肖盼晴

(華中師范大學(xué) 政治科學(xué)高等研究院/中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

十八屆三中全會(huì)提出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。2017年黨的十九大報(bào)告、2018年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議、中央一號文件均提出，要進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，完善承包地三權(quán)分置制度。其實(shí)從2015年國家就開始啟動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，將以集體所有土地為主體的集體資產(chǎn)和資源折股到戶、量化到人。2018年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)縣增加到300個(gè)，并選擇50個(gè)改革基礎(chǔ)較好的地市和個(gè)別省開展整市、整省試點(diǎn)。可以說，這是繼土地改革、集體化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包后的第四次重大改革。產(chǎn)權(quán)與治理具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性[1]，那么集體產(chǎn)權(quán)改革會(huì)給鄉(xiāng)村治理帶來怎樣的沖擊，權(quán)能重構(gòu)將帶來怎樣的治理效應(yīng)，這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革浪潮中亟須從理論上加以明確的重要問題。

一、問題的提出

1.有關(guān)集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的爭論和立法動(dòng)向

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)跨學(xué)科的重要概念，是一組權(quán)利的集合，用以呈現(xiàn)權(quán)利制度體系以及由此調(diào)整權(quán)利主體與他人間的法律和經(jīng)濟(jì)關(guān)系[2]。產(chǎn)權(quán)以所有權(quán)為中心，而所有權(quán)以單獨(dú)所有為基本原則，但現(xiàn)實(shí)中存在多人共同所有的情況。多人共有產(chǎn)權(quán)按照大陸法系傳統(tǒng)民法理論可以分為總有、合有和共有等三種形態(tài)。其中，總有是指財(cái)產(chǎn)的管理、處分權(quán)能屬于集體，成員享有使用、收益權(quán)能的一種所有形態(tài)[3]，在三種形態(tài)中其團(tuán)體性最強(qiáng)，是對集體產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行了縱向的、質(zhì)的分割，成員個(gè)人的權(quán)利要受到集體的規(guī)制和制約；合有是基于共同目的、在一定期間內(nèi)共同利用所有物的一種形態(tài)[3]；共有是共有者擁有明確的份額，雖互相牽制、制約，但沒有其他共有者同意也可以轉(zhuǎn)讓自己份額的一種形態(tài)[3]。與總有和合有相比，共有的團(tuán)體性最弱、個(gè)人主義最強(qiáng)。

中國農(nóng)村的集體所有權(quán)是多人共同所有的一種所有形態(tài)，關(guān)于其性質(zhì)學(xué)界存在著諸多爭議。自20世紀(jì)80年代開始，有學(xué)者主張勞動(dòng)群眾集體是法人，集體所有權(quán)是法人所有權(quán)[4]-[6]。到了20世紀(jì)90年代這成為學(xué)界的通說。(1)佟柔[7]認(rèn)為，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體不是農(nóng)村集體組織的成員，而是農(nóng)村集體組織，各集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格。但2000年以后，學(xué)界的觀點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)向，越來越多的學(xué)者認(rèn)為集體所有權(quán)的形態(tài)為總有或者新型總有[8]，日漸成為學(xué)界的有力學(xué)說[9]-[11]。與此同時(shí)，法律上關(guān)于農(nóng)村集體所有權(quán)的規(guī)定也發(fā)生了數(shù)次變化。《中華人民共和國物權(quán)法》制定之時(shí)，有提案認(rèn)為集體所有權(quán)的構(gòu)造應(yīng)該參考總有理論[9]。最后《中華人民共和國物權(quán)法》第59條第1款中用了成員集體所有一詞，采用了與總有相類似的立場[12]。但之后在《中華人民共和國民法典》起草過程中對于集體所有權(quán)的性質(zhì)界定存在諸多爭議，主要是聚焦于總有說和法人說。最終2017年施行的《中華人民共和國民法總則》第99條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格，意味著農(nóng)村集體所有權(quán)的改革將向法人化的方向發(fā)展。并且2018年修訂之后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，將農(nóng)村土地三權(quán)分置的制度法治化。因此，從最新立法動(dòng)向來看，集體所有權(quán)的性質(zhì)將從總有向共有轉(zhuǎn)變。

