摘要：我國城市社區(qū)治理對過度組織化社會過程的依賴不僅限制自身治理新冠疫情這類復雜事態(tài)的效能，也阻礙后疫情時代我國公共領(lǐng)域的建造。社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標是擺脫過度組織化的傾向，并搭建足以吸收危機事態(tài)復雜性的治理空間，，這既要求通過結(jié)構(gòu)、組織和功能的優(yōu)化實現(xiàn)社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化，也要求通過理性、整合以及動員能力的提升，促進社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化。這種城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化路徑能為后疫情時代我國公共領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型提供深思熟慮的替代方案。

關(guān)鍵詞：過度組織化;現(xiàn)代化;社區(qū)治理體系;社區(qū)治理能力

中圖分類號：D035.5

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（ 2020）05-0070 -79

收稿日期：2020一04-05

2020年初爆發(fā)的新冠病毒疫情是對我國治理體系和能力的重大考驗。城市社區(qū)是疫情防控的重要陣地。疫情防控所產(chǎn)生的治理需求暴露出我國城市社區(qū)治理的短板。例如在武漢市濱江苑小區(qū)業(yè)主微信群里，一名女業(yè)主連發(fā)數(shù)條語音，怒罵中百超市針對不同社區(qū)發(fā)布“AB陰陽套餐”，買米要搭配草紙醬油，社區(qū)不回應(yīng)業(yè)委會訴求等。這類現(xiàn)象看上去是社區(qū)公共服務(wù)人員的偶然失職以及與社區(qū)居民溝通不利所致，但其最終指向我國城市社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性難題。習近平總書記強調(diào)要總結(jié)當前的經(jīng)驗和教訓，著力完善城市治理體系，努力探索超大型城市現(xiàn)代化治理的新路子。因此，通過反思當前疫情防控的經(jīng)驗，探索并展望城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑是我國行政管理研究的當務(wù)之急。

社區(qū)治理現(xiàn)代化的體系包括治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。治理體系是指用以合理配置治理資源的結(jié)構(gòu)、組織和功能;而治理能力則主要由社區(qū)的理性品質(zhì)和汲取治理資源的能力來評估?，F(xiàn)代化的治理是城市社區(qū)協(xié)調(diào)解決糾紛、建構(gòu)居民團結(jié)以及回應(yīng)外部危機的可靠保障。目前主導我國城市社區(qū)治理的仍然是官僚制的模式。這種體制有利于創(chuàng)造秩序，在處理常規(guī)公共事務(wù)的時候能持守中立。但是疫情防控所產(chǎn)生的額外治理需求充分暴露了官僚制過度組織化的弊端。這導致我國城市社區(qū)既難以提煉足夠的治理資源，也難以創(chuàng)造出必要的治理空間，以吸收疫情所造成的復雜事態(tài)。岡此，完善我國應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的社會防控機制，需要推動社區(qū)治理的現(xiàn)代化：即在培育理性和治理資源汲取能力的前提下，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)、組織和功能，實現(xiàn)社區(qū)治理體系和能力的現(xiàn)代化。

1 疫情事態(tài)的復雜性與社區(qū)治理的過度組織化

由官僚制所主導的社區(qū)治理在疫情防控背景下暴露出過度組織化的弊端。治理本質(zhì)上依靠的是社會團結(jié)而非統(tǒng)治，創(chuàng)造秩序與促進公共善治的手段。在現(xiàn)代社會，組織化是創(chuàng)造社會團結(jié)的重要途徑。即使在我國城市社區(qū)，組織化仍然是占據(jù)支配地位的社會過程。官僚制是形式理性所要求的高度組織化模式。我國城市社區(qū)雖然位于公共治理結(jié)構(gòu)的基層，但其仍是按照官僚制的模式施行治理。這種模式能否為我國城市的未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)，取決于其是否能通過大規(guī)模流行病這種現(xiàn)代城市問題的終極試驗?，F(xiàn)今新冠疫情防控于社區(qū)層面產(chǎn)生出大量復雜的治理需求，而傳統(tǒng)官僚制的治理模式既無法汲取充足的治理資源，也難以合理配置現(xiàn)有的治理資源。這些問題的矛頭都指向官僚模式的過度組織化。

1.1 過度組織化與疫情防控背景下的治理

組織化的社會過程是現(xiàn)代城市開展大規(guī)模社會合作的基礎(chǔ)。狹義的組織化是按照韋伯意義上的封閉或者限制局外人準入的社會關(guān)系進行界定的。但是在更加廣泛的背景下，這個概念是指社會過程所呈現(xiàn)的制度化與結(jié)構(gòu)化的樣態(tài)。這種襯=會過程是由復數(shù)個體以秩序為取向的社會行動構(gòu)造而成的。任何這類社會行動首先需要從已然存在的重復性實踐中構(gòu)造出行動的制度基礎(chǔ);然后在此基礎(chǔ)上設(shè)計出用以回應(yīng)具體事態(tài)的行動。所以，組織化的社會過程通常具有兩個相互關(guān)聯(lián)的維度：一方面是主體之間因回應(yīng)特定事態(tài)的需要而采取合作行動的傾向;另一方面是由規(guī)則和制度確保的特定行為模式。前者是由主觀意義脈絡(luò)所賦予的，后者則構(gòu)成客觀的意義脈絡(luò)。這兩個維度間的區(qū)別并不是絕對的。當人們針對特定事態(tài)采取的聯(lián)合行動形成重復性實踐時，就建構(gòu)出特定的規(guī)則和制度。

