文/趙靜漪

行政審批是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的各級(jí)組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利和行為能力的行為。

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的步伐不斷加快，各類行政審批的項(xiàng)目也越來(lái)越多。2018年，上海市委、市政府印發(fā)《全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》。 “一網(wǎng)通辦”即在線上、線下推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。為形成創(chuàng)新型社會(huì)，創(chuàng)新行政管理，打造“服務(wù)型”政府，2019年底，上海市已全面建成“一網(wǎng)通辦”總門戶，審批事項(xiàng)完成接入，同時(shí)打造以“市民云”為總?cè)肟诘摹耙痪W(wǎng)通辦”移動(dòng)客戶端，實(shí)現(xiàn)PC端、移動(dòng)端等各類入口、出口的統(tǒng)一，這意味著政府辦事更加透明、更加高效、更加便捷，企業(yè)的營(yíng)商成本、創(chuàng)業(yè)成本進(jìn)一步降低，“群眾跑腿”變成了“數(shù)據(jù)跑路”。審批材料電子化程度越來(lái)越高，對(duì)行政審批過程中形成的行政審批檔案的管理工作也提出了新的要求。住建委房屋管理行政審批作為上海市政府行使行政職能的一個(gè)平臺(tái)，其工作質(zhì)量和辦事效率直接反映了政府的形象，了解房管行政審批檔案的重要性及管理現(xiàn)狀，加強(qiáng)制度建設(shè)，及時(shí)做好紙質(zhì)及電子材料的一并歸檔，拓展管理思路，對(duì)加強(qiáng)房管行政審批檔案的管理有重大意義。

一、房管行政審批檔案的特點(diǎn)及重要性

房屋管理行政審批檔案是指上海市房屋管理局在房屋管理行政審批過程中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值和參考作用的各種文字、圖表、聲像、電子等歷史記錄。房管行政審批檔案管理是一項(xiàng)專項(xiàng)工作，是房管行政審批的關(guān)鍵內(nèi)容，貫穿房管行政審批整個(gè)過程。這項(xiàng)工作記錄了房管行政審批的整個(gè)歷程，是不可缺少的步驟和環(huán)節(jié)，能夠真實(shí)反映審批的整個(gè)過程。做好行政檔案管理工作，可以解決很多難題，大大降低行政管理成本，為其他各項(xiàng)工作創(chuàng)造條件。從文件和檔案的利用角度出發(fā)，房管行政審批檔案可作為其他房管工作及相關(guān)主體責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)，而這種特性要求房管行政審批檔案需在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)受到反復(fù)檢驗(yàn)，行政審批所產(chǎn)生的準(zhǔn)予、不予、變更、不予變更、準(zhǔn)予延續(xù)、不予延續(xù)、撤回、撤銷、注銷、通知等結(jié)論性文件，與業(yè)務(wù)辦理過程中提交或產(chǎn)生的各種審批依據(jù)性文件，有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，能完整、全面地反映整個(gè)事項(xiàng)的審批過程。因此，應(yīng)注重維護(hù)房管行政審批檔案的權(quán)威性、可靠性及可追溯性，保護(hù)審批文件之間的有機(jī)聯(lián)系。

行政審批的信息化時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，信息技術(shù)和行政管理體制的改革不斷深化，更突顯了行政審批檔案管理的重要性。行政審批檔案是政府依法履行行政職能的法律憑證，是政府行政管理部門無(wú)形資產(chǎn)中最為寶貴的財(cái)富。審批部門應(yīng)根據(jù)行政審批規(guī)定，做到在收到服務(wù)對(duì)象申請(qǐng)材料后，對(duì)當(dāng)場(chǎng)能辦結(jié)的行政審批項(xiàng)目和審批服務(wù)事項(xiàng)，將其材料登記，申請(qǐng)人及經(jīng)辦人簽字蓋章后，由窗口進(jìn)行妥善保管，并負(fù)責(zé)歸檔整理，對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能辦結(jié)的行政審批項(xiàng)目和審批服務(wù)事項(xiàng)，窗口工作人員應(yīng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，裝入檔案件袋，由項(xiàng)目主管部門指定人員將申請(qǐng)材料取回，對(duì)需聯(lián)合審批的事項(xiàng)，由窗口工作人員將相關(guān)送審材料轉(zhuǎn)交和分送至聯(lián)合審批部門，在接、取送審材料的過程中，要按照審批材料流轉(zhuǎn)過程的要求，認(rèn)真做好轉(zhuǎn)接件登記手續(xù)，注明取件時(shí)間、取件人及經(jīng)辦人，并保證材料的完整性、保密性，做到不丟失、無(wú)損壞。對(duì)已辦結(jié)的批件及審批檔案進(jìn)行統(tǒng)一整理，分類歸檔，集中保存，及時(shí)進(jìn)行數(shù)字化，保證檔案齊全、目錄清晰、管理規(guī)范、方便利用。上海市房屋管理局在進(jìn)行“一網(wǎng)通辦”行政審批時(shí)，積極推進(jìn)網(wǎng)上提交審批材料，并大力推行“電子證照庫(kù)”，減少重復(fù)提交審批材料，這一改革也使上海市房屋管理局的行政審批材料檔案信息化取得了重大發(fā)展，為提高政府行政審批工作的效率和質(zhì)量提供了信息支持和保障，推進(jìn)了服務(wù)型政府的構(gòu)建進(jìn)程。2019年上海市“一網(wǎng)通辦”承諾審批時(shí)限平均為法定時(shí)限的一半，辦理時(shí)限平均為承諾時(shí)限的一半。目前，上海市房屋管理局的審批時(shí)間由20天減少到10天，報(bào)批材料減少52%，通過源頭清理證明材料、數(shù)據(jù)共享等手段，做到申請(qǐng)人實(shí)際提交材料平均為上年的一半。

