肖盼晴

(華中師范大學 政治科學高等研究院/中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

十八屆三中全會提出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。2017年黨的十九大報告、2018年的中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議、中央一號文件均提出，要進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權改革，完善承包地三權分置制度。其實從2015年國家就開始啟動農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點，將以集體所有土地為主體的集體資產(chǎn)和資源折股到戶、量化到人。2018年農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的試點縣增加到300個，并選擇50個改革基礎較好的地市和個別省開展整市、整省試點?？梢哉f，這是繼土地改革、集體化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包后的第四次重大改革。產(chǎn)權與治理具有很強的關聯(lián)性[1]，那么集體產(chǎn)權改革會給鄉(xiāng)村治理帶來怎樣的沖擊，權能重構將帶來怎樣的治理效應，這是農(nóng)村集體產(chǎn)權改革浪潮中亟須從理論上加以明確的重要問題。

一、問題的提出

1.有關集體產(chǎn)權性質(zhì)的爭論和立法動向

產(chǎn)權是一個跨學科的重要概念，是一組權利的集合，用以呈現(xiàn)權利制度體系以及由此調(diào)整權利主體與他人間的法律和經(jīng)濟關系[2]。產(chǎn)權以所有權為中心，而所有權以單獨所有為基本原則，但現(xiàn)實中存在多人共同所有的情況。多人共有產(chǎn)權按照大陸法系傳統(tǒng)民法理論可以分為總有、合有和共有等三種形態(tài)。其中，總有是指財產(chǎn)的管理、處分權能屬于集體，成員享有使用、收益權能的一種所有形態(tài)[3]，在三種形態(tài)中其團體性最強，是對集體產(chǎn)權的各項權能進行了縱向的、質(zhì)的分割，成員個人的權利要受到集體的規(guī)制和制約；合有是基于共同目的、在一定期間內(nèi)共同利用所有物的一種形態(tài)[3]；共有是共有者擁有明確的份額，雖互相牽制、制約，但沒有其他共有者同意也可以轉(zhuǎn)讓自己份額的一種形態(tài)[3]。與總有和合有相比，共有的團體性最弱、個人主義最強。

中國農(nóng)村的集體所有權是多人共同所有的一種所有形態(tài)，關于其性質(zhì)學界存在著諸多爭議。自20世紀80年代開始，有學者主張勞動群眾集體是法人，集體所有權是法人所有權[4]-[6]。到了20世紀90年代這成為學界的通說。(1)佟柔[7]認為，農(nóng)村集體所有權的主體不是農(nóng)村集體組織的成員，而是農(nóng)村集體組織，各集體經(jīng)濟組織具有法人資格。但2000年以后，學界的觀點發(fā)生了轉(zhuǎn)向，越來越多的學者認為集體所有權的形態(tài)為總有或者新型總有[8]，日漸成為學界的有力學說[9]-[11]。與此同時，法律上關于農(nóng)村集體所有權的規(guī)定也發(fā)生了數(shù)次變化?！吨腥A人民共和國物權法》制定之時，有提案認為集體所有權的構造應該參考總有理論[9]。最后《中華人民共和國物權法》第59條第1款中用了成員集體所有一詞，采用了與總有相類似的立場[12]。但之后在《中華人民共和國民法典》起草過程中對于集體所有權的性質(zhì)界定存在諸多爭議，主要是聚焦于總有說和法人說。最終2017年施行的《中華人民共和國民法總則》第99條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格，意味著農(nóng)村集體所有權的改革將向法人化的方向發(fā)展。并且2018年修訂之后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，將農(nóng)村土地三權分置的制度法治化。因此，從最新立法動向來看，集體所有權的性質(zhì)將從總有向共有轉(zhuǎn)變。

2.有關產(chǎn)權與鄉(xiāng)村治理關系的研究

產(chǎn)權與治理的關系是學界關注的重要問題。伴隨著集體產(chǎn)權改革的不斷深入，學界有關集體產(chǎn)權與鄉(xiāng)村治理關系的研究成果頗多，根據(jù)研究側重點的不同可以歸為三類：