過度組織化是這類社會過程的主要病灶。在健康的組織化過程中，構(gòu)成兩個維度的意義脈絡(luò)能夠相互提示。即便某種社會過程是由行政命令沿著規(guī)則和制度所搭建的規(guī)范框架所觸發(fā)的，其仍然能夠提示有關(guān)個體行動者與具體事態(tài)展開互動。但是當客觀的意義脈絡(luò)能夠徹底脫離與主觀意義脈絡(luò)的慣常關(guān)聯(lián)而獨立運作的時候，就會出現(xiàn)過度組織化的問題。由于個體行動者能夠通過其判斷捕捉具體的事態(tài)，所以當主觀意義脈絡(luò)被引入組織化社會過程的時候，建立在其基礎(chǔ)之上的社會治理就能夠容納眾多具有近似可幾值的空間狀態(tài)。而當主觀意義脈絡(luò)被剝離的時候，治理過程就會喪失隨事態(tài)消長變化的能力。因此，隨著各類資源被固著于最大可幾狀態(tài)，過度組織化的社會過程難以覆蓋現(xiàn)代社會事態(tài)的復雜性。

依靠過度組織化社會過程的治理難以吸收疫情事態(tài)所引入的復雜性。新冠病毒這類大流行病主要是沿著社會過程所搭建的網(wǎng)絡(luò)擴散蔓延。疫情事態(tài)的獨特復雜性在于，其并不遵循某種均衡的擴散模式，而是能以網(wǎng)絡(luò)上任何人群接觸匯聚的點為中心迅速蔓延。由規(guī)則、制度和功能所搭建的網(wǎng)絡(luò)因均衡僵化，難以及時捕捉疫情事態(tài)變化引入的復雜性。所以在客觀意義脈絡(luò)主導下形成的匿名網(wǎng)絡(luò)往往淪為了疫情傳播的主要渠道。只有當大量的網(wǎng)絡(luò)結(jié)點能夠獨立識別地方疫情的發(fā)展和變化，并能夠針對其重構(gòu)治理空間的時候，網(wǎng)絡(luò)化的社會過程才能夠抑制而非助長疫情的蔓延。網(wǎng)絡(luò)化社會過程只有引入主觀意義脈絡(luò)以捕捉疫情的消長變化，以其為基礎(chǔ)的治理才行之有效。然而，過度組織化因切斷規(guī)則、制度和功能所搭建的網(wǎng)絡(luò)與主觀意義脈絡(luò)之間的關(guān)聯(lián)，會阻礙疫情防控治理空間的重組。

1.2 我國城市社區(qū)治理體系的過度組織化

我國城市社區(qū)的治理體系是社區(qū)層面疫情防控的制度保障。現(xiàn)代社會的治理依靠組織化的社會過程，當這種過程能夠吸收特定背景下可能事態(tài)所引入的復雜性時，治理就是有效的。在社區(qū)防控的領(lǐng)域，這種組織化社會過程的依賴于社區(qū)治理體系所架構(gòu)的制度化實踐。國家治理體系就是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。社區(qū)治理體系是國家治理體系的組成部分，是由社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理組織和治理功能所組成的制度及其運作的復合整體。治理結(jié)構(gòu)是指權(quán)力運作的基本安排，其為社區(qū)治理所依賴的社會過程提供了主體之間相互影響的框架與傾向。組織是通過界定不同個體權(quán)力和責任而建構(gòu)的聯(lián)合行動系統(tǒng)。對于社區(qū)治理而言，組織的價值在于將個體的集合轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)化的治理資源。而治理功能則與社會治理體系得以運作的模式有關(guān)。只有當社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)、治理組織和治理功能面對疫情事態(tài)所引入的復雜性，仍然能夠不斷創(chuàng)造出秩序格局，我國城市社區(qū)的治理體系才與現(xiàn)代社會的高度不確定性相適應(yīng)。

我國城市社區(qū)的治理體系存在過度組織化的問題。治理體系是由制度化和結(jié)構(gòu)化社會過程中的客觀意義脈絡(luò)凝聚而成的。但是如果構(gòu)成治理體系的制度和過程阻礙主觀意義脈絡(luò)的引入，就會出現(xiàn)過度組織化。由于行政權(quán)力通常是以匿名性的方式運作的，所以現(xiàn)代典型的官僚體制都不免存在過度組織化的問題。自上世紀末以來，我國城市社區(qū)就以自治為發(fā)展方向。但在實踐中，政府仍然通過入事和財務(wù)對社區(qū)進行控制，并導致社區(qū)治理的行政化，從而使政府行政中的過度組織化趨勢滲透到社區(qū)治理的體系中。具體而言，在結(jié)構(gòu)方面，社區(qū)治理仍然受中心化的合法權(quán)力所主導;在組織方面，社區(qū)治理依賴于具有固定職權(quán)安排的行政班子;在功能方面，社區(qū)治理主要受科層制的管理模式所驅(qū)動。這些結(jié)構(gòu)、組織和功能的技術(shù)裝置都是以排斥個體的行動和判斷為代價，強化組織化社會過程眾制度化的意義脈絡(luò)，從而使過度組織化問題進入了我國城市社區(qū)治理。

過度組織化的社區(qū)治理體系難以搭建與疫情引入的復雜事態(tài)相適的治理空間。首先，疫情蔓延和擴散的可視性圖景是一種不均衡的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。人群匯聚的任何結(jié)點都能成為潛在的疫情爆發(fā)中心。雖然從結(jié)點爆發(fā)的疫情具有不同擴散力度，但多點爆發(fā)的特征使疫情事態(tài)的發(fā)展具有分散性。而中心化合法權(quán)力只能以均質(zhì)的方式在社區(qū)層面搭建治理空間。即使該空間能夠僥幸吸收疫情擴散所引入的全部復雜性，也會造成大量的資源浪費。其次，疫情防控背景中涌現(xiàn)的任何新事態(tài)都會突破先前事態(tài)的潛在可能性，這使整個事態(tài)的發(fā)展演變難以預(yù)測。由于固定的職權(quán)安排阻礙治理資源迅速地在社區(qū)層面得到配置，所以我國社區(qū)治理無法創(chuàng)造出靈活多變的治理空間，以追趕事態(tài)的發(fā)展。最后，我國城市社區(qū)治理受科層組織的迫力所主導，其產(chǎn)生的治理空間缺乏針對疫情事態(tài)消長變化的能力。因此，我國社區(qū)治理體系的過度組織化與防控治理的要求之間存在矛盾。

