王曉毅

與常規(guī)的扶貧不同，精準(zhǔn)扶貧是一場(chǎng)超常規(guī)的行動(dòng)。

超常規(guī)的精準(zhǔn)扶貧帶有明顯的運(yùn)動(dòng)式治理的特征。首先是目標(biāo)明確，將脫貧作為貧困地區(qū)的中心工作，統(tǒng)率貧困地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了在規(guī)定的時(shí)間完成規(guī)定任務(wù)，地方政府必須進(jìn)行高強(qiáng)度的人力和物力資源動(dòng)員，采取超常規(guī)的舉措。[1]許多地方借用了準(zhǔn)軍事的方式推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，許多常規(guī)的秩序被打破。運(yùn)動(dòng)式治理經(jīng)常會(huì)伴隨超常規(guī)的措施并取得超常規(guī)的效果。一些研究認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理的措施和成效往往很難延續(xù)到常規(guī)治理時(shí)期，然而運(yùn)動(dòng)式治理并非對(duì)常規(guī)治理沒(méi)有影響，甚至可能會(huì)給常規(guī)治理提供豐富的治理資源。運(yùn)動(dòng)式治理能否對(duì)常規(guī)治理產(chǎn)生積極和深遠(yuǎn)的影響，取決于：第一，運(yùn)動(dòng)式治理在多大程度上回應(yīng)了原有的問(wèn)題;第二，運(yùn)動(dòng)式治理在多大程度上改變了原有的治理結(jié)構(gòu);第三，運(yùn)動(dòng)式治理中所形成的機(jī)制是否可以在運(yùn)動(dòng)結(jié)束以后進(jìn)行適應(yīng)性的變化。從以上三個(gè)角度分析，帶有運(yùn)動(dòng)式治理特征的精準(zhǔn)扶貧為鄉(xiāng)村治理提供了寶貴的資源，在精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)完成以后通過(guò)制度化的轉(zhuǎn)變，可能對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生長(zhǎng)期的影響。

鄉(xiāng)村治理的困境

在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧之前，無(wú)論是鄉(xiāng)村治理或貧困治理，都面臨著嚴(yán)重的困境。鄉(xiāng)土社會(huì)的解體和后稅費(fèi)時(shí)期基層政府的懸浮，給原有的鄉(xiāng)村治理機(jī)制帶來(lái)諸多困難;以貧困縣和貧困村為主要目標(biāo)的扶貧資源分配，造成了扶貧資源外溢以及地方政府、村級(jí)組織爭(zhēng)搶貧困縣或貧困村以獲得扶貧資源的尷尬局面，由此在鄉(xiāng)村內(nèi)部和鄉(xiāng)村與國(guó)家之間，程度不同地存在著緊張關(guān)系。

鄉(xiāng)村經(jīng)常被想象為一個(gè)生活共同體，鄉(xiāng)村成員基于倫理、互惠和地方制度維持著鄉(xiāng)村的運(yùn)行，在費(fèi)孝通對(duì)鄉(xiāng)土中國(guó)的想象和斯科特對(duì)農(nóng)民道義經(jīng)濟(jì)的敘述中，鄉(xiāng)村生活在很大程度上是遠(yuǎn)離國(guó)家的。但是，在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村并非是遠(yuǎn)離國(guó)家的共同體。秦暉的分析表明，中國(guó)鄉(xiāng)村在國(guó)家（也就是他所說(shuō)的大共同體）的作用之下，小共同體的發(fā)育很弱，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響很強(qiáng)，鄉(xiāng)村缺乏抵制國(guó)家的能力。[2]實(shí)際上，任何鄉(xiāng)村都既具有生活共同體的特點(diǎn)，同時(shí)也是在國(guó)家治下的。并且，隨著治理能力提高，國(guó)家越來(lái)越傾向于直接治理鄉(xiāng)村。衡量一個(gè)國(guó)家的治理能力強(qiáng)大與否的標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上就在于國(guó)家是否能夠?qū)⑵湟?guī)則和權(quán)威直接作用于鄉(xiāng)村。

