本報(bào)駐美國、德國特派特約記者　張夢旭　青木　本報(bào)特約記者　汪嘉波

涉港國安立法依法推進(jìn)，中央將在香港設(shè)立維護(hù)國家安全公署。21日，就某些人想逃往新加坡的說法，香港前特首梁振英援引新加坡的國家安全相關(guān)法律——《公共秩序法》《內(nèi)部安全法》等，給“港獨(dú)”分子潑了幾瓢“涼水”。新加坡曾在呈送聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)的文件中表示，《內(nèi)部安全法》通過先發(fā)制人的方式消除對國家安全的威脅。新加坡內(nèi)部安全局成員主要由警察部隊(duì)組成，其具有未經(jīng)審判而扣留可疑分子的權(quán)力，甚至可以無限期拘押。如新加坡所顯示的，為維護(hù)國家安全而立法，是主權(quán)國家的權(quán)力，更是全球通行做法。沒有哪個(gè)國家會(huì)允許國安“不設(shè)防”的區(qū)域存在，而中央安全部門在地方上設(shè)置相關(guān)分支機(jī)構(gòu)，在美國、俄羅斯、德國等國都是普遍做法。

FBI在全美設(shè)400多個(gè)“分支”

從《煽動(dòng)叛亂法》《間諜法》《敵對外僑法》，到《國家安全法》《外國情報(bào)偵察法》《外交使團(tuán)法》等，美國的國安法五花八門，可以說是世界上國安法最多的國家之一。美國的國家安全機(jī)構(gòu)也異常龐大，包括中央情報(bào)局（CIA）、聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）、國家安全局、國防情報(bào)局等。其中，F(xiàn)BI是在國內(nèi)層面維護(hù)美國國家安全的最主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要職能有反恐、反間諜、打擊有組織犯罪、收集與美國本土有關(guān)的大規(guī)模殺傷性武器的威脅情報(bào)等。

與美國另一個(gè)著名情報(bào)機(jī)構(gòu)CIA有所不同的是，F(xiàn)BI有執(zhí)法權(quán)，CIA沒有；FBI主攻對內(nèi)安全，CIA主攻對外情報(bào)。FBI 是美國聯(lián)邦司法部的下屬機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有雇員約3.5萬人。除了設(shè)在首都華盛頓特區(qū)的總部，F(xiàn)BI還在全美各地設(shè)立了56個(gè)地區(qū)辦事處以及約380個(gè)規(guī)模更小的衛(wèi)星辦公室。

總部—地區(qū)辦事處—衛(wèi)星辦公室，這是FBI的三級指揮體系。56個(gè)地區(qū)辦事處主要位于大都市，以所在城市命名，如FBI 紐約辦事處等。每個(gè)辦事處監(jiān)管一片區(qū)域，如亞特蘭大辦事處負(fù)責(zé)整個(gè)佐治亞州，波士頓辦事處負(fù)責(zé)FBI在緬因州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州和羅得島州的業(yè)務(wù)，休斯敦辦事處負(fù)責(zé)FBI在得克薩斯州南部40個(gè)縣的業(yè)務(wù)。

不僅美國本土50個(gè)州處在FBI地區(qū)辦事處的覆蓋下，像波多黎各、關(guān)島等美國聯(lián)邦領(lǐng)地和海外領(lǐng)地，也都隸屬相應(yīng)的地區(qū)辦事處。例如，F(xiàn)BI在波多黎各首府圣胡安設(shè)立了地區(qū)辦事處，并在波多黎各其他5 個(gè)地方設(shè)立衛(wèi)星辦公室。在夏威夷首府檀香山，F(xiàn)BI設(shè)立的地區(qū)辦事處業(yè)務(wù)范圍覆蓋夏威夷州、關(guān)島和美屬塞班島。關(guān)島和塞班島兩地同時(shí)設(shè)有FBI的衛(wèi)星辦公室。當(dāng)然，美國的這些領(lǐng)地通常還有海空軍軍事基地存在。