二、房管行政審批檔案管理的發(fā)展過程

1.從資源分散到統(tǒng)一受理。原先由于行政審批業(yè)務(wù)由不同的主管部門實(shí)施，由此產(chǎn)生的行政審批業(yè)務(wù)檔案也分別由各個(gè)業(yè)務(wù)主管部門管理，一般需要一到兩個(gè)部門審核原件并出具初審意見，然后由許可決定部門設(shè)專家審查、公示、申訴補(bǔ)正、復(fù)審、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、領(lǐng)導(dǎo)審核等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致檔案信息長(zhǎng)期滯留在經(jīng)辦人手中，資源嚴(yán)重分散，形成條塊狀管理模式，很難提高審批檔案的利用效率。2002年，市房地資源局設(shè)立行政審批一門式受理窗口，受理行政審批項(xiàng)目主要包括新建住宅市政（公建）配套工程初步設(shè)計(jì)審批、新建住宅市政（公建）配套工程項(xiàng)目建議書審批、新建住宅市政（公建）配套工程可行性研究報(bào)告審批、征收安置房項(xiàng)目認(rèn)定、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)核定、房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)備案、優(yōu)秀歷史建筑改變（調(diào)整）使用性質(zhì)及內(nèi)部設(shè)計(jì)使用功能和修繕（裝修改造）審批，行政審批檔案與行政許可事項(xiàng)一一對(duì)應(yīng)。2019年，上海市政府“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)的住建委房管系統(tǒng)將公共服務(wù)、行政處罰、行政檢查、行政確認(rèn)、行政許可等五大板塊接入房管行政審批系統(tǒng)。

2.從缺乏規(guī)范到有序規(guī)范。行政審批部門在審批過程中，如沒有及時(shí)整理歸檔相關(guān)審批檔案，會(huì)導(dǎo)致在不同時(shí)段上報(bào)的相同審批項(xiàng)目在名稱、依據(jù)、審核等內(nèi)容上存在差異，沒有規(guī)范的、科學(xué)的法規(guī)、制度，使行政審批檔案收集不完整、缺乏時(shí)效性。從一門式受理窗口成立以來(lái)，相關(guān)檔案部門根據(jù)業(yè)務(wù)需要，及時(shí)收集審批完成的文件材料。根據(jù)房管行政許可事項(xiàng)，確立了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)、房屋征收許可證審批、房屋征收安置、建設(shè)配套費(fèi)包干、住宅配套建設(shè)、優(yōu)秀歷史建筑的修繕和改造項(xiàng)目等六塊房管行政審批檔案內(nèi)容。

3.從難以兼容到紙質(zhì)檔案歸檔后及時(shí)數(shù)字化。房管行政審批類業(yè)務(wù)從資料受理到審批實(shí)現(xiàn)完成，需經(jīng)歷“申請(qǐng)——受理——審核——界定——告知”這一系列環(huán)節(jié)，因?qū)徟藛T的變更、審批時(shí)限的變化、審批檔案歸檔的不及時(shí)等，會(huì)導(dǎo)致房管行政審批系統(tǒng)中的檔案信息數(shù)據(jù)被分割，檔案系統(tǒng)性不強(qiáng)，電子文件及數(shù)據(jù)的檔案屬性不明確，使房管行政審批系統(tǒng)與檔案業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)不兼容，制約了行政審批檔案的利用。成立一門式受理窗口后，檔案部門在定期收集行政審批文件的紙質(zhì)材料時(shí)，及時(shí)對(duì)檔案進(jìn)行數(shù)字化，從而實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上查閱。