小共同體和大共同體往往被看作是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，國(guó)家的干預(yù)會(huì)減少小共同體的自主性，小共同體的自主性則有助于鄉(xiāng)村減少國(guó)家的影響。但是在進(jìn)入21世紀(jì)以后的中國(guó)鄉(xiāng)村，不管是小共同體抑或大共同體，在鄉(xiāng)村治理中都進(jìn)退維谷，步履艱難。

如果說(shuō)村莊具有生活共同體的特征，在進(jìn)入21世紀(jì)以后，這個(gè)共同體在大多數(shù)地方已經(jīng)弱化甚至瓦解。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革有兩項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容，即包產(chǎn)到戶和建立村民委員會(huì)，前者將農(nóng)戶從集體中解放出來(lái)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入鄉(xiāng)村奠定了基礎(chǔ);后者則在村民自治的基礎(chǔ)上重建村落共同體。但是兩個(gè)努力所取得效果卻不盡相同：土地承包和家庭經(jīng)營(yíng)發(fā)揮持續(xù)的作用，借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)和村莊成員流動(dòng)，農(nóng)民在個(gè)體化的方向上取得了很大發(fā)展;但是將村莊作為一個(gè)共同體實(shí)施自治，卻困難重重。鄉(xiāng)村的領(lǐng)袖本來(lái)是要給村民提供庇護(hù)的，這也是村委會(huì)得以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。但是在村落共同體瓦解的背景下，大多數(shù)地區(qū)的村莊領(lǐng)袖或者不再發(fā)揮村莊組織者作用，或者借其地位攫取利益。能夠發(fā)揮村莊領(lǐng)袖作用的村級(jí)組織大幅度減少，大多數(shù)鄉(xiāng)村已經(jīng)不是一個(gè)共同體。在這樣的村莊中，不僅村民無(wú)法對(duì)村干部形成制約，村干部也很難為村民服務(wù)，甚至也無(wú)法將政府的惠農(nóng)政策很好地落實(shí)到基層。

在小共同體弱化的過(guò)程中，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的作用也在弱化。2006年停止征收農(nóng)業(yè)稅，確立了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的政策，通過(guò)各種渠道進(jìn)入農(nóng)村的資源不斷增加，既包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等村莊集體受益的項(xiàng)目，也包括針對(duì)農(nóng)村居民個(gè)體的各種保障、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì);特別是在貧困地區(qū)，來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付大幅度增加，國(guó)家的角色從汲取者變成社會(huì)福利的提供者。[3]作為福利提供者的國(guó)家需要有清楚的政策目標(biāo)，將資源投放到特定人群。但事實(shí)上政府卻缺乏有效的機(jī)制使資源到達(dá)目標(biāo)人群。例如，種糧補(bǔ)貼是希望通過(guò)向糧食生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼以激勵(lì)農(nóng)民種糧積極性，但由于界定種糧農(nóng)民難度較大，補(bǔ)貼只能按照土地承包面積發(fā)放，對(duì)種糧積極性的激勵(lì)作用有限。與此類似，農(nóng)村低保政策對(duì)于保障最低收入農(nóng)戶的生活至關(guān)重要，但在確定低收入農(nóng)戶時(shí)卻受到諸多因素的限制，包括農(nóng)戶收入信息難以收集、鄉(xiāng)村干部的優(yōu)親厚友等，由此導(dǎo)致低保的瞄準(zhǔn)率很低，甚至一些村干部將低保作為與農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的工具?？傊?，作為福利提供者的國(guó)家，通過(guò)已有的行政體系，很難實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

