo)準(zhǔn)。行政征用合法的前提之一即征用行為本身符合法定程序。一般來講，行政征用前要經(jīng)過調(diào)查、審批程序，除非情況緊急，在征用決定作出前要聽取和征求當(dāng)事人的意見。正當(dāng)法律程序原則一方面為行政主體履行職責(zé)時提供強(qiáng)制性和約束性的程序制約，一方面使被征用主體的訴求提供合理合法的表達(dá)渠道。無補(bǔ)償即無征用，行政征用的限制也體現(xiàn)在對被征用人的公平補(bǔ)償。公平補(bǔ)償原則建立了公共利益與私人利益的平衡機(jī)制，未經(jīng)事前合理補(bǔ)償，行政主體不得任意征用公民的私人財(cái)產(chǎn)，除非情況緊急可以事后補(bǔ)償。

行政征用法的內(nèi)容應(yīng)包括行政征用主體及征用對象、行政征用的程序、行政征用的救濟(jì)。

（一）主體及對象

征用主體包括決策主體和實(shí)施主體。決策主體同時也是責(zé)任主體，對于權(quán)益受損的被征用人，可向決策主體請求損害賠償。行政征用法應(yīng)明確征用決策主體為政府及其相關(guān)部門。而實(shí)施主體則具有多元性，包括社團(tuán)、財(cái)團(tuán)以及受行政主體委托的組織和個人。對于跨行政區(qū)域的征用行為，應(yīng)明確各征用主體之間的分工協(xié)作關(guān)系。當(dāng)出現(xiàn)公務(wù)協(xié)助關(guān)系時，應(yīng)由兩地政府自行協(xié)商或向其共同的上一級政府匯報，經(jīng)上級協(xié)調(diào)確定。行政征用的對象為財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括物質(zhì)性財(cái)產(chǎn)權(quán)和智力成果以及具有經(jīng)濟(jì)價值的法律利益，如商業(yè)信譽(yù)等。[2]

（二）行政征用程序

程序問題是行政征用的核心。在行政征用程序設(shè)計(jì)時應(yīng)考量以下因素。一是因征用行為而對個體利益的消極影響程度;二是實(shí)施征用行為所依據(jù)的程序造成個體利益可能被錯誤剝奪的風(fēng)險;三是采取增加的或代替的程序保障可能得到的效益及給行政主體帶來的負(fù)擔(dān)。[3]基于以上因素，行政征用程序應(yīng)包如下內(nèi)容。

1.調(diào)查審批程序。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對征用的目的及范圍作出認(rèn)定，即征用目的是否符合公共利益原則，征用范圍是否符合比例原則。在調(diào)查審批階段必須向當(dāng)事人說明征用的理由并聽取和征求當(dāng)事人的意見。

2.告知和聽證程序。做出征用決定前，行政主體應(yīng)將征用內(nèi)容、程序和補(bǔ)償方式等事項(xiàng)予以公示。為提高效率，若征用行為產(chǎn)生的爭議不大，行政主體與行政相對人可采用協(xié)商的方式加以解決。若雙方爭議較大，可參照《行政許可法》或《行政處罰法》中有關(guān)聽證的規(guī)定，進(jìn)行聽證。

3.作出行政征用決定程序。行政主體必須以書面形式下達(dá)行政決定，決定中應(yīng)包括征用事由、法律依據(jù)、征用機(jī)關(guān)、征用時限、補(bǔ)償范圍和救濟(jì)方式等。

4.補(bǔ)償程序。被征用主體提出申請，雙方可通過協(xié)商就補(bǔ)償方式和結(jié)果達(dá)成統(tǒng)一意見，行政主體也可依據(jù)聽證結(jié)果做出補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案確定后，行政主體應(yīng)先給付補(bǔ)償，后執(zhí)行征用。被征用主體存在異議，可通過后續(xù)程序解決。

5.復(fù)議或起訴程序。被征用人收到征用決定書后，有權(quán)提出異議、要求合理補(bǔ)償，提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。但在提出異議復(fù)議或起訴期間，不影響征用決定的執(zhí)行。[4]