4.從缺乏制度到逐步健全。對(duì)于行政審批類檔案的管理，國(guó)家檔案局與相關(guān)行政主體曾發(fā)布過一系列規(guī)章制度，但這些規(guī)章制度制定時(shí)間太久，諸多行政審批檔案未被納入統(tǒng)一管理的范疇內(nèi)。在“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)設(shè)立以后，房管檔案管理部門先后制定了《上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)檔案管理暫行規(guī)定》、《中共上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通工作委員會(huì)、上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》、《文書檔案、專業(yè)檔案整理細(xì)則》等管理制度及技術(shù)規(guī)范。

三、房管行政審批檔案管理的思路

1.加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)管理的整體性。房管行政審批檔案是房管行政審批工作的重要組成部分，應(yīng)考慮利用互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)來(lái)增強(qiáng)檔案管理的整體性和協(xié)調(diào)性，在審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)審批檔案管理制度建設(shè)，制定合適的歸檔范圍，明確行政審批事項(xiàng)辦理過程中資料的收集和整理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一檔案利用法律原則和具體要求，實(shí)現(xiàn)審批檔案歸檔的規(guī)范化、整體化。

2.建立房管行政審批檔案前置管理、后期監(jiān)督機(jī)制。建立檔案行政主管部門牽頭、行政審批業(yè)務(wù)部門參與的行政審批檔案資源管理組織構(gòu)架，將檔案管理工作納入行政審批改革中，實(shí)行檔案前置管理制度。參與行政審批的政府部門，依據(jù)檔案形成的流程、整理的要求，及時(shí)開展前期收集、日常管理。加強(qiáng)后期監(jiān)督管理制度實(shí)施，保障文件分類的精化、內(nèi)容的完整、表述的準(zhǔn)確、管理的系統(tǒng)，以保障今后查檔、檢查及利用文件等服務(wù)工作的開展。

3.加強(qiáng)政府房管信息公開力度，實(shí)行房管行政檔案信息資源共享。行政審批信息公開是政府信息公開的重要組成部分，做好政府房管信息公開的前提是加強(qiáng)房管行政審批檔案的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政審批業(yè)務(wù)網(wǎng)和檔案系統(tǒng)間的無(wú)縫銜接，保證檔案信息的產(chǎn)生、歸檔與查閱利用等流轉(zhuǎn)的無(wú)障礙，并在流轉(zhuǎn)過程中保證檔案信息的真實(shí)、完整及有效。用數(shù)據(jù)庫(kù)、掃描儀等先進(jìn)技術(shù)，把行政審批檔案信息由紙質(zhì)文件、聲像檔案等組織成一個(gè)有序的電子檔案信息庫(kù)，整合信息資源、實(shí)現(xiàn)信息共享、滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)檔案信息化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段保障專業(yè)檔案的安全及完整。

4.同步開展紙質(zhì)檔案和電子檔案雙向歸檔制度。紙質(zhì)文件是一次審批形成的全部材料一卷一號(hào)，通過行政審批網(wǎng)上辦理，將相關(guān)電子文件同步歸檔，與紙質(zhì)文件檔號(hào)一致，一并在辦結(jié)后及時(shí)移交，統(tǒng)一管理。要著力解決行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)難以兼容的問題，實(shí)現(xiàn)兩者數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)交換與信息的共享利用。建立行政審批業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換的中間庫(kù)，行政審批業(yè)務(wù)完成之后，會(huì)自動(dòng)向中間庫(kù)移送電子文件及數(shù)據(jù)信息，檔案系統(tǒng)自動(dòng)捕捉新的數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線歸檔。同時(shí)應(yīng)統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范完成系統(tǒng)自動(dòng)組卷、查詢。建立審批檔案利用制度，嚴(yán)格履行查閱登記手續(xù)。

中央要求行政審批手續(xù)日益簡(jiǎn)化，企業(yè)要求松綁、減負(fù)，創(chuàng)新服務(wù)方式的產(chǎn)生，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)互通、數(shù)據(jù)共享、標(biāo)準(zhǔn)化水平提高，給行政審批檔案的管理帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇。應(yīng)按照檔案所反映的業(yè)務(wù)工作的要求和規(guī)律，在現(xiàn)代化檔案工作的框架下，建立一套包括管理人員、管理部門、規(guī)章制度三個(gè)組成部分的嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、系統(tǒng)化的管理體系。為更好地促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)行政審批平臺(tái)中文件的歸檔與管理，檔案部門應(yīng)積極參與行政審批平臺(tái)的設(shè)計(jì)建設(shè)工作，對(duì)歸檔模塊提出相關(guān)要求，包括歸檔范圍、時(shí)間、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等，實(shí)現(xiàn)真正的數(shù)據(jù)交換和資源共享，同時(shí)為檔案利用提供完善的制度保證，實(shí)現(xiàn)行政審批檔案利用的規(guī)范化、制度化及程序化，更好地實(shí)現(xiàn)行政審批檔案的社會(huì)效益。