貧困地區(qū)所面臨的問(wèn)題似乎更加嚴(yán)重，因?yàn)樨毨У貐^(qū)獲得資源更多，同時(shí)村級(jí)組織和基層政府更加弱化。扶貧資源分配要目標(biāo)瞄準(zhǔn)和公平合理，但是在實(shí)踐中，扶貧資源的分配受到多種因素的影響。貧困地區(qū)是國(guó)家支持的重點(diǎn)，中央政府對(duì)于連片的貧困地區(qū)、重點(diǎn)貧困縣和貧困村、貧困戶提供了特殊的資金以支持其脫貧，特別是在實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”以后，扶貧重點(diǎn)縣成為扶貧的主要資源投入渠道。這種特殊的政策催生了“爭(zhēng)戴貧困帽子”的現(xiàn)象，少數(shù)縣政府甚至因?yàn)檫M(jìn)入貧困縣而大舉慶賀。能夠成為貧困縣或貧困村，往往并不純粹是因?yàn)槭杖氲突虬l(fā)展落后，其中也摻雜了各方的利益博弈。各方爭(zhēng)搶扶貧資源，扶貧的目標(biāo)瞄準(zhǔn)就很難實(shí)現(xiàn)。

在完成了第一個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)十年規(guī)劃以后，中央政府大幅度提高了貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，將扶貧的目標(biāo)群體從不足3000萬(wàn)人提高到1.6億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從不足3%提升到超過(guò)17%——這使得21世紀(jì)第二個(gè)十年的扶貧任務(wù)變得異常艱巨。第一，扶貧人口的覆蓋面大幅度擴(kuò)大，除了貧困人口增加以外，扶貧的縣也增加到832個(gè)，包括了扶貧重點(diǎn)縣和扶貧片區(qū)縣。第二，扶貧標(biāo)準(zhǔn)也在提高，要實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，一些地方還基于當(dāng)?shù)厍闆r增加了保障內(nèi)容，比如干旱地區(qū)要實(shí)現(xiàn)飲水有保障，要達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)比單純提高收入更加困難。第三，制定了明確的時(shí)間表，要在2020年全面建成小康社會(huì)之時(shí)，徹底消除絕對(duì)貧困。第四，如果要在有限的時(shí)間內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)地完成如此多的貧困人口脫貧的任務(wù)，必然要大量增加扶貧資源投入，不僅資金數(shù)量增加，僅中央財(cái)政的扶貧資金從2015年以后每年就以200億的幅度持續(xù)增加，更重要的是資金來(lái)源更加多樣，包括扶貧整合資金、社會(huì)扶貧資金和各種金融扶貧資金，投入扶貧的資源總量是過(guò)去所沒(méi)有的。上述這些因素給鄉(xiāng)村治理提出了新的要求，如果貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村治理沒(méi)有根本性的改變，扶貧的目標(biāo)無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村治理

2013年，習(xí)近平總書(shū)記提出了精準(zhǔn)扶貧的要求，并在2015年將精準(zhǔn)扶貧概括為“六個(gè)精準(zhǔn)”，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)就需要對(duì)原有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性改變：在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，新的信息采集分析系統(tǒng)使鄉(xiāng)村和農(nóng)戶變得更加透明;大量行政干部直接介入鄉(xiāng)村日常治理，建立了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的直接治理機(jī)制;村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的機(jī)制更加制度化。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家作為鄉(xiāng)村福利的提供者，發(fā)揮了更好的作用。

在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，顯現(xiàn)出貧困治理對(duì)數(shù)據(jù)的強(qiáng)烈依賴。首先是通過(guò)建檔立卡，對(duì)所有貧困戶的現(xiàn)狀及脫貧困難和措施進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查，并基于這些數(shù)據(jù)建立了涵蓋所有貧困農(nóng)戶和貧困村的數(shù)據(jù)庫(kù)。早在2005年，國(guó)務(wù)院就對(duì)建檔立卡進(jìn)行了實(shí)驗(yàn)性的嘗試，但是由于人力、物力和調(diào)查技術(shù)的限制，并沒(méi)有大規(guī)模推廣。[4]在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以后，借助大規(guī)模的行政動(dòng)員，建檔立卡的工作終于完成。