1.3 我國城市社區(qū)治理能力的過度組織化

我國城市社區(qū)的治理能力是社區(qū)層面疫情防控的現(xiàn)實基礎(chǔ)。治理能力是指為吸收相關(guān)事態(tài)的復雜性而汲取必要治理資源的能力。有學者認為，我國城市社區(qū)是向上鏈接政府行政資源，向下統(tǒng)合志愿者、社會組織、企業(yè)組織等多元化社會資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其動員、統(tǒng)合社會資源的能力越強，滿足居民需求的能力便越高。除此以外，在各種可能的社會過程中所展現(xiàn)的理性越多，效能和善治的目標就更可能藉著合理建構(gòu)的治理體系而實現(xiàn)。因此，社區(qū)治理能力是由社區(qū)治理的理性能力、整合能力以及動員能力復合而成的。理性能力通常表現(xiàn)為對事態(tài)進行合理判斷，并從經(jīng)驗中持續(xù)學習的能力。整合能力是指引導多元社會過程向治理結(jié)構(gòu)匯聚的影響力。動員能力則與激活個體進入組織化社會過程的可能性與廣泛性有關(guān)。當社區(qū)治理建立在合乎理性、密切聯(lián)合與廣泛動員的基礎(chǔ)上時，就能提煉出充足優(yōu)良的治理資源，使得合理建構(gòu)的社區(qū)治理體系運轉(zhuǎn)起來。

過度組織化制約著我國城市社區(qū)的治理能力。在現(xiàn)代工業(yè)社會中，健康的城市社區(qū)是抵抗和治療其他領(lǐng)域過度組織化傾向的飛地。城市社區(qū)不但是培育居民理性的發(fā)展的必要場所，是人們參與廣泛聯(lián)合的舞臺架構(gòu)，還是拓展自主行動能力的基本空間。社區(qū)居民通過自我組織和治理，可能實現(xiàn)在高度制度化領(lǐng)域受到普遍抑制的潛能。我國城市社區(qū)曾經(jīng)由單位職工共同體或由房管部門直接調(diào)整的本地住戶所搭建的相對穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)在封閉地理空間交織而成。但上世紀90年代后期開始的房屋私有化進程逐漸瓦解了舊的社區(qū)秩序。隨著新世紀我國市場經(jīng)濟和工業(yè)化體系的發(fā)展，源自社會功能領(lǐng)域的迫力將由商品房經(jīng)濟主導的城市社區(qū)不斷推向過度組織化的方向。這首先使得社區(qū)居民難以對高度組織化社會過程保持理性的批判距離。其次，由于過度依賴于制度化的社會過程，個體在脫離各個機構(gòu)下沉到社區(qū)時，便呈現(xiàn)出彼此孤立的源自狀態(tài)。最后，在缺乏正式社會過程推動的前提下，社區(qū)居民就成了無法動員起來的烏合之眾。

過度組織化阻礙社區(qū)治理結(jié)構(gòu)汲取充足優(yōu)良的治理資源，以滿足疫情防控背景下的治理需求。當社區(qū)治理結(jié)構(gòu)按照其理性、整合與行動能力所汲取的治理資源輸入與之匹配的治理體系時，就被配置為制度化和結(jié)構(gòu)化的社會實踐，從而生成針對相關(guān)事態(tài)的秩序格局。由于疫情事態(tài)具有復雜性、網(wǎng)絡(luò)性以及廣泛性，只有建立在反思判斷、資源整合以及整體動員基礎(chǔ)之上的秩序格局能夠有效回應(yīng)和滿足疫情所造成的治理需求。當社區(qū)越有能力提煉具有上述品質(zhì)的治理資源時，就越少依賴于治理體系自身的品質(zhì)。但過度組織化的城市社區(qū)只具備提煉單調(diào)、混沌和有限的治理資源，這使得疫情背景下的社區(qū)治理不得不依賴于高度行政化的社會過程。即便如此，這種治理要想行之有效，不僅需要全備的知識、高度合理的協(xié)同安排，以及全面覆蓋的行政力量。但現(xiàn)有任何行政管理體系都不具備實現(xiàn)甚至是接近以上條件的可能性。因此，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)突破過度組織化的制約，培育并發(fā)展治理能力，為合理建構(gòu)的治理體系輸送與之相適的治理資源。

2 后疫情時代我國城市社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化

應(yīng)對新冠疫情這類復雜事態(tài)要求推動我國社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化變革。治理體系的現(xiàn)代化是發(fā)達工業(yè)社會的一種潛在可能性。早期工業(yè)社會邁向發(fā)達工業(yè)社會時，由簡單、獨立和分散的社會過程主導的合作體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛纱笮汀㈥P(guān)聯(lián)和集中的社會過程主導的功能復合體。發(fā)達工業(yè)社會在治理領(lǐng)域的根本問題是：伴隨廣泛合作網(wǎng)絡(luò)的不斷增長的事態(tài)復雜性與過度組織化的治理體系搭建的狹窄僵化的治理空間之間的矛盾。由于社會過程無法從整體上退回早期工業(yè)時代簡單、獨立和分散的狀態(tài)，所以，要吸收大流行病所引發(fā)的事態(tài)復雜性，必須將主觀意義脈絡(luò)重新引入治理所依賴的社會過程，以治療治理體系的過度組織化傾向。惟其如此，治理體系才與現(xiàn)代發(fā)達工業(yè)社會的發(fā)展相適應(yīng)。因此，我國社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化是指：為創(chuàng)造足以吸收大流行病所引發(fā)的事態(tài)復雜性，將主觀意義脈絡(luò)重新引入社區(qū)治理所依賴的制度化社會過程的變革。這種變革得以實現(xiàn)的前提是推動我國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理組織和治理功能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