一是自治動因論，其認為產(chǎn)權制度影響自治動力。唐賢興[13]認為，農(nóng)民個人產(chǎn)權的成長和自由的增多,使農(nóng)民、農(nóng)村社會、國家之間的關系發(fā)生了重大變化。徐勇[14]認為，農(nóng)民相對獨立的經(jīng)濟利益是村民自治產(chǎn)生并持續(xù)運作的基本動因。項繼權[15]認為，鄉(xiāng)村產(chǎn)權結構與治理結構的關聯(lián)不僅取決于財產(chǎn)所有權和占有權的性質(zhì)，也受制于產(chǎn)權的存在形式及財產(chǎn)的經(jīng)營方式和使用方式。吳曉燕[16]認為，不同的產(chǎn)權安排形塑了產(chǎn)權所有者不同的自主性和權力空間。鄧大才和張利明[17]認為，產(chǎn)權改革促進村民自治有效實現(xiàn)。張佩國和徐晶[18]認為，土地產(chǎn)權改革對農(nóng)村基層治理帶來了契機。李增元[19]認為，深化改革、重構新型農(nóng)村集體產(chǎn)權制度是走出當代農(nóng)村社區(qū)治理困境的重要途徑。印子[20]認為，集體產(chǎn)權變遷與基層治理結構之間并非線性因果邏輯，反而呈現(xiàn)反復的循環(huán)關聯(lián)。

二是權力結構論，其認為產(chǎn)權結構影響權力結構。項繼權[15]認為，集體經(jīng)濟的發(fā)展使社區(qū)公共權力的配置及運作方式發(fā)生變化。鄧大才[21]認為，村莊的權力結構是由產(chǎn)權的集中性和穩(wěn)定性決定的，產(chǎn)權集中性和穩(wěn)定性的不同組合形成不同的村莊權力結構和治理模式。袁方成[22]認為，農(nóng)村生產(chǎn)資料的所有權制度決定和支配著鄉(xiāng)村社會和社區(qū)的產(chǎn)權結構及權力結構。陳柏峰[23]認為，土地制度改革是一個農(nóng)村各階層利益的再分配與重組過程。王德福和桂華[24]認為，土地流轉(zhuǎn)可能導致村莊社會結構進一步瓦解，對基層治理和農(nóng)村秩序的穩(wěn)定造成不利影響。

三是經(jīng)濟基礎論，其認為產(chǎn)權制度是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎。唐賢興[13]認為，從農(nóng)村承包責任制到股份合作制，農(nóng)民產(chǎn)權主體的地位確立，自由度也增大。蔣紅軍和肖濱[2]認為，農(nóng)村產(chǎn)權制度決定著多元治理主體的行動空間和行動策略，是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要經(jīng)濟基礎。黃宗智和彭玉生[25]認為，適度規(guī)模的家庭農(nóng)場對傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營的替代具有重建社區(qū)的作用。陳榮卓和劉亞楠[26]認為，產(chǎn)權改革中構建的社區(qū)腐敗治理機制，有利于強化農(nóng)民集體土地所有權和集體經(jīng)濟監(jiān)督權。王敬堯和王承禹[27]認為，集體產(chǎn)權改革會帶來村莊治理主體變遷，是一個村莊治理結構重塑的過程。

綜上所述，有關集體產(chǎn)權的爭論在理論上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向。在實踐中伴隨著法律的修訂和改革試驗的推進，農(nóng)村集體的產(chǎn)權結構也將會發(fā)生重大變化，產(chǎn)權權能重構勢必會對農(nóng)村治理產(chǎn)生巨大沖擊。目前學界雖然從多角度對產(chǎn)權與鄉(xiāng)村治理的關系進行了探索，但很少有研究從權能重構層面考察治理效應?；诖?，本文主要圍繞權能重構將會帶來怎樣的治理效應這一問題展開討論。

二、縱—橫產(chǎn)權結構的重構及成員權利的變化

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革后，集體產(chǎn)權的產(chǎn)權結構被重構，由原先縱向的、質(zhì)的分割的產(chǎn)權結構變?yōu)闄M向量化與縱向分置相交錯的產(chǎn)權結構，實現(xiàn)了從總有向共有的產(chǎn)權結構變化?？v橫交錯產(chǎn)權結構導致集體成員的權利隨之發(fā)生變化。

