建議從國家層面進(jìn)一步推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革
2020-06-19 07:59:14王紅茹
中國經(jīng)濟(jì)周刊 2020年10期
王紅茹
每年的全國兩會，宅基地“三權(quán)分置”（即所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置）都是熱點(diǎn)話題之一，今年也不例外，不少代表、委員都帶來了相關(guān)的議案和提案。
全國兩會召開前，全國人大代表、溧陽市委書記、市長徐華勤，一直在為探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，忙著開展基層調(diào)研。
他今年提交了《關(guān)于鼓勵有條件地區(qū)深化探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式的建議》。
自2018年起，中央文件連續(xù)3年關(guān)注宅基地改革，將其作為鄉(xiāng)村振興的重要支撐納入農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容，推動各地開展了一系列有益探索，也取得了一定成效。但是，在徐華勤看來，從實(shí)踐上，宅基地“三權(quán)分置”改革仍存在法律界定模糊、政策協(xié)調(diào)缺乏、配套機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)問題，亟須在國家層面進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政策配套。
為此，他建議，國家鼓勵有條件的地區(qū)在嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，保障農(nóng)民“戶有所居”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式，推動農(nóng)村土地資源社會效益和經(jīng)濟(jì)效益“雙提升”，實(shí)現(xiàn)國家、集體、個人利益“多方共贏”，重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系。
宅基地“三權(quán)分置”改革體系待完備
近年來，中央明確提出將宅基地制度改革作為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)，相繼出臺《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等制度文件，授權(quán)全國33個縣級單位先行先試，參與包括宅基地制度改革在內(nèi)的“三塊地”改革試點(diǎn)。2019年4月，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，持續(xù)強(qiáng)化政策供給，優(yōu)化路徑設(shè)計(jì)。
“一系列制度文件出臺，充分表明中央對于宅基地改革的決心是清晰和堅(jiān)定的，舉措是連續(xù)和連貫的，方向是符合新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)在要求的?！钡烊A勤認(rèn)為，“農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置也存在一些問題?！?/p>
在他看來，當(dāng)前，在宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中，主要存在兩方面的問題。
一是宅基地“三權(quán)分置”改革各級都鼓勵，但困境非常突出。自改革啟動以來，中央相繼出臺了一系列政策文件，一些省市也結(jié)合實(shí)際抓好貫徹落實(shí)，出臺了相關(guān)的政策意見，自上而下推動改革走向深入。但各地在實(shí)際操作中仍然面臨著實(shí)踐需求與政策供給不匹配的問題，尤其在推進(jìn)宅基地所有權(quán)顯化、宅基地資格權(quán)認(rèn)定及保護(hù)清晰化、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和盤活市場機(jī)制規(guī)范化等方面存在著很大的瓶頸制約，政策支撐弱、探索風(fēng)險(xiǎn)大、自主創(chuàng)新難，直接影響到改革的穩(wěn)慎推進(jìn)和實(shí)際效果。
二是宅基地“三權(quán)分置”改革重點(diǎn)有突破，但體系亟待完備。從前期試點(diǎn)情況看，成效主要集中在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)、提升農(nóng)村土地利用和治理水平特別是推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等“點(diǎn)”上，“面”上協(xié)同效應(yīng)還不明顯，在探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)上還缺乏系統(tǒng)性、引領(lǐng)性的綱領(lǐng)文件。協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的力度有所不足，宅基地制度改革與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等關(guān)聯(lián)性改革推進(jìn)缺乏統(tǒng)籌、成效不一，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村金融體制及產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)等配套性改革還未及時(shí)跟進(jìn)。
宅基地“三權(quán)分置”改革的溧陽探索實(shí)踐