一般情形下，行政征用應(yīng)嚴(yán)格遵循征用程序，但在應(yīng)對突發(fā)事件采取緊急征用時，為了提高效率，必然會對相關(guān)程序予以簡化。調(diào)查審批階段的聽取當(dāng)事人意見以及行政聽證程序可在征用結(jié)束后再對相關(guān)問題進(jìn)行評估。行政征用決定可以口頭方式作出，實(shí)行先征用后補(bǔ)償，維護(hù)公共利益的同時實(shí)現(xiàn)行政措施的高效性。

（三）行政征用救濟(jì)

目前，我國行政征用和行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)方式并未統(tǒng)一，征用救濟(jì)方式有行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償，而補(bǔ)償救濟(jì)僅來源于行政主體的自我約束，即行政調(diào)解和行政裁決。因此行政征用法應(yīng)將補(bǔ)償救濟(jì)和征用救濟(jì)融為一體，明確賦予相對人申請復(fù)議或提起訴訟的權(quán)利。在補(bǔ)償救濟(jì)中，行政程序應(yīng)為司法程序的前置。在補(bǔ)償行政救濟(jì)階段，先由進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男姓C(jī)關(guān)的上級部門調(diào)解，對調(diào)解不成或沒有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，相對人可向該上級機(jī)關(guān)申請復(fù)議。相對人可就以下情況向人民法院提起訴訟：

1.征用主體對征用補(bǔ)償申請不予答復(fù)，或通過協(xié)商達(dá)不成協(xié)議，征用主體不作裁決的。

2.在行政征用補(bǔ)償經(jīng)過復(fù)議后，仍不符復(fù)議裁決的。通過賦予相對人司法救濟(jì)權(quán)，有效解決征用法律程序的失序狀態(tài)，監(jiān)督行政主體征用補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況，確保公民的合法權(quán)益得到有效救濟(jì)。

三、行政征用法應(yīng)解決的關(guān)鍵問題

（一）界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)

公共利益是指不特定的社會成員所享有的利益。公共利益是行政征用的目的和原則，也是認(rèn)定征用權(quán)是否合法的實(shí)質(zhì)要件。通過法條定義概念很難避免公共利益在實(shí)踐操作中被隨意解釋，依靠法條列舉，難以窮盡公共利益的具體情形。因此，如何界定公共利益是行政征用法的一個關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，可通過行政征用法規(guī)定公共利益的界定主體和界定程序解決公共利益難以認(rèn)定的問題。賦予司法機(jī)關(guān)通過司法審查的方式監(jiān)督判斷征用措施是否符合公共利益要求，對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約。[5]

（二）確立征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

行政征用法應(yīng)對征用補(bǔ)償?shù)姆秶鞒雒鞔_規(guī)定。征用補(bǔ)償只補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)上的損失，包括直接損失和可預(yù)期利益的損失，而不補(bǔ)償精神上和情感上的損失。因此，征用補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主，輔以其他政策以及技術(shù)上的支持等。如何通過制度和程序設(shè)計(jì)使征用補(bǔ)償符合公平補(bǔ)償原則？筆者建議，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定上，一方面要建立當(dāng)事人參與機(jī)制，另一方面要引入市場機(jī)制，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。考慮經(jīng)濟(jì)、社會等多方因素，定期評估，適時調(diào)整，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，維護(hù)公共利益與個人利益之間的動態(tài)平衡。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭潤生，宋功德.控權(quán)-平衡論——兼論現(xiàn)代行政法歷史使命[J].中國法學(xué)，1997（6）.

[2]狄春麗.行政征用制度研究[D].山西大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005.

[3]王名揚(yáng).美國行政法[M].中國民主法制出版社，2005.

[4]劉華俊.行政征用程序研究[J].行政與法，2010（10）.

[5]汪震宏.從物權(quán)法看“釘子戶”中的法律問題[J].浙江社會科學(xué)，2006（6）.