建檔立卡的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，標(biāo)識(shí)，通過(guò)建檔立卡將貧困農(nóng)戶和貧困村識(shí)別出來(lái)，并作為精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象，從而使扶貧最終鎖定到了具體的農(nóng)戶和村莊。大多數(shù)貧困地區(qū)在將貧困農(nóng)戶識(shí)別出來(lái)以后，會(huì)在貧困戶家庭外面釘上標(biāo)牌并發(fā)放相應(yīng)的手冊(cè)以表明其貧困戶的特殊身份，這種特殊身份使他們區(qū)別于非貧困戶，從而合理地接受扶貧資源。第二，為貧困治理提供了基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支持。政府的決策、具體幫扶措施的制定和扶貧效果的評(píng)估檢查，都是建立在建檔立卡基礎(chǔ)上的。建檔立卡通過(guò)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)了決策者對(duì)基層貧困現(xiàn)狀的及時(shí)掌握。

盡管有批評(píng)意見(jiàn)認(rèn)為以建檔立卡為主的貧困治理的數(shù)據(jù)化，使得數(shù)字懸浮于基層社會(huì)治理過(guò)程和村莊社會(huì)生活之上，也就是說(shuō)作為一種技術(shù)手段，數(shù)據(jù)化無(wú)法解決基層貧困治理的問(wèn)題。[5]由于決策者對(duì)數(shù)據(jù)的依賴，造成基層扶貧工作者用大量時(shí)間填表，影響了基層開(kāi)展真正的扶貧工作，在一些地區(qū)甚至形成數(shù)字脫貧的形式主義，最終導(dǎo)致高層決策者出臺(tái)文件，要求減少不必要的數(shù)據(jù)收集。[6]但是我們看到，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，數(shù)據(jù)產(chǎn)生的機(jī)制也在變化。

首先，數(shù)據(jù)逐漸真實(shí)和客觀。經(jīng)過(guò)第一輪建檔立卡數(shù)據(jù)采集后，隨后經(jīng)過(guò)“回頭看”，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行反復(fù)核查，數(shù)據(jù)的真實(shí)性和客觀性大幅度提高。其次，數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。建檔立卡之初的目標(biāo)，是將由上級(jí)部門(mén)逐層分配下來(lái)的貧困戶的數(shù)量落實(shí)到具體農(nóng)戶。一個(gè)縣或一個(gè)村內(nèi)的貧困戶數(shù)量是基于統(tǒng)計(jì)推算的，建檔立卡則是通過(guò)實(shí)地調(diào)查來(lái)確定具體的貧困農(nóng)戶，既要反映農(nóng)戶客觀的情況，又要滿足所分配的貧困戶數(shù)量指標(biāo)，二者經(jīng)常出現(xiàn)矛盾。隨著精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，貧困農(nóng)戶數(shù)量減少，基于統(tǒng)計(jì)推算的貧困戶數(shù)量對(duì)建檔立卡的影響越來(lái)越小。2017年開(kāi)始對(duì)建檔立卡戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不再受統(tǒng)計(jì)推算貧困戶數(shù)量的限制，從而使建檔立卡更多地承擔(dān)了信息采集的功能。再次，建檔立卡為鄉(xiāng)村治理的信息化奠定了基礎(chǔ)。建檔立卡為信息化治理提供了基本框架，隨著基層政府在數(shù)據(jù)采集中經(jīng)驗(yàn)的積累，以及不同政府部門(mén)的數(shù)據(jù)整合，信息化在鄉(xiāng)村治理中的作用將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

建檔立卡通過(guò)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)了決策者對(duì)基層貧困現(xiàn)狀的及時(shí)掌握

信息化帶來(lái)鄉(xiāng)村生活的透明，但要推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧不僅需要信息化，還需要資源的下沉以推動(dòng)基層實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。資源下沉不僅是資金和物資，更重要的是人力資源的下沉。因?yàn)橐环矫嬉平庳毨Т宓慕M織渙散問(wèn)題，推動(dòng)扶貧工作開(kāi)展，需要行政力量的下沉;另一方面精準(zhǔn)扶貧也帶來(lái)許多新的治理方式，超出了原有村級(jí)組織的能力。