2.有關(guān)產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理關(guān)系的研究

產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系是學(xué)界關(guān)注的重要問題。伴隨著集體產(chǎn)權(quán)改革的不斷深入，學(xué)界有關(guān)集體產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理關(guān)系的研究成果頗多，根據(jù)研究側(cè)重點(diǎn)的不同可以歸為三類：

一是自治動(dòng)因論，其認(rèn)為產(chǎn)權(quán)制度影響自治動(dòng)力。唐賢興[13]認(rèn)為，農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)的成長和自由的增多,使農(nóng)民、農(nóng)村社會(huì)、國家之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化。徐勇[14]認(rèn)為，農(nóng)民相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益是村民自治產(chǎn)生并持續(xù)運(yùn)作的基本動(dòng)因。項(xiàng)繼權(quán)[15]認(rèn)為，鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)不僅取決于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和占有權(quán)的性質(zhì)，也受制于產(chǎn)權(quán)的存在形式及財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營方式和使用方式。吳曉燕[16]認(rèn)為，不同的產(chǎn)權(quán)安排形塑了產(chǎn)權(quán)所有者不同的自主性和權(quán)力空間。鄧大才和張利明[17]認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)。張佩國和徐晶[18]認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)改革對農(nóng)村基層治理帶來了契機(jī)。李增元[19]認(rèn)為，深化改革、重構(gòu)新型農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是走出當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理困境的重要途徑。印子[20]認(rèn)為，集體產(chǎn)權(quán)變遷與基層治理結(jié)構(gòu)之間并非線性因果邏輯，反而呈現(xiàn)反復(fù)的循環(huán)關(guān)聯(lián)。

二是權(quán)力結(jié)構(gòu)論，其認(rèn)為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響權(quán)力結(jié)構(gòu)。項(xiàng)繼權(quán)[15]認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社區(qū)公共權(quán)力的配置及運(yùn)作方式發(fā)生變化。鄧大才[21]認(rèn)為，村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)是由產(chǎn)權(quán)的集中性和穩(wěn)定性決定的，產(chǎn)權(quán)集中性和穩(wěn)定性的不同組合形成不同的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理模式。袁方成[22]認(rèn)為，農(nóng)村生產(chǎn)資料的所有權(quán)制度決定和支配著鄉(xiāng)村社會(huì)和社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及權(quán)力結(jié)構(gòu)。陳柏峰[23]認(rèn)為，土地制度改革是一個(gè)農(nóng)村各階層利益的再分配與重組過程。王德福和桂華[24]認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步瓦解，對基層治理和農(nóng)村秩序的穩(wěn)定造成不利影響。

三是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)論，其認(rèn)為產(chǎn)權(quán)制度是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。唐賢興[13]認(rèn)為，從農(nóng)村承包責(zé)任制到股份合作制，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體的地位確立，自由度也增大。蔣紅軍和肖濱[2]認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度決定著多元治理主體的行動(dòng)空間和行動(dòng)策略，是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。黃宗智和彭玉生[25]認(rèn)為，適度規(guī)模的家庭農(nóng)場對傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營的替代具有重建社區(qū)的作用。陳榮卓和劉亞楠[26]認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)改革中構(gòu)建的社區(qū)腐敗治理機(jī)制，有利于強(qiáng)化農(nóng)民集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)。王敬堯和王承禹[27]認(rèn)為，集體產(chǎn)權(quán)改革會(huì)帶來村莊治理主體變遷，是一個(gè)村莊治理結(jié)構(gòu)重塑的過程。

