許亞嵐

5月18日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布?！兑庖姟妨咙c(diǎn)眾多，重點(diǎn)突出，在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及其他各方面體制改革，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

政府管理市場應(yīng)由管向服

《意見》提出要優(yōu)化政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，根除地方政府債務(wù)痼疾。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原副院長、研究員馬曉河向《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者表示，政府與市場宏觀管理體制的問題牽扯財(cái)稅體制、貨幣政策、科技體制、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、營商環(huán)境、信用體系等多方面。

政府治理方面，過去從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，政府管理一般都是從管向服務(wù)轉(zhuǎn)向，由管一切向管一部分，再向服務(wù)轉(zhuǎn)化。

社會治理方面，有一個(gè)從縱向管理到扁平化治理的轉(zhuǎn)化?？v向管理是從上到下，扁平化管理則是由從上到下轉(zhuǎn)為自我管理。將來為了適應(yīng)中國向社會主義高收入國家邁進(jìn)，需要一個(gè)完善的社會主義治理體系?？偟姆较蚓褪钦芾硪羞吔?、有約束力、有效，邊界要清楚、透明。需要注意的是，比如科技創(chuàng)新，有國家集中式創(chuàng)新，也有民間分散式創(chuàng)新，什么地方由國家集中創(chuàng)新，什么地方由民間創(chuàng)新都要有邊界。

中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制處于基本建立階段，有許多領(lǐng)域需要完善。“比如在分配制度里，多種分配方式并存，按照資本、技術(shù)、勞動等要素，但勞動獲得比重在降低，資本比重過高，技術(shù)比重薄弱，企業(yè)作為市場主體配置要素資源的權(quán)利還不夠充分，包括讓要素在市場中起決定配置作用發(fā)揮不夠?！瘪R曉河稱。

“政府和市場的關(guān)系如何找到平衡點(diǎn)是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題，如何拿捏好度，也是目前我們在處理政府和市場關(guān)系上比較有難度的問題?！蔽錆h科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新告訴《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者，現(xiàn)在政府也在尋找一種尊重市場、管住“有形之手”的辦法，比如從負(fù)面清單的設(shè)置以及縮短負(fù)面清單，到放管服改革，再到減稅降費(fèi)，這一切都是為了激活市場。

此次《意見》全面完善產(chǎn)權(quán)制度與“非禁即入”的負(fù)面清單制度，取消外資準(zhǔn)入負(fù)面清單之外的限制。

對此，董登新認(rèn)為，負(fù)面清單機(jī)制在一定程度上管住了政府的“有形之手”，強(qiáng)化了市場的決定性作用，但如何加大市場監(jiān)管、依法治市，又成為另一個(gè)難題。“管理不能缺位，我們需要強(qiáng)有力、高效的市場監(jiān)管，要依法治市，從這個(gè)意義上來講，我們的市場經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，如何形成完善的市場機(jī)制和有效的政府監(jiān)管，需要我們在新時(shí)代做出實(shí)質(zhì)性的改革?！?/p>

此次負(fù)面清單制度還意味著中國會擴(kuò)大開放，“不僅在國內(nèi)不同地區(qū)、不同所有制之間開放，還會對外開放”。山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院院長黃少安稱，尤其是新冠肺炎疫情在世界蔓延、一些國家發(fā)出不利于全球化和相互開放聲音的背景下，再一次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制的開放，顯示出中國開放包容的態(tài)度和自信?！白再Q(mào)區(qū)試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，本質(zhì)上就是負(fù)面清單管理的不斷普及化?！辈贿^，對外開放的主動權(quán)要一直掌握在自己手里，金融領(lǐng)域的開放一定要高度慎重，嚴(yán)格科學(xué)論證。

中國人民大學(xué)重陽金融研究院院長助理兼宏觀研究部主任賈晉京對《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者表示，第一，從規(guī)則上講，不管什么性質(zhì)的企業(yè)，都要按照統(tǒng)一的負(fù)面清單來管理;第二，具體企業(yè)涉及重大安全問題時(shí)，按照完善的國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)來審查。此外，市場是完全開放的，不進(jìn)行事前審批，只是事中、事后監(jiān)管，相當(dāng)于讓市場主體不分性質(zhì)地充分發(fā)揮作用。

馬曉河表示，我國正處于關(guān)鍵時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)要從中低端向中高端方面發(fā)展，因此要有資本和技術(shù)，不僅是外資，內(nèi)資在負(fù)面清單方面和外資也要平等待遇。

