劉 毅

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

檢察建議作為法律賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段之一種，在督促有關(guān)單位正確適用法律法規(guī)，積極參與社會管理創(chuàng)新方面具有其他監(jiān)督方式不可替代之地位。如有學(xué)者認(rèn)為，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，檢察建議已經(jīng)形成一個具有自身特色和豐富類型的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。[1]但由于主觀認(rèn)識上的偏差和工作機(jī)制上的不盡完善，該項(xiàng)制度的價(jià)值還得不到應(yīng)有的重視，其實(shí)踐效果也不甚理想甚至大打折扣。如以檢察建議的送達(dá)活動而論，在實(shí)踐中就往往被貼上“靜悄悄”、“冷冰冰”的標(biāo)簽，從而形成并鞏固著檢察建議在實(shí)踐中所被置于的一送了之、一發(fā)了事的尷尬處境①《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》就指出，“有的檢察建議一發(fā)了之，或僅看是否回復(fù)，不關(guān)注實(shí)際整改成效?！眳⒁姀堒姡骸蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》（2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上的報(bào)告）。。在謀劃檢察監(jiān)督職能優(yōu)化行使和創(chuàng)新發(fā)展的當(dāng)下，如何進(jìn)一步優(yōu)化檢察建議工作機(jī)制，提升檢察建議工作的制度效果，已然成為高檢院提出并擺在全國檢察機(jī)關(guān)面前的一道重要課題。在回答這一課題的過程中，檢察建議宣告工作機(jī)制的完善，就是一道無法繞開也不應(yīng)繞開的重要子命題。筆者試圖沿著從主觀到客觀這一研究脈絡(luò)，反推作為程序流轉(zhuǎn)的檢察建議送達(dá)宣告活動所應(yīng)具備的形式要件，從而在相關(guān)規(guī)則構(gòu)建中給出相應(yīng)的參考性對策。

一、被建議方眼中之檢察建議

效果是檢察建議的落腳點(diǎn)和生命線。作為一種柔性監(jiān)督方式，檢察建議效果的取得在很大程度上得益于相關(guān)被建議單位的認(rèn)同與接受程度。反其道而思考，在檢察建議效果不佳的情況下，從對被建議方對檢察建議的認(rèn)知和感受入手，剖析檢察建議于其主觀之印象并查找其原因，將有助于對當(dāng)前開展檢察建議工作所存在的不足甚至漏洞進(jìn)行修繕。

（一）類別化區(qū)分：不同種類檢察建議的“印象分”評判

在檢察實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出建議的背景、條件、對象、內(nèi)容和目的不一而同，因此客觀地說，各種檢察建議在實(shí)踐中得到的“印象分”也并不完全一致。因此，有必要在對檢察建議進(jìn)行類型化區(qū)分的基礎(chǔ)上，分析各類檢察建議不受重視的原因，從而為下一步的對策修正做好有針對性的準(zhǔn)備。

1.分析前提的提出：檢察建議的種類劃分

最高人民檢察院于2018年12月25日通過的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》從規(guī)范層面將檢察建議分為5類，即分別針對再審、糾正違法、公益訴訟、社會治理以及其他方面提出的檢察建議①參見最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（2018年12月25日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第十二次會議通過）。。但這是一種以檢察建議內(nèi)容作為標(biāo)準(zhǔn)的劃分方法，并不影響從研究視角對檢察建議進(jìn)行學(xué)理上的討論。大致而言，實(shí)踐中檢察建議大致可作如下幾種區(qū)分：

（1）以檢察建議的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)

表1 檢察建議的種類劃分（一）（以建議之內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)）

可以細(xì)化為：一是以檢察建議系針對個案、類案或是某一地區(qū)某一時期內(nèi)的發(fā)案特征而做出，分別分為個案、類案和綜合性檢察建議；二是以所提建議是否與案件本身直接相關(guān)，分為案內(nèi)檢察建議和案外檢察建議；三是以建議內(nèi)容是旨在提醒還是提供參謀，分為提請注意型檢察建議和參謀建議型檢察建議；四是以建議的內(nèi)容系針對既成事實(shí)還是未發(fā)生但有可能發(fā)生的狀況，分為既成性檢察建議和預(yù)測性檢察建議（見表1）。

（2）以檢察建議的功能為標(biāo)準(zhǔn)