綜上所述，有關(guān)集體產(chǎn)權(quán)的爭論在理論上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向。在實(shí)踐中伴隨著法律的修訂和改革試驗(yàn)的推進(jìn)，農(nóng)村集體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也將會(huì)發(fā)生重大變化，產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)勢必會(huì)對農(nóng)村治理產(chǎn)生巨大沖擊。目前學(xué)界雖然從多角度對產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系進(jìn)行了探索，但很少有研究從權(quán)能重構(gòu)層面考察治理效應(yīng)?；诖?，本文主要圍繞權(quán)能重構(gòu)將會(huì)帶來怎樣的治理效應(yīng)這一問題展開討論。

二、縱—橫產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)及成員權(quán)利的變化

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革后，集體產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被重構(gòu)，由原先縱向的、質(zhì)的分割的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變?yōu)闄M向量化與縱向分置相交錯(cuò)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從總有向共有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化?？v橫交錯(cuò)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致集體成員的權(quán)利隨之發(fā)生變化。

1.從總有到共有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化

1949年以后，經(jīng)過互助組、合作社和人民公社等幾個(gè)階段，逐漸在中國農(nóng)村社會(huì)建立起了形式上類似于總有團(tuán)體的共同體。20世紀(jì)80年代，在全國范圍內(nèi)逐漸確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制，形成了兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。集體成員對土地等集體財(cái)產(chǎn)，在不可分割的共同占有基礎(chǔ)上,通過承包經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利。集體產(chǎn)權(quán)的管理處分權(quán)能和使用收益權(quán)能實(shí)現(xiàn)了縱向分割。學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是總有權(quán)或者新型總有權(quán)。2015年，第一批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗(yàn)區(qū)通過權(quán)能重構(gòu)使過去農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由總有變?yōu)楣灿?。首先，通過清產(chǎn)核資徹底清查集體所有的資產(chǎn)，明晰了集體產(chǎn)權(quán)的邊界和范圍并登記造冊。其次，根據(jù)本村實(shí)際情況，經(jīng)過民主決策界定成員資格，明確資產(chǎn)共有者的人數(shù)和基本情況。第一批29個(gè)試驗(yàn)區(qū)以生存保障為基本原則，確定集體產(chǎn)權(quán)共有者的范圍。最后，股權(quán)量化明確各成員的份額。村集體向成員頒發(fā)股權(quán)證書，作為成員按份共有集體資產(chǎn)、參與管理決策和進(jìn)行收益分配的憑證。(2)天津市寶坻區(qū)、山西省潞城市、遼寧省海城市、上海市閔行區(qū)和福建省閩侯縣等試驗(yàn)區(qū)的改革試點(diǎn)方案都對此作出了相關(guān)規(guī)定。權(quán)能重構(gòu)之后集體所有權(quán)由總有權(quán)或者新型總有權(quán)變?yōu)槌蓡T的共有權(quán)。

2.共有結(jié)構(gòu)下的自主支配權(quán)

從總有到共有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化，最顯著的影響是擴(kuò)大了集體成員的自主支配權(quán)。支配權(quán)是直接對其客體予以作用，并排除他人干涉的權(quán)利[28]。所有權(quán)是最完全的物權(quán)，是指所有權(quán)人在法律限制的范圍內(nèi)，對于所有物行使完全支配權(quán)的一種物權(quán)，也被稱為全面支配權(quán)[29]。從總有到共有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化，擴(kuò)大了集體成員的自主支配權(quán)，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，集體資產(chǎn)被橫向量化之后，集體成員明確了自己的份額，獲得了“接近所有者”的權(quán)利，可以在法律允許范圍內(nèi)，行使對持有份額的自主支配權(quán)；另一方面，集體資產(chǎn)的權(quán)能被縱向分置，成員可以在法律允許范圍內(nèi)行使對自己股份的管理處分權(quán)。全國第一批29個(gè)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗(yàn)區(qū)中有28個(gè)賦予了農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)和繼承權(quán)，有18個(gè)試驗(yàn)區(qū)還賦予了農(nóng)民對集體資產(chǎn)的抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》為集體資產(chǎn)的權(quán)能縱向分置提供了法律保障，第17條規(guī)定承包方可以依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；第36條規(guī)定承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?？梢?，從總有到共有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化意味著農(nóng)民實(shí)際控制部分經(jīng)濟(jì)資源，享有獨(dú)立的利益，其自由支配權(quán)明顯擴(kuò)大。