FBI各個(gè)地方辦事處的特工，工作任務(wù)非常繁雜，有可能前一天還在聯(lián)邦法院作證，第二天則在執(zhí)行搜查令并收集證據(jù)。由于獨(dú)特的聯(lián)邦體制，美國各個(gè)州和地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)與FBI 之間沒有從屬關(guān)系，F(xiàn)BI不監(jiān)督和負(fù)責(zé)本應(yīng)由各州執(zhí)法部門完成的調(diào)查。如果案件涉及FBI 的管轄權(quán)，或者嚴(yán)重到需要FBI 介入，那么它將抽調(diào)特工與州和地方警察組成特別工作組，合作調(diào)查案件。

通常而言，國土安全屬于聯(lián)邦和州政府間的合作領(lǐng)域。此外，由于各州有自己的法律，州執(zhí)法司法人員包括警察、檢察官、法官等，是不許跨州行使權(quán)力的。因此，凡是跨州的案件便屬于FBI的管轄范圍，諸如人口販賣、毒品走私、假鈔運(yùn)送等多為跨州犯罪行為，所以基本上就由FBI負(fù)責(zé)了。

FBI重視與州和地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的合作關(guān)系。FBI 在其網(wǎng)站上稱，事實(shí)證明，特別工作組制度是聯(lián)邦、州和地方執(zhí)法部門聯(lián)合起來解決特定犯罪和國家安全威脅問題的一種非常有效的方式。在執(zhí)法中，有些犯罪可以同時(shí)是地方、州和聯(lián)邦的違法行為。特別工作組通常關(guān)注恐怖主義、有組織犯罪、販毒、銀行搶劫、綁架等。FBI還與國家情報(bào)總監(jiān)辦公室和其他美國情報(bào)機(jī)構(gòu)密切合作，收集和分析有關(guān)恐怖主義及其他安全威脅的情報(bào)。

自“9·11”事件后，美國在本土反恐方面的投入不斷加大，打擊恐怖主義就成了FBI 與各州執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)合作領(lǐng)域之一。據(jù)了解，F(xiàn)BI在全美建立了超過200個(gè)聯(lián)合反恐工作組，56個(gè)地區(qū)辦事處都至少有一個(gè)，參與方包括州、地方和聯(lián)邦的數(shù)百個(gè)機(jī)構(gòu)，成員有分析師、語言學(xué)家和戰(zhàn)斗人員等。FBI在各個(gè)地區(qū)的辦公室，通常在處理反間諜案件時(shí)需要當(dāng)?shù)鼐?、司法部門合作，這樣才能完成從鎖定目標(biāo)、簽發(fā)逮捕令、執(zhí)行逮捕到正式起訴的一系列工作。

近年來，美國不斷加大對中國的經(jīng)濟(jì)和科技打壓，F(xiàn)BI把更多精力放在所謂中國經(jīng)濟(jì)間諜和網(wǎng)絡(luò)入侵上。在FBI亞特蘭大地區(qū)辦公室網(wǎng)站上，赫然放著所謂“中國黑客”的通緝令?！?/p>

德國編織“沒有死角的安全網(wǎng)”

作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，德國聯(lián)邦政府和16個(gè)州各有其職能。內(nèi)部安全、教育、文化等領(lǐng)域的權(quán)限歸屬各州，但聯(lián)邦政府仍會(huì)在地方上設(shè)置各種分支，尤其憲法保衛(wèi)局等安全領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)是“重中之重”。這些機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦總部合作，執(zhí)行國家安全方面的法律。

“德國主要有三大安全部門——警察局、刑事調(diào)查局和憲法保衛(wèi)局，均設(shè)有聯(lián)邦和州層面的機(jī)構(gòu)?！卑亓职踩邔＜抑Z克爾西告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，國家安全主要由憲法保衛(wèi)局維護(hù)。

總部位于科隆的聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局成立于1950年。“雖然它被稱為德國三大情報(bào)機(jī)構(gòu)之一，但它在新時(shí)期的工作范圍越來越廣，不僅負(fù)責(zé)一般意義上的國內(nèi)安全情報(bào)工作，還涉及文化安全、科技安全、經(jīng)濟(jì)安全等?！敝Z克爾西說，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在各州設(shè)有分局，各州分局歸州內(nèi)政部管轄。