作為司法機(jī)關(guān)，參與訴訟活動、履行訴訟監(jiān)督職責(zé)是檢察機(jī)關(guān)最為核心的主責(zé)主業(yè)；除此之外，參與社會綜合治理、行政執(zhí)法監(jiān)督和其他社會管理活動，也是檢察建議制發(fā)的一大來源。據(jù)此，可作如下分類（見表2）：

表2 檢察建議的種類劃分(二)(以建議之功能作用為標(biāo)準(zhǔn))

2.不同類別檢察建議的“印象”比較

以上對檢察建議的分類，很直觀地引發(fā)出對一個問題的思考：不同類別的檢察建議，在實(shí)踐中所受重視程度是否完全一致？

答案是顯而易見的。盡管我們很難說檢察建議受重視與否僅僅只是因?yàn)榉N類不同，但客觀地說，不同類別的檢察建議在被建議方看來，確實(shí)會帶來不一而同的直觀感受，引起不同程度的重視。

就以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分的檢察建議來看：

其一，較之類案檢察建議和綜合性檢察建議，個案檢察建議往往更容易引起重視，其主要原因在于個案檢察建議往往因辦理具體案件而制發(fā)，其發(fā)出后容易引起被建議方相關(guān)承辦人的注意，解決起來也較具針對性。從督促落實(shí)來看，個案檢察建議往往也更具有“方向感”。而類案檢察建議和綜合性檢察建議往往較為宏觀和更具一般性，在缺乏有效督促的情況下，其執(zhí)行效果并不明顯，有的甚至“石沉大?！薄颁N聲匿跡”。

其二，就受重視程度而言，案內(nèi)檢察建議往往高于案外檢察建議；提請注意型檢察建議往往高于參謀建議型；既成性檢察建議往往高于預(yù)測性檢察建議。究其原因，則主要是因?yàn)榍耙活愋突蛘呤腔谀承┮呀?jīng)發(fā)現(xiàn)的較為突出問題，或者是與先前辦案活動息息相關(guān)。這就引發(fā)一個問題，即是否能夠通過其他途徑，有效增強(qiáng)相關(guān)單位對于后一類型的三種檢察建議的重視程度，使其能夠真正發(fā)揮出實(shí)效作用？

就以功能為標(biāo)準(zhǔn)而劃分的檢察建議來看：

其一，涉訴類檢察建議的受重視程度往往高于非訴監(jiān)督類檢察建議。究其原因，一是與建議方與被建議方之間的工作關(guān)聯(lián)度有關(guān)。涉訴類檢察建議因根植于訴訟活動，被建議方往往以公檢法司和其他擁有一定訴訟職權(quán)的單位為主，其與檢察機(jī)關(guān)之間往往存在相互配合、相互制約的關(guān)系，故而檢察建議受重視程度較高。而非訴監(jiān)督類檢察建議的接收方隨機(jī)性較大，其與檢察機(jī)關(guān)之間未必有較為穩(wěn)定的工作聯(lián)系。二是與檢察建議不被采納時的保障措施有關(guān)。如針對訴訟不規(guī)范而發(fā)出的檢察建議，其在不被重視、不被執(zhí)行時還可以升級為糾正違法等監(jiān)督方式。但對于參與社會管理等非訴監(jiān)督類檢察建議，被建議單位對于合理建議如果拒不改正或采納時，很難有類似的強(qiáng)度較大的制約措施予以保障落實(shí)。

其二，再審檢察建議的受重視程度往往高于監(jiān)督司法規(guī)范檢察建議，其原因亦是與建議的具體性、針對性和后續(xù)措施的保障性有關(guān)。而較之社會管理類檢察建議，社會治安綜合治理類、行政執(zhí)法監(jiān)督類檢察建議則在實(shí)踐中往往更容易為相關(guān)單位所重視，其原因則是該類建議與檢察職權(quán)關(guān)聯(lián)度更緊密。

（二）從主觀到客觀：檢察建議不受重視的原因分析

如果將檢察建議送達(dá)開始作為檢察建議 “生命”的起點(diǎn)，那么對具體原因的查找，似應(yīng)從送達(dá)宣告這個環(huán)節(jié)開始。換言之，這一環(huán)節(jié)容易有意無意埋下檢察建議不受重視的種子：