3.利益—規(guī)則引導(dǎo)下的民主參與

產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)之后，成員與集體之間有了直接的利益關(guān)系，增加了成員參與集體事務(wù)的動(dòng)力，而貫穿其中的規(guī)則為成員參與集體事務(wù)的管理提供了有力保障。首先，有效利益是有效自治的必要條件[30]。村民只有通過集體獲取了利益、更好地滿足利益要求，才會(huì)對自治組織產(chǎn)生向心力[14]，愿意參與集體事務(wù)。集體產(chǎn)權(quán)的橫向量化明確了成員的份額，成員可以以股東身份參與集體資產(chǎn)管理和處置，使農(nóng)民與集體的關(guān)系從利益相關(guān)邁向了利益對應(yīng)，進(jìn)而通過固化到戶和靜態(tài)管理實(shí)現(xiàn)了利益共享[30]。利益引導(dǎo)增加了成員參與集體事務(wù)的動(dòng)力。其次，利益引導(dǎo)下促進(jìn)了民主權(quán)的拓展。民主跟著利益走，民主實(shí)際上是一種利益保障和均衡機(jī)制[31]，股權(quán)配置促進(jìn)了集體成員民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。通過權(quán)能重構(gòu)，集體成員成為股權(quán)持有者，在利益的激勵(lì)下，以股東身份參與集體事務(wù)的決議和監(jiān)督集體事務(wù)的執(zhí)行。最后，權(quán)能重構(gòu)的每個(gè)步驟都制定了嚴(yán)格的規(guī)則，充分保障成員的民主參與。權(quán)能重構(gòu)的過程需要全體成員的共同參與，在整個(gè)過程中依靠既定規(guī)則的規(guī)制，成員可以行使選舉權(quán)，參與選舉集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)管理機(jī)關(guān)；成員具有決策權(quán)，可以參與集體的各項(xiàng)決策。例如，清產(chǎn)核資的結(jié)果經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)2/3以上成員討論通過；股東界定是按照群眾認(rèn)可的原則，經(jīng)村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議表決通過后張榜公布；股權(quán)設(shè)置由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)討論決定。

三、集體產(chǎn)權(quán)的功能轉(zhuǎn)向及成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

1.從公平到兼顧公平和效率的功能轉(zhuǎn)向

權(quán)能重構(gòu)之后集體產(chǎn)權(quán)的功能發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。最重要的變化是由以使用為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐运袨橹行?，更加重視公平。?quán)能重構(gòu)之前，集體成員在不可分割、共同所有基礎(chǔ)上，以戶為單位承包經(jīng)營本集體的土地。通過權(quán)能的縱向分割，以使用為中心實(shí)現(xiàn)成員個(gè)人的利益。但在此種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之下，重視集體資產(chǎn)的使用關(guān)系，卻忽視了所有關(guān)系。作為集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體的農(nóng)民集體，其內(nèi)涵和外延都不明確。權(quán)能重構(gòu)之后，總有或者新型總有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣灿?，在維持集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過股權(quán)量化明確了成員的份額，以所有為中心實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利。

權(quán)能的縱向分置引入了市場機(jī)制，使集體產(chǎn)權(quán)在重視公平的同時(shí)兼顧效率。制度設(shè)計(jì)必須兼顧公平和效率這兩個(gè)要件[32]?？傆袡?quán)產(chǎn)權(quán)制度安排的目的是為了保障團(tuán)體成員共同生存，成員的權(quán)利具有公平性，但不利于財(cái)產(chǎn)的最大化利用和財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)?？傆袡?quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)土地是一種優(yōu)先保障社會(huì)大眾平等生存的社會(huì)性資源，其蘊(yùn)含著保障生存的社會(huì)公平價(jià)值理念[33]，更多的是強(qiáng)調(diào)政治上的公平，而非經(jīng)濟(jì)效率。而權(quán)能重構(gòu)后總有權(quán)變?yōu)楣灿袡?quán)，進(jìn)而通過權(quán)能的縱向分置剝離了困在集體產(chǎn)權(quán)上的成員權(quán)，并召回了市場機(jī)制，兼顧了公平和效率這兩大要件。