2.1 我國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的過度組織化在結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)為中心化的合法權(quán)力主導著治理過程。我國基層政府和黨委強勢統(tǒng)攬社區(qū)的模式和發(fā)展，使社區(qū)治理成為中心化行政權(quán)力體系運作的末端。未分化的權(quán)力中心本身不會導致過度組織化的問題。早期社會通常依靠獨一的支配性權(quán)力結(jié)構(gòu)實現(xiàn)內(nèi)在統(tǒng)一779。其成員雖不具有純粹個體意義上的身份認同，但共同體的組織過程并不妨礙主觀意義脈絡(luò)的參與。只有當各個社會領(lǐng)域開始分化的時候，主觀意義脈絡(luò)才會和組織過程中制度化和結(jié)構(gòu)化的面向發(fā)生沖突。異質(zhì)權(quán)力領(lǐng)域?qū)硇幕瘷?quán)力提出的分化要求是沖突的實質(zhì)。但正是不同權(quán)力領(lǐng)域視角、原則和觀念的匯聚、碰撞和融合，才涌現(xiàn)出應(yīng)對現(xiàn)代社會復雜事態(tài)的治理智慧。當中心化的合法權(quán)力抑制社會分化所產(chǎn)生的多元權(quán)力領(lǐng)域的自主運作時，治理效能就會受到減損。正如庫伊曼所言，無論是公共部門還是私營部門，沒有任何個體行動者擁有解決綜合、動態(tài)和多樣化問題所需的全部信息和知識，也沒有任何個體行動者擁有足夠的知識和能力去應(yīng)用各種有效工具。因此，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型需要消解中心化的合法權(quán)力。

多元化的權(quán)力領(lǐng)域是社區(qū)治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。新冠疫情所引入的事態(tài)之所以具有深刻的復雜性，因為其同時在物理、生物、感知、社會、經(jīng)濟、政治和倫理等多個維度挑戰(zhàn)人們固有的責任和能力。只有當治理體系能夠從多個維度推動治理資源的結(jié)構(gòu)化時，才能搭建具有同樣深度的治理空間。盡管在更加廣泛的領(lǐng)域中，官僚體系的組織迫力和強勢的經(jīng)濟力量不斷擠壓其他領(lǐng)域的治理空間。但我國城市社區(qū)作為過度組織化的社會力量最薄弱的層面，最可能成為多元化權(quán)力領(lǐng)域共同繁榮的飛地。當各組織、團體或個人脫離獨一權(quán)力中心的支配時，就會隨從各自主導領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)則和價值運作和行動。此時，影響社區(qū)治理的各類主體便能按照多元權(quán)力領(lǐng)域的要求發(fā)展出獨具特色的能力和責任。當社區(qū)治理體系能夠吸納與激活多方主體參與的治理格局，就有助于打造共商共建共享共治的多中心治理網(wǎng)絡(luò)，以實現(xiàn)由多元權(quán)力領(lǐng)域交織匯聚的社區(qū)治理共同體。

多元化的權(quán)力領(lǐng)域能夠通過影響和塑造決策的制定和執(zhí)行，使社區(qū)治理體系運作起來。首先，治理主體的范圍需要覆蓋不同領(lǐng)域的行動者。目前，我國社區(qū)治理主體包括政府、社區(qū)居民，以及為社區(qū)提供服務(wù)、資金或管理支持的企業(yè)、社會組織或其他機構(gòu)（如物業(yè)、保沽和房地產(chǎn)開發(fā)公司等）。如果老年人團體或環(huán)境保護團體這類不同領(lǐng)域的行動者能夠在社區(qū)層面發(fā)展起來，并影響公共決策，就能使社區(qū)治理免于政府行政與經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷。其次，必須推動現(xiàn)有治理主體的角色轉(zhuǎn)型。社區(qū)自治的基本要求是使最具代表性的機構(gòu)成為意志形成和匯聚的主要平臺。作為我國城市社區(qū)唯一代表機構(gòu)，業(yè)主委員會能逐漸發(fā)展成由居民、管理部門、黨組織，以及其他各個組織和團體代表組成的公民治理委員會。居委會應(yīng)從基層政府延伸到社區(qū)的管理機構(gòu)轉(zhuǎn)型為行政機構(gòu)下沉社區(qū)的管理者團體。其職責不是控制和排斥居民參與公共項目，而是為社區(qū)居民和社會團體提供信息和手段，為他們參與社區(qū)治理拆除障礙。最后，公共決策的執(zhí)行過程應(yīng)建立在整合各個組織和團體遵循其主導領(lǐng)域內(nèi)在原則的基礎(chǔ)之上。這些現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型措施都是激活多方主體參與治理，形成多元共治的社區(qū)治理格局的必要途徑。