1.未能有效促使被建議方主動、自覺重視檢察建議。即送達(dá)檢察建議這一環(huán)節(jié)氛圍營造不夠，有意無意強(qiáng)化了被建議方對檢察建議的輕忽心理。其具體體現(xiàn)在未設(shè)置有規(guī)范化的交付程序，檢察建議發(fā)出過程的隨意性較大。如部分涉訴程序類檢察建議選擇在移交案卷時一并隨卷交付，整個交付過程顯得“冷冰冰”，有的甚至不進(jìn)行交流溝通，遑論針對建議內(nèi)容開展釋法說理，指明相關(guān)的法律依據(jù)，督促其增強(qiáng)履行相關(guān)職責(zé)的責(zé)任感。部分非訴監(jiān)督類檢察建議如社會管理類檢察建議，雖然會采取上門交付的方式，但過程往往也非常隨意。

2.在送達(dá)過程中沒有及時引入監(jiān)督力量?，F(xiàn)有的檢察建議送達(dá)還停留在一種雙向的狀態(tài)之中，還未能嘗試在引入第三方參與后，搭建三角架式的宣告送達(dá)模式，造成檢察機(jī)關(guān)在這一監(jiān)督手段上單打獨(dú)斗的局面，使檢察建議在某些時候遭受冷遇的窘境難以避免。

二、檢察建議宣告機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義與構(gòu)建原則

（一）建立檢察建議宣告制度的現(xiàn)實(shí)需要

檢察建議宣告制度，是檢察機(jī)關(guān)邀請被建議單位、第三方代表在指定場所，按照一定的程序，采用公開或非公開方式將檢察建議的有關(guān)內(nèi)容向被建議單位宣告送達(dá)，通過借助監(jiān)督力量提升檢察建議剛性和運(yùn)行效果的一種探索。而“提出建立檢察建議公告、宣告制度，就是想以集中力量增強(qiáng)檢察建議的剛性為突破口，帶動檢察建議工作的整體提升?！盵2]這一機(jī)制具有如下幾個方面的作用：

1.有助于提升被建議方對檢察建議的重視程度

與單純的文來文往相比，檢察建議公開宣告將促進(jìn)形成“人來人往”的交付模式，而固定、嚴(yán)肅、全面的交付儀式也勢必將給被建議方的相關(guān)人員帶來認(rèn)識上的觸動。同時，檢察建議公開宣告也可以通過增加釋法說理環(huán)節(jié)，來增加檢察建議發(fā)出的說服力，這也同時無疑使宣告活動演變?yōu)橐惶蒙鷦拥姆ㄖ谓逃n，使檢察建議更容易被相關(guān)單位接受，為檢察建議在下一階段的有效落實(shí)開好頭。

2.實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督“向公開要剛性”的有力途徑

如對于因辦理公益訴訟案件而發(fā)出的涉及公眾利益的檢察建議，則可以邀請有利益關(guān)系的社會公眾參與進(jìn)來，通過群眾監(jiān)督督促相關(guān)職能部門及時采取整改措施，履行監(jiān)督職責(zé)；而對于“建議相關(guān)的執(zhí)法主體完善管理制度……預(yù)防和減少執(zhí)法過程中違法行為發(fā)生”[3]的監(jiān)督行政執(zhí)法類檢察建議的宣告，則可以嘗試邀請其主管部門參與，從而有效增強(qiáng)檢察建議的剛性。

3.滿足社會公眾知情權(quán)，促進(jìn)檢察公信力的提升

受司法職業(yè)化專業(yè)化屬性的影響，部分公眾對檢察機(jī)關(guān)職能了解不多，甚至較為陌生，這在一定程度上成為檢察公信力有效提升的障礙。而檢察建議通過公開宣告送達(dá)被建議單位，正是通過看得見的方式在社會公眾面前展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)督職能的擔(dān)當(dāng)作為，有利于檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中取得良好的口碑，從而在監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

“向規(guī)范化要剛性，這是檢察建議剛性化的必要步驟。檢察建議的規(guī)范化可以分為內(nèi)部規(guī)范化和外部規(guī)范化兩個方面……外部規(guī)范化是指檢察建議發(fā)送規(guī)范化、宣告規(guī)范化、跟蹤規(guī)范化、督辦規(guī)范化、備案規(guī)范化等?！盵4]而構(gòu)建檢察建議宣告機(jī)制，正式實(shí)現(xiàn)檢察建議外部規(guī)范化的重要組成，是將檢察建議做成剛性、做到剛性的必由之路。