“我國從20世紀(jì)70年代末期開始對外開放，從進(jìn)出口貿(mào)易，到投資，再到技術(shù)交流，開放是漸進(jìn)式的，后來加入WTO，開始開放服務(wù)領(lǐng)域、金融領(lǐng)域?！瘪R曉河表示，現(xiàn)在要建立國際化高標(biāo)準(zhǔn)的開放，實(shí)現(xiàn)更大范圍的開放，比如外匯市場、資本市場、技術(shù)市場，包括一些高端制造業(yè)領(lǐng)域的開發(fā)，最終目標(biāo)是更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放。

政府與市場邊界需劃清

《意見》再次明確了政府與市場的邊界，市場經(jīng)濟(jì)地位上升到了一個(gè)新的高度。

實(shí)際上，我國市場經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)中占比不低，北京大學(xué)國民經(jīng)濟(jì)研究中心主任蘇劍對《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者稱，非國有企業(yè)創(chuàng)造的GDP占中國總GDP的比重在70%左右，從量上來看，中國市場經(jīng)濟(jì)占比已經(jīng)不低，目前最大的問題是政府和市場的關(guān)系沒有處理好，邊界沒有劃清楚。

自1993年社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立以來，中國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大的成就，但目前的市場經(jīng)濟(jì)還存在著諸多問題，“比如市場體系不健全，市場發(fā)育不充分，政府與市場關(guān)系未理順，市場激勵不足，要素流通不暢，資源配置效率不高，宏觀經(jīng)濟(jì)活力不強(qiáng)，高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制還存在障礙”，在董登新看來，這個(gè)概括非常中肯，而且擊中要害。

董登新表示，此次改革的路徑非常尖銳地提出了在新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的主要任務(wù)，其中最大的亮點(diǎn)也是最核心的靈魂，就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)?！斑@是在《意見》中從頭到尾貫穿的一點(diǎn)。”

“目前市場經(jīng)濟(jì)體制最大的一個(gè)問題就是行政管制過多、干預(yù)過度，市場機(jī)制不完善、決定性作用沒有發(fā)揮出來，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中最核心的問題?！倍切氯缡钦f。

政府與市場的邊界，理論上并不模糊，在黃少安看來，關(guān)鍵問題在兩個(gè)方面，一是如何動態(tài)把握政府與市場的作為空間和作為方式?！凹词苟际鞘袌鼋?jīng)濟(jì)體制，不同國家之間會有國情差異、發(fā)展階段的差異、國際環(huán)境的差異，政府與市場的作為空間和方式也有差異。要弄清楚政府職能和國有經(jīng)濟(jì)功能的一般性需要和特殊性需要?！?/p>

二是在實(shí)踐中如何規(guī)范和約束政府越位和缺位。黃少安對《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者表示：“這一次中國抗擊疫情，彰顯了政府作為的重要性和國有企業(yè)的重要性，但是不能把非常態(tài)當(dāng)常態(tài)，要堅(jiān)定不移地實(shí)施市場化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革?！?h3>混合所有制改革進(jìn)入新階段

《意見》中提出很多新思路，其中，首次提出部分國有股權(quán)試點(diǎn)轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。有專家認(rèn)為，這標(biāo)志混合所有制改革進(jìn)入新階段。

“國有股設(shè)置為優(yōu)先股，即國有股只享有收益權(quán)，沒有表決權(quán)?！秉S少安稱，在20世紀(jì)末、21世紀(jì)初，理論界就認(rèn)真探索、提出過，目的是為了實(shí)現(xiàn)政企分開。“現(xiàn)在明確為中央改革的決策，是一件大好事，應(yīng)該成為國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革的重要依據(jù)和重大推手?！眹薪?jīng)濟(jì)“有所為有所不為”的判斷和原則，不僅要在“存在領(lǐng)域”維度使用，也應(yīng)該在“存在方式”維度上使用。國有股設(shè)置為優(yōu)先股，就是在財(cái)務(wù)、收益上有所為，在經(jīng)營管理上不為，有利于有國有資產(chǎn)的企業(yè)，在經(jīng)營決策和公司治理上更加符合市場原則。