在探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革上，溧陽作為江蘇省社會主義現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)，近年來在統(tǒng)籌國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、全國首批鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)縣、全國新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)試點(diǎn)等重點(diǎn)任務(wù)的基礎(chǔ)上，圍繞推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了一些有益探索。
“建議國家鼓勵有條件的地區(qū)在嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損‘三條底線，保障農(nóng)民‘戶有所居的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索宅基地‘三權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)形式，推動農(nóng)村土地資源社會效益和經(jīng)濟(jì)效益‘雙提升，實(shí)現(xiàn)國家、集體、個人利益‘多方共贏，重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系?！?/blockquote>
今年3月20日，溧陽正式印發(fā)了《關(guān)于探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式的實(shí)施意見（試行）》，并在溧陽層面選擇了天目湖鎮(zhèn)三勝村、南渡鎮(zhèn)慶豐村以及竹簀鎮(zhèn)水西村作為試點(diǎn)，重點(diǎn)開展宅基地公開競價(jià)、有償使用、宅基地資格權(quán)置換和遷移、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等具體工作。
“這項(xiàng)工作在全國不同的地方也開展了一些試點(diǎn)，但是總體來講，進(jìn)度不大、困境很多、沒有形成系統(tǒng)化?！毙烊A勤接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，“我們的總體思路是想以縣域?yàn)閱挝?，要把農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式的改革、農(nóng)村村莊規(guī)劃的調(diào)整，以及社會保障體系的改革，統(tǒng)籌起來，加大改革的力度，從而推動三種權(quán)利都能夠落到實(shí)處。”
徐華勤將溧陽試點(diǎn)的總體思路具體概括為以下3個方面：
一是以縣域?yàn)閱卧?，把宅基地“三?quán)分置”改革與村莊規(guī)劃調(diào)整、土地綜合治理、社會保障體系完善結(jié)合起來。結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作，以優(yōu)化空間布局、節(jié)約集約為目標(biāo)，推動宅基地流轉(zhuǎn)與規(guī)劃保留村建設(shè)相結(jié)合，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、國家農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)等工作相結(jié)合，全面提高農(nóng)村土地利用和治理水平，健全對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，打通通道完善城鄉(xiāng)生活低保體系、救助體系、養(yǎng)老體系及進(jìn)入城市生活的保障房體系等兜底保障，確保全面、系統(tǒng)、有序地深化宅基地“三權(quán)分置”。
二是以有償為核心，全力實(shí)踐宅基地“三權(quán)分置”路徑。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會主導(dǎo)下，引入市場化機(jī)制，探索宅基地使用由永久無償向分類有償轉(zhuǎn)變，清晰宅基地有償使用、有償退出實(shí)現(xiàn)路徑。探索完善宅基地資格權(quán)多種實(shí)現(xiàn)形式，對退出宅基地資格權(quán)的農(nóng)民，可自愿選擇貨幣補(bǔ)償、置換商品房、養(yǎng)老和社保等多種置換方式。優(yōu)化宅基地使用權(quán)的多途徑利用，鼓勵農(nóng)民利用宅基地入股、出租、抵押、合作或委托第三方長期經(jīng)營等方式自主創(chuàng)業(yè);鼓勵社會資本帶著項(xiàng)目、資金、技術(shù)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過宅基地使用權(quán)規(guī)范化、市場化運(yùn)作，建設(shè)經(jīng)營性和公益性項(xiàng)目，帶動集體增收、農(nóng)民致富。
三是以平臺為載體，為宅基地“三權(quán)分置”暢通渠道。優(yōu)化整合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺、不動產(chǎn)登記平臺，形成完善的宅基地權(quán)能流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和制度。在儲備環(huán)節(jié)中，由鎮(zhèn)（街道）或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃，收回農(nóng)民自愿退出的宅基地及依法收回其他集體建設(shè)用地，統(tǒng)一入庫和調(diào)配安排使用;在交易環(huán)節(jié)中，由流轉(zhuǎn)平臺負(fù)責(zé)對已經(jīng)收儲的宅基地公開公平對外交易，以競價(jià)機(jī)制確定受讓人，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市也可借此平臺合法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押;在抵押環(huán)節(jié)中，創(chuàng)新宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住宅所有權(quán)抵押，賦予宅基地和農(nóng)民住宅完整的用益物權(quán)，在保障“戶有所居”的前提下，允許農(nóng)民以自有住房作為抵押物為自身申請貸款擔(dān)保。