（二）程式化與類別化：檢察建議宣告規(guī)則架構(gòu)的主要原則

目前檢察建議宣告工作在某些省市已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。如以“三方”+“三化”為組合的上海模式，就是其中較為成功的典范。在結(jié)合相關(guān)地區(qū)探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者試圖就檢察建議宣告規(guī)則體系的構(gòu)建提出如下三個方面的原則。

1.“三角架式”宣告原則

所謂“三角架式”參與原則，是指通過引入第三方參與，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)、被建議單位和第三方共同組成的“三角架式”宣告模式。作為第三方的組成人員，既可以是人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體等無利害關(guān)系主體，也可以是具有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的被建議單位上級主管部門、具有監(jiān)督責(zé)任的紀(jì)檢監(jiān)察部門和具有切身利害關(guān)聯(lián)的社會公眾。

2.宣告流程程式化原則

這一原則追求的是宣告活動的儀式感。一是宣告儀式的完整、嚴(yán)肅、規(guī)范。一方面，借助一套規(guī)范的宣告儀式，有助于營造一種有融入感、責(zé)任感的氛圍，使相關(guān)主體在潛移默化中受到影響。另一方面，筆者并非主張為追求儀式而講求形式，而是主張須在完整的儀式設(shè)計(jì)中，最大限度地為檢察建議的落實(shí)打下一個扎實(shí)的基礎(chǔ)。二是宣告活動的公開化。公開和公信往往是一對孿生兄弟，文來文往或僅兩方參與的“人來人往”往往會從一開始就扼殺檢察建議本身的生命力。

3.類別化靈活處理原則

程式化并不等同于僵化。因此，這一原則主要提出兩個方面的要求：一是宣告主體的靈活。如針對重要程度有所不同的檢察建議，在宣告主體上可以有所選擇。二是宣告場所的靈活。如可以根據(jù)檢察建議意欲取得的作用，選擇在不同的場所進(jìn)行宣告。對于一些在督促有關(guān)部門加強(qiáng)治理且同時具有教育引導(dǎo)功能的檢察建議，可以選擇在相關(guān)當(dāng)事人所在單位、學(xué)校、村委會（居委會）等地進(jìn)行宣告，從而發(fā)揮一份檢察建議教育引導(dǎo)一片的效果。三是宣告方式的靈活。由于檢察建議源于辦案，因此難免會因?yàn)榘讣旧矶霈F(xiàn)涉密的情況，這就決定了應(yīng)視情況采用公開宣告或不公開通報(bào)的方式。

三、檢察建議宣告規(guī)則體系的構(gòu)建路徑

“程序是法治乃至有效社會整合的構(gòu)成性要素，離開程序，現(xiàn)代社會就難以存續(xù)?！盵5]檢察建議宣告活動作為一套嚴(yán)肅而完整的程序，其本身必然是由一系列的規(guī)則所構(gòu)成的。筆者嘗試將檢察建議宣告規(guī)則體系進(jìn)一步區(qū)分為三個方面的子規(guī)則體系：

（一）子規(guī)則體系之一：組織性規(guī)則

此即是指宣告主體、宣告對象、參與主體等方面的規(guī)范條款。它是整個規(guī)則體系中的基礎(chǔ)性規(guī)則，旨在解決檢察官宣告活動中的參與主體問題。

1.宣告主體規(guī)則

筆者主張遵循“承辦人宣告為原則，其他人員宣告為例外”的規(guī)則進(jìn)行確定。具體而言：一是檢察建議一般情況下由辦理該案的承辦檢察官宣告。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，檢察建議在一定程度上具有“人身依附性”，即只有熟悉案件情況、撰寫檢察建議的人員才更適合擔(dān)任宣告人員，因?yàn)檫@有助于隨后的溝通交流和督促落實(shí)。二是在特殊情況下可以由特殊主體進(jìn)行宣告。如出于對涉及利益廣泛、社會影響面較大，或邀請參與之見證方的級別地位考慮，可以考慮由“由檢察長和主管檢察長對被建議單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約見，向其講清利害關(guān)系，要求其對檢察建議高度重視，在期限內(nèi)將整改落實(shí)情況反饋給檢察機(jī)關(guān)。”[6]