“德國聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在地方上設(shè)立分支，是有法可依的?！敝Z克爾西說，德國《基本法》第73條和第87條都有相關(guān)規(guī)定。而聯(lián)邦憲法保護(hù)法和巴伐利亞憲法保護(hù)法則詳細(xì)規(guī)定了憲法保護(hù)機(jī)構(gòu)的任務(wù)、權(quán)力等。巴伐利亞還有特殊法律，如巴伐利亞安全檢查法等。

“如同安裝了一套國家安全預(yù)警系統(tǒng)”，對于州憲法保衛(wèi)局的任務(wù)，諾克爾西打了一個(gè)這樣的比方。這個(gè)部門的任務(wù)很多，包括打擊伊斯蘭極端主義、外國極端主義、右翼極端主義、左翼極端主義等?，F(xiàn)階段，越來越多的文化、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的安全，比如防止關(guān)鍵企業(yè)被國外企業(yè)收購，防止科學(xué)家被外國收買等，也在憲法保衛(wèi)局的任務(wù)范疇內(nèi)。

“憲法保衛(wèi)局只有預(yù)警和監(jiān)督作用，它本身沒有執(zhí)法權(quán)，不能逮捕任何人。不過，它會(huì)把獲取的信息進(jìn)行評估，然后通知警方、檢察部門、議會(huì)、移民局、聯(lián)邦國防局等?！敝Z克爾西說。

記者了解到，德國聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局采用非?，F(xiàn)代化的技術(shù)設(shè)備開展工作，其總部有一臺巨型計(jì)算機(jī)，能極為精確地檢查各種信息。早在1976年，西德政府就通過此類計(jì)算機(jī)查出潛入國內(nèi)的15名間諜。如今，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局還要通過巨型計(jì)算機(jī)等處理各州發(fā)來的信息。

2016年英國通過全民公決的方式?jīng)Q定脫離歐盟后，巴伐利亞州一些分離勢力也開始盤算獨(dú)立。成立于1946年的“巴伐利亞黨”就是其中之一，它引起巴伐利亞州憲法保衛(wèi)局的高度關(guān)注。有德國民調(diào)機(jī)構(gòu)2017年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，巴伐利亞州32%的受訪者贊成該州獨(dú)立自治。

相比較，極右組織“帝國公民”更可怕。該組織不承認(rèn)德意志聯(lián)邦共和國的主權(quán)，堅(jiān)持極右思想和歷史修正主義，甚至自行印發(fā)“德意志帝國”的“護(hù)照”。最臭名昭著的一個(gè)事件是，2016年10月，巴伐利亞警方在搜查“帝國公民”成員沃夫?qū)募視r(shí)與其發(fā)生交火，一名警察死亡、兩名警察重傷。

在采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，德國從聯(lián)邦到地方都非常重視國家安全教育。德國國防白皮書等文件中規(guī)定，學(xué)校、社會(huì)和家庭有責(zé)任對青少年一代開展歷史、憲法、國家的和平與安全等方面的教育。對于“國家安全”的概念，德國民眾也習(xí)以為常。慕尼黑一家車企的工程師托斯滕對《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者說，德國媒體幾乎每天都在討論國家安全話題，尤其是在全球性危機(jī)越來越多的背景下。

近年來，德國強(qiáng)化安全改革，一是加強(qiáng)聯(lián)邦部門的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)，加快安全部門的反應(yīng)，二是加強(qiáng)安全部門與經(jīng)濟(jì)、文化、科技、網(wǎng)絡(luò)等部門的溝通，旨在編織一張沒有死角的安全網(wǎng)?！?/p>

俄式“安全觀”強(qiáng)調(diào)“全國一盤棋”

在與俄羅斯各界人士打交道過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，俄羅斯上下對國安法、國安戰(zhàn)略有著“幅度很大的認(rèn)知”。從中央到地方，俄羅斯一貫重視國家安全體系建設(shè)，這是其歷史傳統(tǒng)，也是現(xiàn)實(shí)需要。

確切地說，對俄羅斯人而言，“國家安全”與其說是強(qiáng)力部門針對境內(nèi)外敵對勢力的防控，不如說是整個(gè)國家平穩(wěn)發(fā)展的保障。另一方面，維護(hù)國家安全絕不僅僅是某個(gè)機(jī)構(gòu)的“業(yè)務(wù)”，而是每個(gè)人、每個(gè)集體、每個(gè)社會(huì)組織和政府部門“不可割舍的事業(yè)”。保障國家安全是舉國上下共同面對的事，是整個(gè)國家的一盤棋。