為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，大量資源被投入到貧困村和貧困戶

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始的農(nóng)村改革推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在效率優(yōu)先的目標(biāo)下，政府將更多的資源投入發(fā)展較快的部門(mén)，推動(dòng)城市的發(fā)展和增加GDP成為許多地方政府的首選目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧將脫貧置于貧困地區(qū)的首要目標(biāo)，地方黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)必須將扶貧作為其最重要的工作，這促進(jìn)了地方黨委政府工作目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，貧困村、貧困戶的脫貧致富成為最重要的任務(wù)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要服從于精準(zhǔn)扶貧。為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，地方政府要改變?cè)械馁Y源配置，大量資源被投入貧困村和貧困戶。要使大量資源真正進(jìn)入貧困村和貧困戶并產(chǎn)生扶貧效果，滿足考核和評(píng)估的要求，原有的村級(jí)組織大多力不從心。首先是人力不足，原有貧困村的村級(jí)組織人數(shù)不多，主要干部大多只有三個(gè)人，沒(méi)有能力操作如此多的資源，也不適應(yīng)如此復(fù)雜的程序;其次，知識(shí)結(jié)構(gòu)也存在嚴(yán)重不足，在精準(zhǔn)扶貧時(shí)代引進(jìn)了越來(lái)越多的新的技術(shù)，比如貧困戶的信息收集和匯總、產(chǎn)業(yè)的選擇和市場(chǎng)，各種新的扶貧概念和扶貧方式紛至沓來(lái)，大大超出了原有村級(jí)組織的知識(shí)結(jié)構(gòu);此外，大多數(shù)村干部是生活在各種鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系中的，保持絕對(duì)的公正和客觀是困難的，特別是在大量扶貧資源投入以后，貧困村更需要有外來(lái)力量的支持，以實(shí)現(xiàn)扶貧資源分配的公平。為了補(bǔ)充村級(jí)組織力量的不足，駐村幫扶就成為行政力量下沉的重要手段。

以駐村幫扶工作隊(duì)和第一書(shū)記的方式，有超過(guò)300萬(wàn)的縣級(jí)以上機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位干部參與了精準(zhǔn)扶貧。[7]盡管有研究懷疑駐村幫扶的作用，認(rèn)為駐村幫扶的干部不懂得當(dāng)?shù)厍闆r，沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也受到地方權(quán)力的抵制，難以發(fā)揮作用。[8]但是更多的研究發(fā)現(xiàn)，在駐村幫扶將扶貧資源帶入鄉(xiāng)村以后，逐漸取得了對(duì)精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)權(quán)。[9]

精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的駐村幫扶延續(xù)了原有對(duì)口幫扶的機(jī)制，也就是代表幫扶單位管理使用對(duì)口幫扶的扶貧資源，駐村的干部要想辦法幫助貧困村增加扶貧資源，解決扶貧困難。但是新的駐村幫扶也被賦予了貧困治理的職責(zé)，大多數(shù)地區(qū)的駐村幫扶工作隊(duì)被要求每個(gè)月要有超過(guò)20天的駐村時(shí)間，要遍訪貧困戶，要對(duì)建檔立卡和脫貧的效果負(fù)責(zé)，因此駐村幫扶工作隊(duì)必須全程參與貧困村的脫貧。為了解決駐村幫扶參與村莊貧困治理的困難，從2015年起，大多數(shù)貧困村第一書(shū)記由駐村幫扶工作隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)兼任，從制度上解決了駐村幫扶工作隊(duì)參與村莊決策的困難。第一書(shū)記的職責(zé)除了幫助村莊發(fā)展經(jīng)濟(jì)之外，完善村莊的社會(huì)治理是更重要的任務(wù)。[10]