1.從總有到共有的產(chǎn)權結構變化

1949年以后，經(jīng)過互助組、合作社和人民公社等幾個階段，逐漸在中國農(nóng)村社會建立起了形式上類似于總有團體的共同體。20世紀80年代，在全國范圍內(nèi)逐漸確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制，形成了兩權分離的產(chǎn)權結構。集體成員對土地等集體財產(chǎn)，在不可分割的共同占有基礎上,通過承包經(jīng)營方式實現(xiàn)個人權利。集體產(chǎn)權的管理處分權能和使用收益權能實現(xiàn)了縱向分割。學界的主流觀點認為，這樣的產(chǎn)權結構是總有權或者新型總有權。2015年，第一批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試驗區(qū)通過權能重構使過去農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權結構由總有變?yōu)楣灿?。首先，通過清產(chǎn)核資徹底清查集體所有的資產(chǎn)，明晰了集體產(chǎn)權的邊界和范圍并登記造冊。其次，根據(jù)本村實際情況，經(jīng)過民主決策界定成員資格，明確資產(chǎn)共有者的人數(shù)和基本情況。第一批29個試驗區(qū)以生存保障為基本原則，確定集體產(chǎn)權共有者的范圍。最后，股權量化明確各成員的份額。村集體向成員頒發(fā)股權證書，作為成員按份共有集體資產(chǎn)、參與管理決策和進行收益分配的憑證。(2)天津市寶坻區(qū)、山西省潞城市、遼寧省海城市、上海市閔行區(qū)和福建省閩侯縣等試驗區(qū)的改革試點方案都對此作出了相關規(guī)定。權能重構之后集體所有權由總有權或者新型總有權變?yōu)槌蓡T的共有權。

2.共有結構下的自主支配權

從總有到共有的產(chǎn)權結構變化，最顯著的影響是擴大了集體成員的自主支配權。支配權是直接對其客體予以作用，并排除他人干涉的權利[28]。所有權是最完全的物權，是指所有權人在法律限制的范圍內(nèi)，對于所有物行使完全支配權的一種物權，也被稱為全面支配權[29]。從總有到共有的產(chǎn)權結構變化，擴大了集體成員的自主支配權，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，集體資產(chǎn)被橫向量化之后，集體成員明確了自己的份額，獲得了“接近所有者”的權利，可以在法律允許范圍內(nèi)，行使對持有份額的自主支配權；另一方面，集體資產(chǎn)的權能被縱向分置，成員可以在法律允許范圍內(nèi)行使對自己股份的管理處分權。全國第一批29個集體資產(chǎn)股份權能改革試驗區(qū)中有28個賦予了農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權、收益權、有償退出權和繼承權，有18個試驗區(qū)還賦予了農(nóng)民對集體資產(chǎn)的抵押權和擔保權?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》為集體資產(chǎn)的權能縱向分置提供了法律保障，第17條規(guī)定承包方可以依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權；第36條規(guī)定承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權?？梢姡瑥目傆械焦灿械漠a(chǎn)權結構變化意味著農(nóng)民實際控制部分經(jīng)濟資源，享有獨立的利益，其自由支配權明顯擴大。

3.利益—規(guī)則引導下的民主參與

產(chǎn)權權能重構之后，成員與集體之間有了直接的利益關系，增加了成員參與集體事務的動力，而貫穿其中的規(guī)則為成員參與集體事務的管理提供了有力保障。首先，有效利益是有效自治的必要條件[30]。村民只有通過集體獲取了利益、更好地滿足利益要求，才會對自治組織產(chǎn)生向心力[14]，愿意參與集體事務。集體產(chǎn)權的橫向量化明確了成員的份額，成員可以以股東身份參與集體資產(chǎn)管理和處置，使農(nóng)民與集體的關系從利益相關邁向了利益對應，進而通過固化到戶和靜態(tài)管理實現(xiàn)了利益共享[30]。利益引導增加了成員參與集體事務的動力。其次，利益引導下促進了民主權的拓展。民主跟著利益走，民主實際上是一種利益保障和均衡機制[31]，股權配置促進了集體成員民主權的實現(xiàn)。通過權能重構，集體成員成為股權持有者，在利益的激勵下，以股東身份參與集體事務的決議和監(jiān)督集體事務的執(zhí)行。最后，權能重構的每個步驟都制定了嚴格的規(guī)則，充分保障成員的民主參與。權能重構的過程需要全體成員的共同參與，在整個過程中依靠既定規(guī)則的規(guī)制，成員可以行使選舉權，參與選舉集體經(jīng)濟組織的相關管理機關；成員具有決策權，可以參與集體的各項決策。例如，清產(chǎn)核資的結果經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會2/3以上成員討論通過；股東界定是按照群眾認可的原則，經(jīng)村民大會或者村民代表會議表決通過后張榜公布；股權設置由村集體經(jīng)濟組織成員大會討論決定。