“溧陽的探索思路強(qiáng)調(diào)的是政府主導(dǎo)、群眾自愿，堅(jiān)守底線、市場引導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，力求以點(diǎn)上突破帶動面上整體提升，為全面深化改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒?！毙烊A勤說。
“溧陽作為江蘇省社會主義現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)，近年來圍繞推進(jìn)宅基地‘三權(quán)分置改革進(jìn)行了一些有益探索?？傮w思路是想以縣域?yàn)閱挝?，要把農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式的改革、農(nóng)村村莊規(guī)劃的調(diào)整，以及社會保障體系的改革，統(tǒng)籌起來，加大改革的力度，從而推動三種權(quán)利都能夠落到實(shí)處。”
“提升試點(diǎn)能級、提供專項(xiàng)債券、提高包容空間”助推改革見成效
徐華勤說，希望從國家層面，能夠進(jìn)一步推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革。為此，他提出三點(diǎn)具體建議。
一是提升試點(diǎn)能級。宅基地“三權(quán)分置”改革涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會保障、住建等多個部門，事關(guān)國家、集體、個人等多種利益主體，是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程，現(xiàn)有的改革模式和工作架構(gòu)難以從全局層面有力協(xié)調(diào)推進(jìn)到位。建議在統(tǒng)籌各相關(guān)部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化高位推動。比如是否可以由中央深改辦授權(quán)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部具體指導(dǎo)，理順關(guān)系更好協(xié)調(diào)各方，形成試點(diǎn)合力，提升宅基地“三權(quán)分置”改革能級。
二是提供專項(xiàng)債券。在探索宅基地“三權(quán)分置”過程中，推進(jìn)村莊集聚，農(nóng)民集中，解決資金來源是基層面臨的現(xiàn)實(shí)問題。作為農(nóng)民來講，其能否獲得公平合理的對價(jià)補(bǔ)償，是參與支持宅基地“三權(quán)分置”的首要前提。建議國家層面支持統(tǒng)籌安排相關(guān)資金，用于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用獎勵、補(bǔ)助等。發(fā)行政府專項(xiàng)債券支持閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項(xiàng)目。擴(kuò)大涉農(nóng)類專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，推動各地發(fā)行一批鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券。鼓勵專項(xiàng)債券資金投向宅基地改革、人居環(huán)境整治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。推動金融信貸產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，為閑置宅基地和閑置住宅盤活利用提供支持。
三是提高包容空間。完善和落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”辦法是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作，沒有現(xiàn)成的路可走。建議在推進(jìn)過程中寬容失敗、包容試錯，鼓勵有條件地區(qū)在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，大膽探索、積極作為，因地制宜、先行先試，通過試點(diǎn)摸索出務(wù)實(shí)管用的政策，確保取得實(shí)效。退一萬步講，在一個縣域范圍內(nèi)，即使試點(diǎn)失敗，損失也是可控的，方案也是可以調(diào)整的，不可能、也不太會引起大的波動。
“希望通過上述辦法，能夠更加充分地探索和實(shí)踐宅基地‘三權(quán)分置的改革路徑，特別是在推動宅基地依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出等方面進(jìn)一步取得新突破，以更好地平衡國家、集體、個人三者之間的收益，最終實(shí)現(xiàn)國家、集體、個人利益‘多方共贏?！毙烊A勤說。
猜你喜歡農(nóng)村積分制治理何以成功 今日農(nóng)業(yè)(2022年1期)2022-11-16 21:20:05“煤超瘋”不消停 今冬農(nóng)村取暖怎么辦 今日農(nóng)業(yè)(2021年21期)2022-01-12 06:32:04改革之路 金橋(2019年10期)2019-08-13 07:15:20提高農(nóng)村小學(xué)習(xí)作講評的幾點(diǎn)感悟 活力(2019年21期)2019-04-01 12:17:48四好農(nóng)村路關(guān)注每一個人的幸福 中國公路(2017年16期)2017-10-14 01:04:28改革備忘 領(lǐng)導(dǎo)決策信息(2017年13期)2017-06-21 10:10:39改革備忘 領(lǐng)導(dǎo)決策信息(2017年10期)2017-05-17 04:49:01改革備忘 領(lǐng)導(dǎo)決策信息(2017年9期)2017-05-04 04:04:50改革創(chuàng)新（二） 北京教育·高教版(2016年6期)2016-06-30 09:21:53瞧，那些改革推手 傳記文學(xué)(2014年8期)2014-03-11 20:16:48