構(gòu)成俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)邦主體有自治州、聯(lián)邦直轄市、邊疆區(qū)、共和國、州等，多達(dá)80多個(gè)。一定意義上，作為聯(lián)邦主體，這些共和國和自治州擁有自己的“憲法、法律”或“法律、規(guī)章”。這么多聯(lián)邦主體，俄羅斯怎樣制定國安法并落實(shí)？

有俄羅斯友人告訴筆者，要想理解俄式“國家安全保障”，最好先讀一讀俄羅斯憲法，“翻開俄羅斯憲法，在第一頁就會(huì)看到有關(guān)維護(hù)國家統(tǒng)一的論述”。俄憲法明確指出，各聯(lián)邦主體地位“平等”，而聯(lián)邦結(jié)構(gòu)建立在國家完整、國家權(quán)力體系統(tǒng)一及聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)和聯(lián)邦主體的權(quán)力機(jī)關(guān)之間劃分管轄對象和職權(quán)、聯(lián)邦各民族平等與自決的基礎(chǔ)上。

俄羅斯普列漢諾夫經(jīng)濟(jì)大學(xué)政治系主任科什金曾對筆者說，“國家安全”并非只是國家的事情，它關(guān)系到每個(gè)人的生存狀態(tài)和生活保障，比如失業(yè)率和基尼系數(shù)是評估國家安全狀態(tài)的兩個(gè)重要指標(biāo)。換句話說，國家安全指的是“保護(hù)個(gè)人、社會(huì)和國家免受內(nèi)外部威脅，這種狀態(tài)可保障公民的權(quán)利、自由、應(yīng)有的生活質(zhì)量”。

俄羅斯“國家安全保障力量和方式”的主要目標(biāo)除了保護(hù)國家政治、軍事、領(lǐng)土安全外，還涵蓋經(jīng)濟(jì)、信息、生態(tài)、資源、文化、社會(huì)、科技安全及核安全、外層空間安全等領(lǐng)域。顯而易見，俄式“國家安全”與傳統(tǒng)認(rèn)知中的“國家安全”差別較大，因此，在構(gòu)建國家安全體系的過程中，俄政府特別強(qiáng)調(diào)“國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、各組織和社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)聯(lián)邦國家利益，保障個(gè)人、社會(huì)和國家的安全開展建設(shè)性合作”。為在各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國家安全保障的戰(zhàn)略目標(biāo)，俄安全機(jī)構(gòu)與其他部門及地方機(jī)關(guān)須進(jìn)行持續(xù)不斷的緊密合作。這在《俄羅斯聯(lián)邦安全法》中有明確規(guī)定。

作為主要負(fù)責(zé)國內(nèi)安全事務(wù)的機(jī)構(gòu)，俄羅斯聯(lián)邦安全局在全國各地均設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。2014年3月，俄羅斯將克里米亞從烏克蘭手中奪回后，迅速于4月任命了聯(lián)邦安全局在克里米亞共和國的負(fù)責(zé)人，在克里米亞的阿盧什塔、雅爾塔、葉夫帕托里亞，也都任命了相應(yīng)的聯(lián)邦安全局負(fù)責(zé)人。

從中央到地方，俄安全機(jī)構(gòu)的每項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃都離不開地方組織的緊密配合。比如，俄安全機(jī)構(gòu)致力于建立按地域劃分的信息庫，旨在讓俄不同地區(qū)的民眾能夠體驗(yàn)“本國和其他國家最優(yōu)秀的藝術(shù)和文化”。與此同時(shí)，及時(shí)阻止試圖重新界定俄羅斯歷史、否定俄羅斯作用和地位的行為，在確保國家文化免遭安全威脅的同時(shí)，國家安全保障力量應(yīng)努力與各類社會(huì)機(jī)構(gòu)保持合作，以促進(jìn)當(dāng)?shù)孛褡逦幕亩鄻有浴捜菪约案髅褡彘g和地區(qū)間的文化交流?！?/p>