三、集體產(chǎn)權的功能轉(zhuǎn)向及成員權利的實現(xiàn)

1.從公平到兼顧公平和效率的功能轉(zhuǎn)向

權能重構之后集體產(chǎn)權的功能發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。最重要的變化是由以使用為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐运袨橹行?，更加重視公平。權能重構之前，集體成員在不可分割、共同所有基礎上，以戶為單位承包經(jīng)營本集體的土地。通過權能的縱向分割，以使用為中心實現(xiàn)成員個人的利益。但在此種產(chǎn)權結構之下，重視集體資產(chǎn)的使用關系，卻忽視了所有關系。作為集體資產(chǎn)的所有權主體的農(nóng)民集體，其內(nèi)涵和外延都不明確。權能重構之后，總有或者新型總有的產(chǎn)權結構轉(zhuǎn)變?yōu)楣灿校诰S持集體土地所有權的基礎上，通過股權量化明確了成員的份額，以所有為中心實現(xiàn)個人權利。

權能的縱向分置引入了市場機制，使集體產(chǎn)權在重視公平的同時兼顧效率。制度設計必須兼顧公平和效率這兩個要件[32]?？傆袡喈a(chǎn)權制度安排的目的是為了保障團體成員共同生存，成員的權利具有公平性，但不利于財產(chǎn)的最大化利用和財產(chǎn)流轉(zhuǎn)。總有權的權能結構強調(diào)土地是一種優(yōu)先保障社會大眾平等生存的社會性資源，其蘊含著保障生存的社會公平價值理念[33]，更多的是強調(diào)政治上的公平，而非經(jīng)濟效率。而權能重構后總有權變?yōu)楣灿袡?，進而通過權能的縱向分置剝離了困在集體產(chǎn)權上的成員權，并召回了市場機制，兼顧了公平和效率這兩大要件。

2.公平—效率導向下成員權利的實現(xiàn)

公平—效率導向下集體成員自主支配權的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式發(fā)生變化。產(chǎn)權權能重構使集體成員以“所有”為中心實現(xiàn)自己的權利，行使自主支配權。股份持有者可以以所有者身份，在法律允許的范圍內(nèi)管理、處置自己所持份額。另外，成員個體逐漸突破家戶團體的限制，可以行使自己對集體財產(chǎn)份額的支配權。土地承包經(jīng)營權的初始取得采取以農(nóng)戶為單位的方式，成員權利隱蔽在戶這一團體之中。但通過集體產(chǎn)權權能重構，集體資產(chǎn)被折股量化到成員個人，并且《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》為此提供了法律保障。(3)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定：農(nóng)戶內(nèi)成員依法平等享有承包土地的各項權益，第24條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經(jīng)營權的全部家庭成員列入。成員自主支配權將逐漸突破家戶團體的限制，向個體化的方向發(fā)展。

權能重構后集體成員可以利用市場機制追求自身利益最大化，而市場機制的引入使農(nóng)村社會由封閉變開放，集體成員參與權的廣度隨之增加。產(chǎn)權是以所有權為核心的一束權利，所有權的功能在于保障人們?yōu)榱双@得較高收益的預期而充分利用資源[34]。伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,人們對物的利用呈現(xiàn)出多層次化的需求。權能重構之后，集體成員可以以所有者身份，在法律允許范圍內(nèi)通過轉(zhuǎn)讓、贈予、抵押、擔保和繼承等方式管理處置自己的股份。新的利益主體隨之與村莊發(fā)生聯(lián)系，使鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容由封閉變開放，治理對象多樣化、復雜化，集體成員參與權的廣度也將隨之增加。