從人員流動(dòng)的角度來(lái)看，向貧困村派駐第一書(shū)記和駐村幫扶工作隊(duì)帶有明顯的運(yùn)動(dòng)式治理色彩。由于他們的流動(dòng)性，不同的駐村幫扶干部的工作方式、對(duì)村莊事務(wù)卷入的深度都不同。但是從普遍的制度來(lái)看，國(guó)家已經(jīng)透過(guò)駐村幫扶直接作用于村莊層面的治理。因此，精準(zhǔn)扶貧不僅僅是國(guó)家的扶貧資源下鄉(xiāng)的問(wèn)題，更是國(guó)家權(quán)力向村莊層面的延伸。在村莊的日常生活中，國(guó)家制定的規(guī)則日漸居于主導(dǎo)地位，比如貧困戶識(shí)別和脫貧標(biāo)準(zhǔn)，都是自上而下制定并被貫徹到村莊層面。

在行政力量下沉的過(guò)程中，更加強(qiáng)調(diào)了村民參與。中國(guó)村級(jí)政治的基礎(chǔ)是20世紀(jì)80年代開(kāi)始的村民自治，也就是通過(guò)村民的選舉和監(jiān)督，村委會(huì)成為村民的自治組織。在20世紀(jì)90年代中國(guó)政府開(kāi)始聚焦貧困村的時(shí)候，社區(qū)參與的扶貧方式也被推廣。不管是村民自治或參與式扶貧，在制度上均賦予了村民絕對(duì)的權(quán)威。但在實(shí)踐層面，卻存在許多不盡如人意的地方，比如村民自治是基于一人一票，但是村莊政治中卻雜糅了家族、派系、權(quán)力和勢(shì)力的影響，特別是在村落共同體弱化的背景下，村內(nèi)的民主難以得到保障;在參與式扶貧中引入了參與式扶貧規(guī)劃，但是沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境和扶貧資源的支持，參與式扶貧多流于形式。

精準(zhǔn)扶貧是在可實(shí)現(xiàn)的層面上，增加了村民特別是貧困戶的話語(yǔ)權(quán)。首先，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，加大了公開(kāi)透明的程度。村民參與主要體現(xiàn)在貧困戶的識(shí)別和脫貧效果的評(píng)價(jià)上。入選貧困戶意味著有較多扶貧資源的進(jìn)入，在村民的收入狀況差別不明顯的時(shí)候，貧困戶的識(shí)別很容易引發(fā)村民之間的矛盾，公開(kāi)透明是解決矛盾的辦法。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，貧困戶的確認(rèn)需要向村民進(jìn)行公示，并接受村民的問(wèn)責(zé)。在脫貧的評(píng)估中，村民的滿意程度是一項(xiàng)重要指標(biāo)。在這里，村民參與不再是抽象或籠統(tǒng)的，而是有了精確的范圍和參與方式，從而落到了實(shí)處。其次，更重要的是村民的話語(yǔ)權(quán)在扶貧過(guò)程中得到了保障。由于自上而下執(zhí)行了嚴(yán)格的檢查和評(píng)估，因此村民的意見(jiàn)特別是扶貧中的問(wèn)題可以及時(shí)地反饋到上層，并通過(guò)上層的問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)化為對(duì)下級(jí)干部的壓力。這種村民參與的機(jī)制與原有機(jī)制不同，在精準(zhǔn)扶貧的背景下，村民參與和頂層設(shè)計(jì)互為因果，頂層設(shè)計(jì)為村民參與提供了保障，而村民參與保障了頂層設(shè)計(jì)在基層的落實(shí)。

精準(zhǔn)扶貧在貧困地區(qū)建立了新的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，其核心在于打通了決策者和扶貧對(duì)象之間的隔閡，使基層的情況能夠順暢地傳導(dǎo)到?jīng)Q策層，并通過(guò)自上而下的壓力，促使基層提高執(zhí)行能力，完整地將決策轉(zhuǎn)化為基層的行動(dòng)。