蘇劍表示，這相當(dāng)于國有體制改革的模式越來越接近資本管理?！叭绻麌衅髽I(yè)既要控股又要表決權(quán)，國有股會一家獨(dú)大，別的投資主體對國有股沒有任何約束力。讓開一定的投票權(quán)，隨時(shí)可以按照一定的條件轉(zhuǎn)化為可投票的普通股，既可以保持國有資本持股的控制力，又可以享受混合所有制改革所帶來的好處，包括公司治理體系方面的一些好處，比如監(jiān)督權(quán)，同時(shí)把其他非國有股份的積極性調(diào)動起來，共同形成較好的治理模式。

將部分國有股權(quán)試點(diǎn)轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，有利于國有股東的退出，董登新認(rèn)為，優(yōu)先股的作用有兩方面，一方面，可以用優(yōu)先股的發(fā)行募資來回購公司的總股份，將公司瘦身，讓公司規(guī)模適度。另一方面，可以通過優(yōu)先股發(fā)行的募資定向回購一些特定普通股的股權(quán)，如通過國企發(fā)行的優(yōu)先股來回購一部分掌握國有股權(quán)的大股東手中的股份，在一定程度上為混改做準(zhǔn)備，或降低國有持股的高比例，使混改效果更好?！斑@也是讓國有資產(chǎn)保值增值，并更好流動的一種方法，所以優(yōu)先股不僅是表面上的募資工具，更多的會帶來在股權(quán)結(jié)構(gòu)的改變?！?/p>

哪些方面是控股的，哪些方面是參股的，現(xiàn)在不會按照以前“一刀切”的方式來管，賈晉京表示，國有資本是要保值增值的，因此有些地方不一定非得控股，相對控股就可以，有的則需要參股。

構(gòu)建競爭市場需打破壟斷

《意見》提出，對于自然壟斷行業(yè)要加快實(shí)現(xiàn)“反壟斷”，對電、油氣管網(wǎng)、鐵路、郵政、煙草等，允許適度準(zhǔn)入放松和價(jià)格競爭。

《意見》把穩(wěn)步推進(jìn)自然行業(yè)壟斷改革放在了一個(gè)重要地位，提出要政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、監(jiān)管改革等，真正構(gòu)建一個(gè)競爭市場，“中國的壟斷行業(yè)太多了，此次《意見》中提及的電、油氣管網(wǎng)、鐵路、郵政、煙草等都需要改革”。馬曉河稱，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在所有制方面是一個(gè)完整的體系;國有和非國有之間的關(guān)系，以及國有內(nèi)部的壟斷和其他領(lǐng)域的關(guān)系也是一個(gè)整體。

黃少安認(rèn)為，該問題關(guān)鍵也不是理論上的，而是抓落實(shí)。壟斷行業(yè)的“壟斷”是自然壟斷，對壟斷行業(yè)的“反壟斷”是反行政壟斷?！盀槭裁磯艛嘈袠I(yè)問題比較多、人民意見大、長期解決不了？利益集團(tuán)是阻力，有行業(yè)性、顯性的利益集團(tuán)，也有隱性的利益集團(tuán)，必須以巨大的改革決心、勇氣和智慧，沖破改革阻力，才能取得壟斷行業(yè)改革的最終勝利?！?/p>

自然壟斷行業(yè)要減輕壟斷或消除壟斷，董登新認(rèn)為，最好的辦法有兩個(gè)，一是引入新的競爭主體，由不競爭或競爭不足向充分競爭轉(zhuǎn)化，國內(nèi)自然壟斷主要是國有壟斷，引入民營資本是改善壟斷或降低壟斷、消除壟斷的一種主要方式。

二是打破價(jià)格壟斷的基礎(chǔ)，即定價(jià)機(jī)制。自然壟斷中除了有些產(chǎn)業(yè)一開始就是國有出身，其他都是定價(jià)機(jī)制壟斷，有必要打破，讓價(jià)格充分市場化，市場化定價(jià)一旦取代了壟斷定價(jià)，自然壟斷也就摧毀了。

反壟斷制度需要逐步進(jìn)行，需要注意的是，如果涉及民生的自然壟斷，可能要采取有利于民生的辦法進(jìn)行過渡。董登新稱，一些壟斷可能涉及國家安全，這種壟斷是否需要取消也是值得商榷的。

“大的骨架建立以后，需要小骨架和肉，細(xì)化后還需要有細(xì)胞?！瘪R曉河表示，總體來看，現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)的建立到了由表面到深層，由粗線條到細(xì)線條的階段。