2.2 我國城市社區(qū)治理組織的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

社區(qū)治理體系的過度組織化還涉及固定的職權(quán)安排對治理過程的限制。我國城市社區(qū)治理的組織形式是街居制，其實質(zhì)是將街道辦事處和社區(qū)居委會按照行政權(quán)力下沉的功能需要關(guān)聯(lián)起來的組織模式。長期合作與功能互聯(lián)的組織之間會逐漸發(fā)展出同型建構(gòu)的組織模式。由于長期承接街道以及上級政府的管理事務(wù)，社區(qū)居委會逐漸發(fā)展出與政府主管部門同型的組織結(jié)構(gòu)。有學者指出，我國社區(qū)居委會甚至有成為政府維穩(wěn)職能基層組織依托的傾向。在自我維持迫力的主導下，社區(qū)組織形成了以服從和控制為運作機制的固定職權(quán)體系。其雖有利于維持組織穩(wěn)定規(guī)范的運作，卻妨礙組織成員針對具體事態(tài)作出判斷，并發(fā)展相應(yīng)責任與能力的機制。如果社區(qū)治理依賴這種組織模式，就會因排斥組織成員的判斷和責任，喪失隨從事態(tài)變化的能力。面對新冠病毒大流行所造成的復雜事態(tài)，過于僵化的組織形式無法創(chuàng)造出反應(yīng)迅速、靈活多變的治理空間。

依照情境的職權(quán)分派是社區(qū)治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的組織依托。要使治理空間隨從事態(tài)而變化，社區(qū)治理體系就不能在有待解決的問題和需要應(yīng)對的需求出現(xiàn)前，根據(jù)制度化的實踐模式，以先驗的方式界定組織的權(quán)力和責任。如果研究者脫離管理主義的客觀化認識路徑，就會發(fā)現(xiàn)職權(quán)關(guān)系是由貫穿整個組織的一系列相互影響的社會過程所建構(gòu)的。在這種社會過程中，組織成員權(quán)力和責任的分化是由契合事態(tài)的要求推動個體能力整合統(tǒng)一而自然實現(xiàn)的。換言之，在自然聯(lián)合而非過度組織化的社會過程中，職權(quán)安排是由事態(tài)自身所決定的，并與組織成員的知識和經(jīng)驗相輔相成。當職權(quán)體系從組織自我維持的迫力中解放出來的時候，我國城市社區(qū)組織即使在面對新冠病毒大流行所造成的復雜事態(tài)時，也能將事態(tài)的變化捕捉為處境化的信息，并且根據(jù)相應(yīng)的治理需求，及時將現(xiàn)有的經(jīng)驗和能力等資源配置為合理的治理空間，以形成靈活準確的防控治理格局。

臨時項目組能夠追隨迅速發(fā)展變化的復雜事態(tài)，使情境法則在社區(qū)組織層面運作起來。當職權(quán)體系的分派是在團結(jié)所有關(guān)注具體情境之人的基礎(chǔ)上，根據(jù)事態(tài)發(fā)展變化配置治理資源的過程，組織基本單元就會由具有固定職權(quán)安排的行政班子向臨時項目組轉(zhuǎn)型。這些系統(tǒng)是解決具體事態(tài)中的問題或滿足特定需求而組建的專門小組。對于臨時項目組而言，組織人事并不是為了維持組織運作的規(guī)則而被保存。當人事安排失去與具體事態(tài)之間關(guān)聯(lián)的時候，就會被取消或被與新事態(tài)相適應(yīng)的職權(quán)分派所取代。社區(qū)治理組織基本單元的轉(zhuǎn)型并不意味著瓦解由街居制所建立的權(quán)威結(jié)構(gòu)。居委會的委員仍然有必要與參與臨時項目組的社區(qū)居民共同決定所需服務(wù)的層級與類型，并共享人事和決策的控制權(quán)。他們的職能一方面是把有限政府意志融人社區(qū)治理過程;另一方面是通過在不同小組之間傳遞信息并協(xié)調(diào)調(diào)度，搭建使鄰里控制得以運作起來的組織架構(gòu)。

2.3 我國城市社區(qū)治理功能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

社區(qū)治理體系的過度組織化還表現(xiàn)為社會控制功能對個體參與的阻礙。社會控制的目標是通過規(guī)則和制度化的管理工具，塑造出符合期待的行為模式。我國城市社區(qū)近年在維持基層穩(wěn)定的方向上，逐漸發(fā)展出監(jiān)控、輿情管理、信息控制、危機預(yù)警與應(yīng)對、以及網(wǎng)格化等社會管理工具強化對社區(qū)居民行為模式的控制。控制的合理性通常源自對事態(tài)的認知，以及對備選方案的理性選擇。判斷和選擇的基礎(chǔ)是解釋、描述和反思事態(tài)，這些行動需要得到行政控制中樞兩個認識論環(huán)節(jié)的支撐：首先，特定的技術(shù)裝置會使經(jīng)驗脫離處境，形成缺乏整體性的數(shù)據(jù)或者信息;其次，當這些信息被輸送到行政中樞的時候，結(jié)構(gòu)化的決策過程會用某種被挑選出來的觀點或視角將這些數(shù)據(jù)信息重新串聯(lián)成整體。但在經(jīng)驗脫離處境的同時，參與事態(tài)發(fā)展變化的個體就被攔阻在社區(qū)治理的過程之外。而那些用以構(gòu)造解釋、描述和反思的觀點和視角也不具備與事態(tài)的直接關(guān)聯(lián)性。

由控制轉(zhuǎn)向自治是實現(xiàn)我國社區(qū)治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的功能保障。自治可被界定為依靠特定治理空間自身的體系、資源和能力而非外部結(jié)構(gòu)解決該空間內(nèi)部產(chǎn)生的問題。自治并非政治或者意識形態(tài)方面的要求，而是認識論層面的合理化要求。其實質(zhì)是從參與者的視角出發(fā)，通過將日常經(jīng)驗引入治理過程，實現(xiàn)社區(qū)治理體系的功能優(yōu)化。經(jīng)驗是指行動者與其所卷入的特定事態(tài)之間的交織與互動。日常經(jīng)驗則是沒有外在治理結(jié)構(gòu)介入的經(jīng)驗，其自身已然包含判斷、反思和回應(yīng)。這些環(huán)節(jié)所構(gòu)造的行動能對特定事態(tài)中人們的處境產(chǎn)生塑造性的影響。在日常經(jīng)驗中，用以推動治理過程的認識和行動都源自事態(tài)的內(nèi)部，而不是某種先驗的觀念，所以其具有高度的處境關(guān)聯(lián)性。深度的治理要求從事態(tài)的處境與行動的意義中構(gòu)造判斷和決策。而只有參與者能夠揭示特定事態(tài)中人們行為背后的意義和動機，所以參與者的自治是對社區(qū)治理體系的功能優(yōu)化。