公平—效率功能導向下形成了多元、多層次的利益結構，導致民主權的內(nèi)容出現(xiàn)分化。其中，一個表現(xiàn)是所有權者和使用權者的民主權的區(qū)別更加明顯。集體成員可以基于成員身份參與集體的民主決策，而非集體成員雖然可以基于股權的受讓獲得收益分配權，但對集體經(jīng)濟組織內(nèi)的相關事務不享有民主表決權，在村莊內(nèi)也不享有選舉權和被選舉權。另一個表現(xiàn)是政治和經(jīng)濟方面的民主權由合一逐漸分離。權能重構之后，市場的引入使村莊治理方面政治與經(jīng)濟事務的分化日益明顯。一般情況下，村民和集體經(jīng)濟組織成員是包含關系，集體經(jīng)濟組織成員是村民的一部分，村民不一定是集體經(jīng)濟組織成員。因此，村民有可能只享有基于政治資格的自治權，但不享有經(jīng)濟方面的參與權和決策權。

四、規(guī)則—程序的構建及成員權利的保障

集體產(chǎn)權權能重構的過程中制定了一系列的規(guī)則和程序，不僅保證了權能重構過程的順利進行，也形塑了規(guī)則—程序型自治[17]，為成員權利的實現(xiàn)提供了有力保障。

1.權能重構中規(guī)則—程序的構建

集體產(chǎn)權權能重構的每一步驟都制定了詳細的規(guī)則和程序，構成了有效自治的基本框架和規(guī)范。在改革的開始階段，中央和省市的相關部門出臺框架性的指導規(guī)則，各個試驗區(qū)據(jù)此制定具體的執(zhí)行性規(guī)則。例如，2014年農(nóng)業(yè)部制定《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革試點方案》；2016年中共中央國務院根據(jù)試驗區(qū)改革的開展情況發(fā)布《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革的意見》，對集體產(chǎn)權改革的基本原則、目標和實施方案等作出了進一步的規(guī)定。在中央的指導規(guī)則之下，各省市也出臺了相關政策。各個試點區(qū)縣市根據(jù)中央和部、省的指導性規(guī)則，相繼制定了改革試點的總體性方案以及具體工作的執(zhí)行性規(guī)則。在改革的推進階段，各個村莊結合本村的實際情況，通過村民的民主討論、民主表決制定具體的改革細則和規(guī)則。之后，集體產(chǎn)權權能重構的每個步驟的實施嚴格按照民主決議達成的規(guī)則和程序進行。

2.規(guī)則—程序規(guī)范下成員權利的保障

規(guī)則—程序的規(guī)制保障了成員的參與權，促進了成員民主權的充分行使和有效拓展。民主是一種公共權力的制度安排，在這種制度安排中，人們有平等參與公共事務決策和管理的權力[15]。作為一種公眾參與性活動，民主必須根據(jù)規(guī)則和程序運作，沒有規(guī)則，民主就無法正常運作；程序不完備，民主亦難以真正實現(xiàn)[14]。集體產(chǎn)權權能重構嚴格按照既定規(guī)則和程序進行。改革之初，中央和部、省制定指導性規(guī)則，各試驗區(qū)相繼制定清產(chǎn)核資、成員界定和股權配置等具體工作的執(zhí)行性規(guī)則，各個村莊結合本村實際情況，通過民主討論、民主表決制定具體實施細則和規(guī)則。改革中，每一步驟都按照既定程序和規(guī)則推進。規(guī)則和程序貫穿始終，是成員參與權和民主權有效實現(xiàn)的重要保障。