2.公平—效率導(dǎo)向下成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

公平—效率導(dǎo)向下集體成員自主支配權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生變化。產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)使集體成員以“所有”為中心實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，行使自主支配權(quán)。股份持有者可以以所有者身份，在法律允許的范圍內(nèi)管理、處置自己所持份額。另外，成員個(gè)體逐漸突破家戶團(tuán)體的限制，可以行使自己對集體財(cái)產(chǎn)份額的支配權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的初始取得采取以農(nóng)戶為單位的方式，成員權(quán)利隱蔽在戶這一團(tuán)體之中。但通過集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)，集體資產(chǎn)被折股量化到成員個(gè)人，并且《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》為此提供了法律保障。(3)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定：農(nóng)戶內(nèi)成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益，第24條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。成員自主支配權(quán)將逐漸突破家戶團(tuán)體的限制，向個(gè)體化的方向發(fā)展。

權(quán)能重構(gòu)后集體成員可以利用市場機(jī)制追求自身利益最大化，而市場機(jī)制的引入使農(nóng)村社會(huì)由封閉變開放，集體成員參與權(quán)的廣度隨之增加。產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為核心的一束權(quán)利，所有權(quán)的功能在于保障人們?yōu)榱双@得較高收益的預(yù)期而充分利用資源[34]。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,人們對物的利用呈現(xiàn)出多層次化的需求。權(quán)能重構(gòu)之后，集體成員可以以所有者身份，在法律允許范圍內(nèi)通過轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、抵押、擔(dān)保和繼承等方式管理處置自己的股份。新的利益主體隨之與村莊發(fā)生聯(lián)系，使鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容由封閉變開放，治理對象多樣化、復(fù)雜化，集體成員參與權(quán)的廣度也將隨之增加。

公平—效率功能導(dǎo)向下形成了多元、多層次的利益結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致民主權(quán)的內(nèi)容出現(xiàn)分化。其中，一個(gè)表現(xiàn)是所有權(quán)者和使用權(quán)者的民主權(quán)的區(qū)別更加明顯。集體成員可以基于成員身份參與集體的民主決策，而非集體成員雖然可以基于股權(quán)的受讓獲得收益分配權(quán)，但對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的相關(guān)事務(wù)不享有民主表決權(quán)，在村莊內(nèi)也不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。另一個(gè)表現(xiàn)是政治和經(jīng)濟(jì)方面的民主權(quán)由合一逐漸分離。權(quán)能重構(gòu)之后，市場的引入使村莊治理方面政治與經(jīng)濟(jì)事務(wù)的分化日益明顯。一般情況下，村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員是包含關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織成員是村民的一部分，村民不一定是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此，村民有可能只享有基于政治資格的自治權(quán)，但不享有經(jīng)濟(jì)方面的參與權(quán)和決策權(quán)。

四、規(guī)則—程序的構(gòu)建及成員權(quán)利的保障

集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)的過程中制定了一系列的規(guī)則和程序，不僅保證了權(quán)能重構(gòu)過程的順利進(jìn)行，也形塑了規(guī)則—程序型自治[17]，為成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了有力保障。