自治對社區(qū)治理體系所提出的基本要求是治理單元的下沉，即賦予社區(qū)乃至構(gòu)成社區(qū)的鄰里組織、樓棟、院落以及其他的居民團體以與其生活空間相匹配治理權(quán)能。但即使制度上的下沉能夠?qū)崿F(xiàn)，彼此冷漠、缺乏公共關(guān)懷的居民也無法推動社區(qū)自治的運作。因此，下沉治理結(jié)構(gòu)需要在尊重現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上循序漸進。雖然我國城市居民目前普遍缺乏主動參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情，但在社區(qū)層面已然存在受共同的臨時利益所推動的話語平臺。例如，在疫情中武漢市實行社區(qū)封閉管理的情況下，社區(qū)居民因共同的物資供應(yīng)需求利用微信群搭建了不同的團購平臺。社區(qū)居委會通過派遣代表，與團購負責人共同商議側(cè)重社會公正的團購方案（如以家庭為單位限購，并兼顧孤寡老人等有特殊需要的人群），實現(xiàn)了對政府所補貼的低價物資的分配。因此，公共機構(gòu)的代表能通過與社區(qū)臨時利益共同體開展合作，將公共價值注入話語過程，以實現(xiàn)治理單元的下沉。

3 后疫情時代我國城市社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化

應(yīng)對新冠疫情這類復雜事態(tài)還要求推動我國社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化變革。如果說治理體系主要涉及推動和維系治理過程的管理系統(tǒng)，那么治理能力則是用以支撐治理體系的資源系統(tǒng)。所以治理能力需要與治理體系相互兼容。受多元權(quán)力領(lǐng)域主導，以臨時項目組為組織媒介，并按照自治功能運轉(zhuǎn)的社區(qū)治理體系在排除具過度組織化傾向的社會過程的同時，也放棄了能夠補償社區(qū)治理能力不足的行政機制。作為結(jié)構(gòu)化資源體系的社區(qū)治理能力只有在政府撤出部分行政過程時，能通過自我動員、過程整合與理性決策維持治理效能，才能與現(xiàn)代化的社區(qū)治理體系相匹配。因此，社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化對社區(qū)治理能力提出了超越現(xiàn)狀的高要求。社區(qū)現(xiàn)代化的治理能力必須建立在基層民眾發(fā)生深刻改變的基礎(chǔ)上。這要求在尊重事物發(fā)展的各個階段以及尋求更加廣泛的社會變革的基礎(chǔ)上，重構(gòu)我國城市社區(qū)治理的理性能力、整合能力以及動員能力。

3.1 我國城市社區(qū)理性能力的現(xiàn)代化重構(gòu)

決定我國城市社區(qū)治理能力的首要因素是匯聚到治理過程的理性等次。理性是指活躍在人類精神現(xiàn)實中，能明辨善惡、區(qū)分真假，并根據(jù)這種判斷和知識安排個人與社會生活的能力。理性能通過提供開放商議的話語類型，改善處境的共享愿景，以及基于具體事態(tài)的深思熟慮的判斷支持社區(qū)治理體系的運作。隨著中心化的行政管理逐漸讓位于由居民自治主導的多元主體的協(xié)同治理，社區(qū)治理的決策質(zhì)量越發(fā)依賴于居民個體理性能力的匯聚。過度組織化導致社區(qū)層面的集體理性高度依賴于主流的經(jīng)濟過程與正式的行政過程。在這類具有主導地位的社會過程之外，由具有合理考量能力的失范個體聚集而成的烏合之眾只會使社區(qū)治理的理性過程遭受挫敗。導致該問題的根本原因在于過度組織化的社會過程破壞了理性的超越基礎(chǔ)。作為人類精神的創(chuàng)造性能力，理性超越于任何樣式的社會過程，從而不能被社會媒介的運作所窮盡。當支撐治理過程的理性能力完全依賴于正式社會媒介的時候，現(xiàn)代化的社區(qū)治理體系就無法切實可行地運作起來。

培育超越特定社會媒介的個體理性是建造現(xiàn)代化社區(qū)治理能力的基礎(chǔ)。專斷的統(tǒng)治模式是補償民眾理性資源匱乏的客觀要求。只要孤立與失范仍然是居民的個體模型，社區(qū)治理就無法脫離過度組織化的社會過程運轉(zhuǎn)起來。培育超越特定社會媒介的個體理性的過程，其實就是推動社區(qū)居民擺脫對特定社會媒介過度依賴的過程。多樣的社會領(lǐng)域若能匯入經(jīng)濟或行政力量主導的社會過程，并且能夠在彼此之間發(fā)生勢均力敵的影響力，就能幫助社區(qū)居民從那些正式過程的定制中解放出來。人類實現(xiàn)過程中不斷孕育的理性因個體多樣性，無法透過獨一的行動邏輯而彰顯出來。如果在社區(qū)層面的各類事務(wù)中發(fā)展出本質(zhì)上不同的行動邏輯，人們在治理自我與團體的過程中，就能通過在不同行動邏輯之間進行選擇和委身，逐漸發(fā)展出獨立于外部定制的理性能力。當我國基層社會真實發(fā)生這類變革的時候，城市社區(qū)就能像那些小型的封閉社團那樣，成為個人發(fā)展與實現(xiàn)的飛地。