2.宣告對象規(guī)則

對于絕大多數(shù)檢察建議來說，被建議方都是較為容易確定的。但是，檢察建議并不局限于一個單位或主體。如監(jiān)督行政執(zhí)法的檢察建議，在對象選擇上可以嘗試多樣化。如針對公安派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的監(jiān)督，檢察建議書不僅可以向作出具體行政行為的派出機(jī)構(gòu)發(fā)出，還可以向其上級主管部門即基層公安機(jī)關(guān)發(fā)出；針對某一中等學(xué)校發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)學(xué)生管理和法制教育的檢察建議，也可以同時向教育行政主管部門發(fā)出等，有的甚至可以突破某一系統(tǒng)，延伸到相關(guān)立法機(jī)構(gòu)或具有配合義務(wù)的單位。應(yīng)當(dāng)說，這一規(guī)則在非訴監(jiān)督類特別是社會治安綜合治理或社會管理類檢察建議發(fā)出和宣告活動中將發(fā)揮較為重要的指引作用。

3.參與主體規(guī)則

在三方參與的宣告模式下，參與方的選擇事關(guān)監(jiān)督力的強(qiáng)弱。這就需要結(jié)合靈活性原則，根據(jù)前文所區(qū)分的檢察建議種類進(jìn)行類別化處理。如對于涉訴類檢察建議，邀請參與的第三方可以是相關(guān)案件當(dāng)事人、人大代表、政協(xié)委員；對于非訴監(jiān)督類檢察建議中的行政執(zhí)法監(jiān)督類檢察建議，為確保檢察建議的效果，第三方可以是行政相對方，也可以是做出具體行政行為的上級主管部門甚至監(jiān)察機(jī)構(gòu)；對于社會治安綜合治理和社會管理類檢察建議，則可以考慮邀請與其利益息息相關(guān)的社會公眾參與進(jìn)來。

（二）子規(guī)則體系之二：流程性規(guī)則

根據(jù)流程的先后，大致可以分為宣告、說理、交流、告知、簽收等五個程序方面的規(guī)則。

1.文書交付規(guī)則

即三方參與人到達(dá)相關(guān)地點(diǎn)并啟動宣告活動后，在第三方的見證下，由宣告主體將檢察建議書交付被建議方，同時口頭向其宣告。

2.釋法說理規(guī)則

在檢察工作實(shí)際中，有些檢察建議內(nèi)容過于簡單，從而影響了為被建議單位所重視的程度。如在運(yùn)用檢察建議開展公益訴訟的過程中，“有的檢察建議質(zhì)量不高，對違法事實(shí)、證據(jù)和法律適用闡述不嚴(yán)謹(jǐn)、不充分，說理性不足、操作性不強(qiáng)①參見張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》（2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上的報(bào)告）。?！倍皺z察建議的剛性主要取決于建議的質(zhì)量……對違法事項(xiàng)的認(rèn)定和監(jiān)督意見的提出必須具備扎實(shí)的證據(jù)基礎(chǔ)和充分的法律依據(jù)，真正做到于法有據(jù)、合情合理、切實(shí)可行?！盵7]這就要求宣告一方在口頭宣告檢察建議后，再當(dāng)面向被建議方和第三方進(jìn)行釋法說理，闡明發(fā)出檢察建議的依據(jù)、目的和意義，加深被建議方的理解和認(rèn)同，同時起到普法宣傳的效果。這就與原有送達(dá)模式中一送了事等不負(fù)責(zé)任的做法大相徑庭，有助于為檢察建議的落實(shí)提供理論上的論證。

3.交流建議規(guī)則

這一規(guī)則的提出主要基于兩個方面的設(shè)想：一是被建議單位與檢察機(jī)關(guān)的交流協(xié)商。即被建議方代表在聆聽釋法說理后，可以就檢察建議的具體內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行交流，協(xié)商改進(jìn)工作的措施，包括反應(yīng)客觀存在的問題等；二是第三方參與評議或提出建議。如在行政執(zhí)法類檢察建議宣告活動中，作為第三方代表的相關(guān)行政相對人可以提出維護(hù)自己利益的主張，相關(guān)主管部門可以提出要求，甚至紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以提前談話誡勉，督促其履職；在社會治安綜合治理和社會管理類檢察建議宣告活動中，社會公眾可以提出補(bǔ)充和完善的建議等。因此，這一規(guī)則旨在強(qiáng)化被建議方責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)耐瑫r，細(xì)化落實(shí)手段，為被建議方改進(jìn)工作提供具體可操作性的建議。