法人的治理規(guī)則和程序保障了成員權利的實現(xiàn)。《中華人民共和國民法總則》第99條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。根據(jù)中央和部、省制定指導性規(guī)則以及各地的執(zhí)行規(guī)則，將集體資產(chǎn)進行拆股量化的村莊，要建立與股份合作制產(chǎn)權制度相適應的集體經(jīng)濟組織法人治理結構。從實際情況來看，股份合作社法人是多數(shù)村莊的改革方向。(4)廣西壯族自治區(qū)梧州市長洲區(qū)、福建省閩侯縣、重慶市梁平縣、四川省成都市溫江區(qū)、陜西省西安市高陵區(qū)、天津市寶坻區(qū)等改革試驗區(qū)的實施方案中都對此作出了規(guī)定。集體成員基于股權量化成為股東，而全體股東組成的股東大會是集體經(jīng)濟組織的最高權力機構，負責決定各項重大事項。通過股東大會，集體成員可以參與集體事務的決策和管理；另外，股東大會選舉產(chǎn)生的理事會，負責執(zhí)行集體的各項決議；監(jiān)事會負責監(jiān)督各項集體事務的開展。這樣的機構設置不僅保障了成員參與權和民主權的實現(xiàn)，還可以通過股東大會間接地實現(xiàn)成員對自己份額的支配權。由此可見，在法人治理結構中，集體成員以股東身份可以參與集體經(jīng)濟組織法人的決策、管理和監(jiān)督等各個方面?？梢哉f，法人治理結構為集體成員自主支配權、參與權和民主權的實現(xiàn)提供了機制保障。

五、總結與思考

1.權能重構的治理效應

伴隨著學說的轉(zhuǎn)向和法律的修訂，實踐中農(nóng)村集體產(chǎn)權改革也在不斷推進。隨著試點結束，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革即將在全國推開。那么，權能重構將會帶來怎樣的治理效應？通過本文的考察可以看出，集體產(chǎn)權權能重構對農(nóng)村治理體系形成了巨大的沖擊。集體產(chǎn)權結構的變化改變了以前人人有份而又人人無份的狀況，股份的橫向量化加上權能的縱向分置，集體成員自主支配權擴大。產(chǎn)權結構的變化進而導致從公平到效率的功能轉(zhuǎn)向。公平—效率功能導向下集體成員自主支配權的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變；集體成員參與權的深度和廣度不斷增加；民主權的內(nèi)容出現(xiàn)分化。另外，集體產(chǎn)權權能重構的過程中制定了一系列的規(guī)則和程序，為集體成員權利的實現(xiàn)提供了機制保障?？梢哉f，利益、規(guī)則和程序是影響產(chǎn)權治理效應的三個重要因素。其中，利益是誘因，是引導人們參與治理的動力因素；規(guī)則和程序相輔相成，是實現(xiàn)有效治理的保障因素。

2.權能重構治理效應的限度

圖1 產(chǎn)權的功能導向與成員的權利實現(xiàn)注：A、B和C分別代表成員的自主支配權、參與權和民主權。

深化改革、重構新型農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，充分利用集體產(chǎn)權權能重構的自治效能和治理效應，是走出農(nóng)村治理困境的重要出路，但權能重構治理效應的發(fā)揮也有一定的限度。在總有的產(chǎn)權結構下，強調(diào)土地是一種優(yōu)先保障社會大眾平等生存的社會性資源，其蘊含著保障生存的社會公平價值理念，更多的是強調(diào)政治上的公平，而非經(jīng)濟效率。在總有團體內(nèi)，成員之間獲得形式上的平等，擁有平等的參與權和民主權，但自主支配權受到集體的嚴格控制，個人受制于集體。而在共有的產(chǎn)權結構下，集體的規(guī)制減弱，個人的自主支配權增加。公平和效率是制度制定中應重視的兩大要件。集體所有權重公平，而股份化重效率，如何處理集體所有權與股份化改革之間的關系尤為重要。如圖1所示，重公平、輕效率的功能導向，會使集體成員的自主支配權受到擠壓。而若無集體管制，放任成員個體追求利益最大化，即重效率而輕公平，雖然成員的自主支配權擴大，但參與權和民主權難以實現(xiàn)。既不重公平也不重效率會產(chǎn)生較差的治理效應，集體成員的自主支配權、參與權和民主權都將難以實現(xiàn)。相反，重視公平的同時兼顧效率，即在公平—效率導向下，會產(chǎn)生相對較好的治理效應。因此，在權能重構中應兼顧公平與效率這兩大因素，并應重視利益的誘導作用以及規(guī)則和程序的保障功能。只有這樣才能在堅持集體所有的前提下，通過權能重構發(fā)揮更好的治理效應，走出農(nóng)村治理的困境。