多元領(lǐng)域的建制化和公共裝置指向的視域融合是孕育推動現(xiàn)代化社區(qū)治理的理性能力的必要路徑。由于當社區(qū)居民的生活與行動受行政命令或市場迫力主導的時候，人類實現(xiàn)就會遭遇挫敗。所以多元分化的領(lǐng)域是社區(qū)用以抵制過度組織化的社會過程破壞其居民理性能力的基本設(shè)計。如果商業(yè)機構(gòu)、社交俱樂部、社工組織、攝影愛好者團體等多元領(lǐng)域的組織或社團能夠在社區(qū)層面發(fā)展出建制化的安排時，就能將經(jīng)濟、社交、仁愛以及審美等不同的認知模式引入社區(qū)的公共或者鄰里生活。居民若能在不同認知模式之間進行選擇與自愿委身的時候，社區(qū)層面的理性能力就會由過度依賴社會媒介的萎縮現(xiàn)狀向個體實現(xiàn)過程中所涌現(xiàn)的真正理性發(fā)展。社區(qū)的鄰里組織以及其他公共裝置能為居民的相互照面提供地方性的平臺。當不同經(jīng)驗相互遭遇時，觸及人各維度的無限多樣性就會通過促進社區(qū)居民視域的融合與擴張，實現(xiàn)理性以主體間為媒介的增長和飛躍。

3.2 我國城市社區(qū)整合能力的現(xiàn)代化重構(gòu)

整合多元社會過程的能力是現(xiàn)代化社區(qū)治理體系運作的關(guān)鍵。新冠疫情預(yù)示出現(xiàn)代公共事態(tài)所具有的多維度擴散的特征，只有由多元社會過程支持的多維度治理空間才能有效吸收這種事態(tài)的復雜性。但當多樣社會過程向社區(qū)治理匯聚時，就會因資源分配機制的差異化而分化成諸多相對獨立的利益群體。面對社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所伴隨的碎片化危機，社區(qū)治理在應(yīng)對復雜事態(tài)的壓力下容易賦予最具整合能力的社會過程以支配性地位。在我國城市社區(qū)，地方政府的公共行政，以及地方精英的經(jīng)濟活動最可能補償碎片化危機中社區(qū)治理整合能力的不足。但當某種特定的社會過程支配著社區(qū)資源的整合與配置的時候，就會成為從外部施加的治理結(jié)構(gòu)。這種朝向過度組織化退縮的傾向會損害依靠多中心機構(gòu)、臨時項目組和自治功能建立起來的現(xiàn)代化社區(qū)治理體系。因此，社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化要求在過度組織化的思維病灶之外，并在多元社會過程的基礎(chǔ)之上的實現(xiàn)整合。

在襯：區(qū)層面推動各領(lǐng)域的分化是為社區(qū)治理建立整合能力的前提。新冠疫情是對各地區(qū)社會潛能和判斷的測驗。社區(qū)治理為補償整合能力的不足，可能轉(zhuǎn)向集中多種社會過程的整體結(jié)構(gòu)。未分化的治理結(jié)構(gòu)雖然具有強大的整合能力，但卻與現(xiàn)代化的社會趨勢背道而馳。面向現(xiàn)代化的整合能力既不源自外部社會過程強加的治理結(jié)構(gòu)，也非出于某個未分化的權(quán)威領(lǐng)域，而是在各個領(lǐng)域的分化過程本身之中所涌現(xiàn)的。改革開放以來，我國基層社會逐漸分化出多元的自主領(lǐng)域，但社會分化過程中所展現(xiàn)的整合能力并未得到組織的關(guān)注。事實上，各個社會領(lǐng)域雖有不同的內(nèi)在本性和獨特的運作法則，但這些領(lǐng)域并非孤立的，而是彼此交織，朝向個體經(jīng)驗的完整性匯聚。當不同法則主導的多元社會過程在社區(qū)層面遭遇的時候，得到修復的個體理性就會在主體間的溝通和交往中提出整合的要求，使這些社會過程在社區(qū)治理的要求下整合成相互支撐的復合體。

元系統(tǒng)模型是為社區(qū)治理建立整合能力的結(jié)構(gòu)設(shè)計。用以支撐元系統(tǒng)的是運作系統(tǒng)，即居委會、業(yè)主委員會、鄰里組織、社會組織以及企業(yè)等多元主體按其所屬領(lǐng)域的內(nèi)在要求，在社區(qū)層面運作而形成的治理系統(tǒng)。如果運作系統(tǒng)輸出的秩序足以實現(xiàn)治理目標，就不存在整合的問題。當由特定事態(tài)所激活的不同運作系統(tǒng)輸出的秩序彼此沖突的時候，就須要提示元系統(tǒng)。這類系統(tǒng)的功能是通過對不同秩序進行轉(zhuǎn)換互譯，管理和調(diào)整運作系統(tǒng)。元系統(tǒng)由協(xié)調(diào)、整合與向?qū)愖酉到y(tǒng)組成。協(xié)調(diào)子系統(tǒng)的功能是通過找到使各個運作系統(tǒng)治理目標均得實現(xiàn)的方案，對多元社會過程輸出的秩序進行初步整合。整合子系統(tǒng)隨之將協(xié)調(diào)子系統(tǒng)輸出的方案向個體化的治理結(jié)構(gòu)整合。向?qū)ё酉到y(tǒng)通過結(jié)合特定處境界定社區(qū)公共利益，將整合子系統(tǒng)輸出的方案導向特定的治理目標。因此，元系統(tǒng)模型能根據(jù)社區(qū)背景的特殊性，因地制宜地發(fā)展出社區(qū)治理的整合結(jié)構(gòu)。

3.3 我國城市社區(qū)動員能力的現(xiàn)代化重構(gòu)