常規(guī)的扶貧與鄉(xiāng)村治理

精準(zhǔn)扶貧中所形成的貧困治理機(jī)制，不僅有效地回應(yīng)了此前扶貧資源分配中的低效率問(wèn)題，而且也回應(yīng)了鄉(xiāng)村治理中基層組織軟弱渙散的問(wèn)題，使頂層設(shè)計(jì)更快捷地傳導(dǎo)到基層。這一機(jī)制不僅對(duì)于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，而且有效地解決了鄉(xiāng)村治理中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。但是在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)以后，這一治理機(jī)制能否在常規(guī)的扶貧和鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用，有賴于這一機(jī)制能否進(jìn)行適應(yīng)性的改變。

首先，國(guó)家行政資源的下沉將是一個(gè)主要趨勢(shì)，并不會(huì)因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧的結(jié)束而停止。離開(kāi)了行政資源的支持，大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村的人才和組織架構(gòu)都不足以支持鄉(xiāng)村的長(zhǎng)期發(fā)展，特別是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展提供越來(lái)越多資源的背景下。近年來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織建設(shè)，支持鄉(xiāng)村人才的回流，動(dòng)員鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，都是為了解決鄉(xiāng)村人才不足的問(wèn)題。但是，中國(guó)仍然處于高速城市化過(guò)程中，鄉(xiāng)村人口外流仍然會(huì)繼續(xù)，人才回流鄉(xiāng)村也剛剛開(kāi)始，在這種背景下，行政資源下沉是保持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理不可或缺的力量。

其次，在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共物品提供等方面，國(guó)家將扮演越來(lái)越重要的角色。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，國(guó)家主要集中資源支持貧困鄉(xiāng)村，但是在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，將會(huì)有更多的鄉(xiāng)村受益于國(guó)家的資源投入。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村居民和村莊的信息透明仍然是需要的，特別是國(guó)家直接向農(nóng)村居民提供公共物品，就更需要清晰的信息以避免村莊內(nèi)部的權(quán)力對(duì)公共物品分配的干擾。國(guó)家對(duì)于建檔立卡式的信息系統(tǒng)的需求會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈，比如面對(duì)相對(duì)貧困問(wèn)題，要判斷識(shí)別相對(duì)貧困人口就不僅僅需要貧困戶信息，而且需要非貧困戶的信息，因?yàn)橹挥性谄毡榈霓r(nóng)戶信息比較中才能界定相對(duì)貧困農(nóng)戶?？傊瑖?guó)家對(duì)鄉(xiāng)村和農(nóng)戶投入的資源越多且目的越明確，對(duì)信息的需求和依賴就會(huì)更加強(qiáng)烈。

第三，村民在鄉(xiāng)村事務(wù)中高度參與也是未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展的方向。在村莊大量人才外流，農(nóng)村出現(xiàn)嚴(yán)重空心化和老齡化的背景下，作為共同體的村莊日益弱化，村民參與需要有良好的制度保障。精準(zhǔn)扶貧中所形成的村民參與機(jī)制，是在鄉(xiāng)村事務(wù)公開(kāi)化、通暢的問(wèn)題反饋和嚴(yán)格的評(píng)估、檢查和問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)上形成的，自下而上的參與得到了自上而下的保障，這一機(jī)制不同于傳統(tǒng)意義上的村民自治，要解決的并非傳統(tǒng)的村莊內(nèi)部事務(wù)，而是在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下，通過(guò)參與實(shí)現(xiàn)資源下鄉(xiāng)的目標(biāo)。因此參與不僅僅是賦予村民以參與的權(quán)利，更重要的是有一套制度保障來(lái)保證村民能夠參與。

貧困治理機(jī)制對(duì)于鄉(xiāng)村治理具有重要的意義，但這并不意味著可以將其完全復(fù)制到2020年以后的鄉(xiāng)村治理。少數(shù)貧困縣在完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，退出貧困縣以后，將超常規(guī)的貧困治理機(jī)制演變成常規(guī)的農(nóng)村治理機(jī)制，特別是將原來(lái)針對(duì)貧困村的駐村幫扶覆蓋到非貧困村，這將在常規(guī)的鄉(xiāng)村治理中遭遇困難。