4.后果告知規(guī)則

新修訂《檢察院組織法》規(guī)定，對于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院①參見 《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議修訂）第21條。。而“沒有權(quán)利和權(quán)力支撐的法律監(jiān)督不可能有力量”。[8]如對于再審檢察建議，檢察機(jī)關(guān)可以在上一流程終結(jié)后，告知被建議方不采納檢察建議的后果，如提出再審抗訴等；對于行政執(zhí)法檢察建議、監(jiān)督司法行為規(guī)范檢察建議，檢察機(jī)關(guān)可以在這一環(huán)節(jié)告知不及時糾正或不積極履職的后果，包括發(fā)出糾正違法通知書、提起公益訴訟，乃至向有關(guān)部門反映等。

5.簽收回執(zhí)規(guī)則

完成上述諸環(huán)節(jié)后，由檢察機(jī)關(guān)提供送達(dá)回執(zhí)，被建議方在送達(dá)回執(zhí)上簽字，以證明有關(guān)單位收到檢察建議，并開始承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這一文書的簽收，也同時標(biāo)志著檢察建議宣告活動結(jié)束，檢察建議正式在被建議一方發(fā)揮效力。

（三）子規(guī)則體系之三：保障性規(guī)則

保障性規(guī)則體系是旨在保障檢察建議宣告制度得以有效運(yùn)行的規(guī)則。

1.宣告場所規(guī)則

結(jié)合相關(guān)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一般有如下三種地點(diǎn)可供選擇：（1）檢察機(jī)關(guān)司法辦案區(qū)；（2）被建議單位；（3）與被建議單位商定的其他場所。應(yīng)當(dāng)說，這三類宣告場所基本可以滿足檢察建議宣告的各種需求。如對于涉訴類檢察建議，絕大多數(shù)可以選擇在檢察機(jī)關(guān)司法辦案區(qū)進(jìn)行，不少地區(qū)已經(jīng)探索設(shè)置了檢察建議宣告室，這就是其中的一種有益嘗試；對于社會治安綜合治理類檢察建議，則可以考慮在該檢察建議所欲發(fā)生效果的區(qū)域內(nèi)的某個地點(diǎn)進(jìn)行宣告，如社區(qū)居民委員會、村民委員會、學(xué)校等地，以起到法制宣傳教育的效果；對于某些不宜公開的檢察建議，則可以選擇在被建議單位進(jìn)行宣告，以便于遵守保密性的要求。

2.經(jīng)費(fèi)保障規(guī)則

檢察建議宣告活動的經(jīng)費(fèi)需求主要來源于以下幾個方面：一是宣告場所的建設(shè)和設(shè)施的布置。如檢察建議宣告室的建設(shè)，應(yīng)由有關(guān)方面納入辦案場所建設(shè)予以保障；二是對于邀請參加宣告活動的部分第三方成員，其因參與宣告活動而產(chǎn)生的誤工費(fèi)、交通費(fèi)、伙食費(fèi)等，也應(yīng)明確由有關(guān)部門予以適當(dāng)補(bǔ)助。

（四）子規(guī)則體系之四：要素性規(guī)則

要素性規(guī)則是指某些具有程序性質(zhì)和其他附帶內(nèi)容的那一類規(guī)則，筆者初步歸納出如下幾點(diǎn)。

1.筆錄制作規(guī)則

檢察建議宣告作為執(zhí)法辦案的重要組成部分，其規(guī)范運(yùn)作的重要性不言而喻。因此，必須規(guī)范相關(guān)筆錄制作，特別是記錄檢察建議宣告活動中參與單位和人員、相關(guān)交流發(fā)言、完善建議和表態(tài)性發(fā)言，對于在后續(xù)跟蹤督促檢察建議的落實(shí)上將大有裨益。

2.保密規(guī)則

即各地在制定相應(yīng)實(shí)施辦法時應(yīng)明確哪些檢察建議屬于不宜公開的范疇。筆者建議以下內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入其中：（1）涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私的；（2）涉及被建議單位聲譽(yù)（如商譽(yù)）、公開宣告可能會帶來負(fù)面影響的；（3）可能引發(fā)重大輿情的；（4）其他不宜公開宣告的情況。對于以上情況，無論該類宣告是否有第三方參與，還需明確全體參與方必須在一定時期內(nèi)遵守保密的要求，如有違反的，也應(yīng)明確其所需要承擔(dān)之法律后果。

3.著裝禮儀規(guī)則

為增強(qiáng)宣告活動的儀式感，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性，出席宣告活動的檢察官應(yīng)著制服，佩戴檢徽；對于被宣告單位是其他公安司法機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法單位、配發(fā)統(tǒng)一制服的，也應(yīng)著制服參加宣告活動。