廣泛深度的動員能力是社區(qū)治理現(xiàn)代化的基本條件。新冠疫情所引入的復雜事態(tài)是對各地方社區(qū)動員能力的檢驗。法國的疫情防控體系為政府行動之外的公眾配置了有限的積極角色。該國大流行疾病防控計劃指出：單靠政府和私營組織是不夠的，“人口動員必不可少。這包括參與家庭和鄰里的團結(jié)…”。但是多數(shù)國家和地區(qū)的疫情防控計劃都將公眾建構(gòu)為更為消極的角色，以降低臨時性權(quán)威治理結(jié)構(gòu)巡邏監(jiān)控的成本。有些國家甘愿容忍高度集中的政治權(quán)力在社會生活領(lǐng)域的拓展，也不愿依托社區(qū)的組織協(xié)助，這主要是因為疫情防控對社會自我組織和動員的能力提出了過高的要求，從而超出了任何地區(qū)的實際處境。但只要找到突破社區(qū)動員能力瓶頸的普遍模式，就可能為防控病毒大流行這類復雜事態(tài)提供現(xiàn)代化的治理路徑。然而在單位制消解后，我國政府為提升社區(qū)治理效能投入的資源因受縛于過度組織化的處境，并未帶來社區(qū)動員能力的提升。

社區(qū)居民的共享意識是動員能力的源頭。有學者把以共享意識為內(nèi)容的社區(qū)感視為生產(chǎn)社區(qū)動員能力的核心。這種意識是由面對面情境中充滿活力的互動塑造而成。社區(qū)成員之間面對面關(guān)系的強度隨著其規(guī)模的增加而成比例地下降。由于在面對面處境中建立的共享意識是動員能力的基礎(chǔ)，所以社區(qū)的規(guī)模界限是社區(qū)治理能力的關(guān)鍵因素。足以維持共享意識的社區(qū)規(guī)模能夠從嚴格意義上的面對面關(guān)系延申到使居民保有其環(huán)境能力的界限。環(huán)境能力是人意識到環(huán)境及其所施影響，以及利用或改變其處境以實現(xiàn)特定目標，而不至削減自身或他人效能感的能力。對于社區(qū)而言，小型或微型社會系統(tǒng)因賦予其中居民以環(huán)境能力，能在人們與治理結(jié)構(gòu)之間建立積極主動的個體性關(guān)聯(lián)。由于我國城市社區(qū)結(jié)果后通常超過了環(huán)境能力提出的規(guī)模限制，所以樓棟、院落和居民小組這類微型治理單元都就成了建造我國社區(qū)動員能力的結(jié)構(gòu)設(shè)計。

多維度的分配模式是社區(qū)微型治理單元培育和建立動員能力的經(jīng)濟基礎(chǔ)。我國社會存在兩種基本的社會分配模式，即由市場界定的資源和生產(chǎn)所預(yù)示的交換經(jīng)濟，以及通過多元標準來評價的非交換經(jīng)濟。交換經(jīng)濟是占據(jù)支配地位的分配模式。多數(shù)人相信，以市場為中心的體系是實現(xiàn)社會發(fā)展的主要媒介。傳統(tǒng)的產(chǎn)能框架無法評估家庭、鄰里聯(lián)合、利他性團體的行動價值，但其同樣為國民價值和財富的增長作出貢獻。這些組織或行動并不屬于與交換經(jīng)濟相適應(yīng)的利益導向型生產(chǎn)體系，而是屬于以交互為導向的生產(chǎn)系統(tǒng)。在交換經(jīng)濟擠壓其他社會過程的情況下，以交互為取向的行動就會萎縮。但當組織和行動的發(fā)展能夠從增強個體社區(qū)意識的角度來評估的時候，就能成建立以交互為取向的生產(chǎn)體系的飛地。若某種基層結(jié)構(gòu)通過分配社區(qū)福利和保障資金，支持居民以交互或社區(qū)為取向的行動和創(chuàng)新，就能將閑置能力動員到社區(qū)層面的多元生產(chǎn)體系中。

4 結(jié)語

新冠疫情的復雜事態(tài)引發(fā)了全球范圍的治理危機。以何種治理結(jié)構(gòu)回應(yīng)事態(tài)的挑戰(zhàn)不僅會決定疫情防控的效能，還會對后疫情時代的政治、經(jīng)濟與社會產(chǎn)生深遠的影響。治理效能的及時需求使很多地區(qū)依賴過度組織化的社會過程加強監(jiān)視與管控。就社會現(xiàn)實而言，這是抑制病毒蔓延的明智選擇。但病毒大流行所引發(fā)的恐慌可能會使特殊時期過度擴張的權(quán)力結(jié)構(gòu)成為獨具合法性的治理模式。同樣真實的是，緊急狀態(tài)中治理復雜事務(wù)的需要在社區(qū)層面也釋放出過度組織化社會過程所壓抑的信任、友善，以及相互協(xié)作的意愿。這些社會品質(zhì)縱使不過是點點星火，但也證實對后疫情時代公共治理現(xiàn)代化路徑替代方案的關(guān)注絕非不合時宜?，F(xiàn)代化的治理仍是項未競的事業(yè)，其基本矛盾是高度發(fā)達的工業(yè)技術(shù)體系和治理過程對過度組織化社會過程的依賴。只有當治理過程擺脫過度組織化的奴役，并建立在人類尊嚴和自我實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代化的潛能才會真正實現(xiàn)。這份研究嘗試立足我國城市社區(qū)，為治理體系和治理能力的現(xiàn)代化路徑構(gòu)建了藍圖。盡管變革城市社區(qū)治理模式的具體方案并未得到足夠討論，但這份藍圖仍為后疫情時代我國公共領(lǐng)域治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供了一種深思熟慮的替代方案。

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作者簡介：李釗，華中科技大學公共管理學院博士研究生。