1.權(quán)能重構(gòu)中規(guī)則—程序的構(gòu)建

集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)的每一步驟都制定了詳細(xì)的規(guī)則和程序，構(gòu)成了有效自治的基本框架和規(guī)范。在改革的開始階段，中央和省市的相關(guān)部門出臺(tái)框架性的指導(dǎo)規(guī)則，各個(gè)試驗(yàn)區(qū)據(jù)此制定具體的執(zhí)行性規(guī)則。例如，2014年農(nóng)業(yè)部制定《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》；2016年中共中央國務(wù)院根據(jù)試驗(yàn)區(qū)改革的開展情況發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革的意見》，對集體產(chǎn)權(quán)改革的基本原則、目標(biāo)和實(shí)施方案等作出了進(jìn)一步的規(guī)定。在中央的指導(dǎo)規(guī)則之下，各省市也出臺(tái)了相關(guān)政策。各個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣市根據(jù)中央和部、省的指導(dǎo)性規(guī)則，相繼制定了改革試點(diǎn)的總體性方案以及具體工作的執(zhí)行性規(guī)則。在改革的推進(jìn)階段，各個(gè)村莊結(jié)合本村的實(shí)際情況，通過村民的民主討論、民主表決制定具體的改革細(xì)則和規(guī)則。之后，集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)的每個(gè)步驟的實(shí)施嚴(yán)格按照民主決議達(dá)成的規(guī)則和程序進(jìn)行。

2.規(guī)則—程序規(guī)范下成員權(quán)利的保障

規(guī)則—程序的規(guī)制保障了成員的參與權(quán)，促進(jìn)了成員民主權(quán)的充分行使和有效拓展。民主是一種公共權(quán)力的制度安排，在這種制度安排中，人們有平等參與公共事務(wù)決策和管理的權(quán)力[15]。作為一種公眾參與性活動(dòng)，民主必須根據(jù)規(guī)則和程序運(yùn)作，沒有規(guī)則，民主就無法正常運(yùn)作；程序不完備，民主亦難以真正實(shí)現(xiàn)[14]。集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)嚴(yán)格按照既定規(guī)則和程序進(jìn)行。改革之初，中央和部、省制定指導(dǎo)性規(guī)則，各試驗(yàn)區(qū)相繼制定清產(chǎn)核資、成員界定和股權(quán)配置等具體工作的執(zhí)行性規(guī)則，各個(gè)村莊結(jié)合本村實(shí)際情況，通過民主討論、民主表決制定具體實(shí)施細(xì)則和規(guī)則。改革中，每一步驟都按照既定程序和規(guī)則推進(jìn)。規(guī)則和程序貫穿始終，是成員參與權(quán)和民主權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的重要保障。

法人的治理規(guī)則和程序保障了成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。《中華人民共和國民法總則》第99條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。根據(jù)中央和部、省制定指導(dǎo)性規(guī)則以及各地的執(zhí)行規(guī)則，將集體資產(chǎn)進(jìn)行拆股量化的村莊，要建立與股份合作制產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)。從實(shí)際情況來看，股份合作社法人是多數(shù)村莊的改革方向。(4)廣西壯族自治區(qū)梧州市長洲區(qū)、福建省閩侯縣、重慶市梁平縣、四川省成都市溫江區(qū)、陜西省西安市高陵區(qū)、天津市寶坻區(qū)等改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施方案中都對此作出了規(guī)定。集體成員基于股權(quán)量化成為股東，而全體股東組成的股東大會(huì)是集體經(jīng)濟(jì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)決定各項(xiàng)重大事項(xiàng)。通過股東大會(huì)，集體成員可以參與集體事務(wù)的決策和管理；另外，股東大會(huì)選舉產(chǎn)生的理事會(huì)，負(fù)責(zé)執(zhí)行集體的各項(xiàng)決議；監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督各項(xiàng)集體事務(wù)的開展。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅保障了成員參與權(quán)和民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還可以通過股東大會(huì)間接地實(shí)現(xiàn)成員對自己份額的支配權(quán)。由此可見，在法人治理結(jié)構(gòu)中，集體成員以股東身份可以參與集體經(jīng)濟(jì)組織法人的決策、管理和監(jiān)督等各個(gè)方面?？梢哉f，法人治理結(jié)構(gòu)為集體成員自主支配權(quán)、參與權(quán)和民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了機(jī)制保障。