4.影音同錄規(guī)則

即借助數(shù)碼影音設(shè)備，對非涉密的宣告活動進(jìn)行同步錄音或錄像。其一方面可以作為開展相關(guān)工作的憑證，另一方面也可以通過這一形式督促被建議單位加深對宣告活動的印象。

5.歸檔管理規(guī)則

為加強(qiáng)對檢察建議相關(guān)材料的規(guī)范管理，便于總結(jié)分析檢察建議宣告工作的經(jīng)驗(yàn)，建議由檢察機(jī)關(guān)檔案管理部門對檢察建議宣告活動形成的有關(guān)法律文件、宣告記錄、送達(dá)回證、視聽資料進(jìn)行統(tǒng)一歸檔管理。檔案管理部門可以明確歸檔目錄要求，做到統(tǒng)一、規(guī)范。

6.秩序維持規(guī)則

對于具有較大影響力的檢察建議，在宣告環(huán)節(jié)需要有多類主體、較多人員參加的，應(yīng)提前做好相關(guān)的預(yù)案，布置法警在現(xiàn)場維持秩序，確保整個宣告活動文明、有序。

7.宣傳公示規(guī)則

對于某些涉及面較廣、社會關(guān)注度較高的檢察建議，檢察機(jī)關(guān)可以在單位外墻醒目位置設(shè)置電子屏幕，滾動公告召開檢察建議宣告活動的有關(guān)通知，擴(kuò)大工作影響，最大限度凝聚監(jiān)督力。

8.方案制定、修改與解釋規(guī)則

考慮到檢察建議宣告是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，故而各地在制定、修改和解釋相關(guān)實(shí)施辦法時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由作為檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的檢察委員會進(jìn)行。

（五）動態(tài)圖景：檢察建議宣告活動的流程模擬

根據(jù)以上設(shè)想，筆者大致將整個流程簡單地以魚骨圖的形式展現(xiàn)如下（圖1）：

圖1 檢察建議宣告活動流程圖

四、配套性措施的跟進(jìn)：硬性要件與軟性需求的滿足

檢察建議公開宣告活動不僅需要在程序上做出盡可能地周全考慮，還需要同時滿足于一些硬性要件和軟性需求。其中，前者主要是指檢察建議宣告場所的建設(shè)；后者主要是指圍繞檢察建議工作開展而需要完善的其他相關(guān)工作機(jī)制。

（一）硬性設(shè)施方面：宣告場所之布置

從實(shí)踐中看，很少有檢察機(jī)關(guān)針對監(jiān)督活動設(shè)置了專門場所。為確保法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性、規(guī)范化，增強(qiáng)法律監(jiān)督的儀式感，“公開送達(dá)應(yīng)當(dāng)在相對固定并具備一定條件的場所進(jìn)行”，[9]即使包括檢察建議公開宣告在內(nèi)的法律監(jiān)督工作以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)，有必要設(shè)置專門的工作場所，即檢察建議宣告室。關(guān)于其布局，筆者有以下幾個方面的設(shè)想：

1.總體布局層面

檢察建議宣告室可以設(shè)置兩個區(qū)域，一為宣告區(qū)，該區(qū)域是參與檢察建議宣告的三方人員（承擔(dān)宣告任務(wù)的檢察官、被建議單位代表、見證方代表）才能進(jìn)入的區(qū)域；另一個則為旁聽區(qū)，主要提供給未列入?yún)⑴c代表的被建議單位其他人員、社會公眾和其他感興趣的人員列席旁聽。

2.具體布局層面

宣告區(qū)正中設(shè)類似于審判臺之宣告臺，與地面層高差保持適中，適合旁聽人員觀看。宣告臺設(shè)三個方向的席位，其中，檢察機(jī)關(guān)和被建議方代表對席而坐，顯示出雙方之間的平等主體關(guān)系，見證方代表席位則可以設(shè)置在與旁聽席相對的位置，彰顯出見證地位的中立性 （即不僅監(jiān)督被建議單位落實(shí)，也監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)在后續(xù)環(huán)節(jié)是否履行了跟蹤督辦義務(wù)）。必要時，還可以在宣告方一側(cè)設(shè)置書記員座位，但其位置不宜遮擋見證方和旁聽席的視線。對于需要同錄的宣告活動，可以考慮在合適位置留出空地，保證同錄工作不受影響。

3.細(xì)節(jié)裝飾層面

為體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的屬性，維持工作氛圍的莊重肅穆，宣告室應(yīng)懸掛國徽，桌椅的選購應(yīng)體現(xiàn)出莊重大方，宣告場所總體色調(diào)保持一致，充分襯托出既嚴(yán)肅又和諧的氛圍。相關(guān)設(shè)想繪成如下效果圖，以資參考（圖2）：

圖2 檢察建議宣告室構(gòu)想圖

（二）配套機(jī)制層面：協(xié)商、公開、調(diào)查機(jī)制的構(gòu)建

任何一項(xiàng)工作機(jī)制的運(yùn)作都不是孤立和機(jī)械僵硬的。在滿足檢察建議宣告的程序設(shè)計(jì)要求和硬性條件后，還需要圍繞如何更好地追求和提升檢察建議宣告工作的實(shí)效來完善相應(yīng)工作機(jī)制。

1.協(xié)商交流機(jī)制

這主要涉及三個方面： 一是與可能經(jīng)常有聯(lián)系的被建議單位的協(xié)商交流。如與審判機(jī)關(guān)、公安司法機(jī)關(guān)之間，就有必要就完善檢察建議宣告的一些配合性工作進(jìn)行溝通交流，確保宣告活動順利開展；二是與作為見證方的相關(guān)主體的交流。最高檢有關(guān)部門就《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》理解和適用這一問題指出，開展檢察建議宣告活動時，“引入人大代表、政協(xié)委員或者特約檢察員、人民監(jiān)督員等第三方的見證和監(jiān)督，更容易引起被建議單位及其上級單位重視，有利于督促被建議單位對檢察建議的接受和采納”，[10]而檢察機(jī)關(guān)可以通過與可能經(jīng)常受邀參與見證的單位召開聯(lián)席工作會等方式，就參與見證的條件、人員委派等進(jìn)行協(xié)商確定。

2.公開發(fā)布機(jī)制

辦理一個效果好的案件勝過印發(fā)一沓文件。某一個檢察建議順利辦結(jié)后，檢察機(jī)關(guān)還可以就建議的落實(shí)情況，與被建議單位共同舉行新聞發(fā)布會，及時將相關(guān)情況向媒體和社會公眾通報(bào)，主動自覺接受輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。在相關(guān)發(fā)布會的現(xiàn)場，檢察機(jī)關(guān)和其他被建議單位還可以就相關(guān)政策法規(guī)和自身職權(quán)進(jìn)行宣傳，提高公眾對于有關(guān)法律法規(guī)的知曉度，起到普法教育的效果。

3.調(diào)查研究機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)在落實(shí)“大調(diào)研”工作機(jī)制中，應(yīng)及時對檢察建議宣告的工作情況展開調(diào)查研究，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)和分析問題不足，不斷完善檢察建議宣告程序、配套性保障措施和工作機(jī)制，提升檢察建議的印象分。對于某些被長期實(shí)踐所證明的效果較好的經(jīng)驗(yàn)，如社會治安綜合治理類和社會管理類經(jīng)驗(yàn)，可以與有關(guān)部門協(xié)商，建章立制，做到以制度解決問題和杜絕問題。

從更廣的視域來看，世界各國“或者在刑事訴訟法中加以規(guī)定，或者在檢察機(jī)關(guān)組織法中加以規(guī)定，體現(xiàn)出各國對檢察建議均予以高度重視的態(tài)度”。[11]如果將此前的檢察建議送達(dá)宣告工作比作“發(fā)私信”，那么經(jīng)此調(diào)整后的檢察建議宣告活動則更似“發(fā)群里”，這無疑將有效凝聚起督促檢察建議有效落實(shí)的監(jiān)督力量，改變某些情況下所出現(xiàn)的檢察建議書石沉大海、銷聲匿跡和備受冷遇的窘境。檢察建議固然是一種柔性化的監(jiān)督手段，但正是基于“此類建議以柔性監(jiān)督的優(yōu)勢,有效彌補(bǔ)了法律監(jiān)督手段匱乏的局面,拓展了法律監(jiān)督的領(lǐng)域,增強(qiáng)了法律監(jiān)督的實(shí)效”，[12]所需要致力于改進(jìn)的，則是嘗試通過公開宣告等舉措，為其注入剛性的力量。作為一項(xiàng)實(shí)踐中的權(quán)力，檢察建議宣告更需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)、不斷完善，不斷汲取硬性化的因子，更好地參與和服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。