五、總結(jié)與思考

1.權(quán)能重構(gòu)的治理效應(yīng)

伴隨著學(xué)說的轉(zhuǎn)向和法律的修訂，實(shí)踐中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革也在不斷推進(jìn)。隨著試點(diǎn)結(jié)束，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革即將在全國推開。那么，權(quán)能重構(gòu)將會(huì)帶來怎樣的治理效應(yīng)？通過本文的考察可以看出，集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)對農(nóng)村治理體系形成了巨大的沖擊。集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化改變了以前人人有份而又人人無份的狀況，股份的橫向量化加上權(quán)能的縱向分置，集體成員自主支配權(quán)擴(kuò)大。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)而導(dǎo)致從公平到效率的功能轉(zhuǎn)向。公平—效率功能導(dǎo)向下集體成員自主支配權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變；集體成員參與權(quán)的深度和廣度不斷增加；民主權(quán)的內(nèi)容出現(xiàn)分化。另外，集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)的過程中制定了一系列的規(guī)則和程序，為集體成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了機(jī)制保障。可以說，利益、規(guī)則和程序是影響產(chǎn)權(quán)治理效應(yīng)的三個(gè)重要因素。其中，利益是誘因，是引導(dǎo)人們參與治理的動(dòng)力因素；規(guī)則和程序相輔相成，是實(shí)現(xiàn)有效治理的保障因素。

2.權(quán)能重構(gòu)治理效應(yīng)的限度

圖1 產(chǎn)權(quán)的功能導(dǎo)向與成員的權(quán)利實(shí)現(xiàn)注：A、B和C分別代表成員的自主支配權(quán)、參與權(quán)和民主權(quán)。

深化改革、重構(gòu)新型農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，充分利用集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)的自治效能和治理效應(yīng)，是走出農(nóng)村治理困境的重要出路，但權(quán)能重構(gòu)治理效應(yīng)的發(fā)揮也有一定的限度。在總有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，強(qiáng)調(diào)土地是一種優(yōu)先保障社會(huì)大眾平等生存的社會(huì)性資源，其蘊(yùn)含著保障生存的社會(huì)公平價(jià)值理念，更多的是強(qiáng)調(diào)政治上的公平，而非經(jīng)濟(jì)效率。在總有團(tuán)體內(nèi)，成員之間獲得形式上的平等，擁有平等的參與權(quán)和民主權(quán)，但自主支配權(quán)受到集體的嚴(yán)格控制，個(gè)人受制于集體。而在共有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，集體的規(guī)制減弱，個(gè)人的自主支配權(quán)增加。公平和效率是制度制定中應(yīng)重視的兩大要件。集體所有權(quán)重公平，而股份化重效率，如何處理集體所有權(quán)與股份化改革之間的關(guān)系尤為重要。如圖1所示，重公平、輕效率的功能導(dǎo)向，會(huì)使集體成員的自主支配權(quán)受到擠壓。而若無集體管制，放任成員個(gè)體追求利益最大化，即重效率而輕公平，雖然成員的自主支配權(quán)擴(kuò)大，但參與權(quán)和民主權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。既不重公平也不重效率會(huì)產(chǎn)生較差的治理效應(yīng)，集體成員的自主支配權(quán)、參與權(quán)和民主權(quán)都將難以實(shí)現(xiàn)。相反，重視公平的同時(shí)兼顧效率，即在公平—效率導(dǎo)向下，會(huì)產(chǎn)生相對較好的治理效應(yīng)。因此，在權(quán)能重構(gòu)中應(yīng)兼顧公平與效率這兩大因素，并應(yīng)重視利益的誘導(dǎo)作用以及規(guī)則和程序的保障功能。只有這樣才能在堅(jiān)持集體所有的前提下，通過權(quán)能重構(gòu)發(fā)揮更好的治理效應(yīng)，走出農(nóng)村治理的困境。