文/賈廣葆

一、國有劃撥土地使用權制度實行中存在的問題

國有劃撥土地使用權制度是歷史的產(chǎn)物，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了很大作用。但在30多年土地使用制度改革中，特別是上世紀90年代初實行有償、有期限的土地供應出讓方式以來，國有劃撥土地使用權制度的具體實行出現(xiàn)了一些問題。

（一）地方政府出臺的規(guī)范性文件與實際的貫徹落實彼此脫節(jié)，致使國有土地收益流失嚴重

改革開放以來，一些城市針對國有劃撥土地上的房屋出臺了許多規(guī)范性文件，但實際操作卻與之不相匹配，主要表現(xiàn)如下：

一是地方政府的規(guī)范性文件與實際管理不匹配。文件規(guī)定對所有國有劃撥土地上的房屋進行規(guī)范管理，對合法出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等統(tǒng)一收取土地收益金；而在實際管理中，只關注國有企業(yè)、醫(yī)院、學校、體育場等的管理，嚴格、規(guī)范收取其土地和房屋資產(chǎn)收益，而把劃撥土地上大量的政府機關房產(chǎn)、政府或單位管轄的直管公房、自管公房排除在外，任其租賃經(jīng)營，或出租他人，或改變土地用途，賺取巨額收益，有的甚至連起碼的政策性租金或經(jīng)營性協(xié)議租金都收不上來，致使大量國有土地及其上房屋資產(chǎn)收益流失。

二是地方性規(guī)定與國家規(guī)定相悖。一些城市的政府官員出于對其分管行業(yè)、分管單位的“特殊照顧”，或為了“發(fā)展經(jīng)濟”、“安排人員”，不顧國家規(guī)定，以出臺政府文件的形式，隨意將國有劃撥土地上的公有房產(chǎn)無償撥給行業(yè)系統(tǒng)單位，供其經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓等而不收取任何費用?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定：“以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家?！贝筮B市政府曾出臺文件，將全市沿街、沿社區(qū)的國有劃撥土地上的直管公房直接撥給商業(yè)、糧油等行業(yè)部門，以“一紙文件”甚至“一通電話”，將房產(chǎn)管理部門代表國家經(jīng)租管理的公有房屋直接變成商業(yè)、糧油等行業(yè)部門所有的房產(chǎn)，后來又在改制中將其直接轉(zhuǎn)為民營企業(yè)或個人所有。由于“多米諾骨牌效應”，其他行業(yè)紛紛效仿，致使國有劃撥土地上的公房量日漸萎縮，國有房產(chǎn)、土地收益大量流失。

三是單位和個人利益與政策規(guī)定相矛盾。在一些城市，一旦單位或個人獲得國有劃撥土地上的房產(chǎn)，便把國家和地方政府有關國有劃撥土地及其上房屋的政策法規(guī)置于腦后，而將單位或個體利益放在首位。主要問題如下：其一，大城市、經(jīng)濟比較發(fā)達的城市對于國有劃撥土地及其上房屋的收益管理較為規(guī)范，而一些經(jīng)濟欠發(fā)達城市對國有劃撥土地及其上房屋的收益管理不夠規(guī)范，制度不太健全，加之人力有限，相關工作自由裁量權彈性較大。其二，對于歷史上形成的劃撥土地上建設的房屋，一旦遇到城市更新改造需動拆遷時，一些單位或個人往往索要巨額補償，而擁有國有劃撥土地及其上房屋所有權的國家，所獲補償卻甚少。其三，一些個人將國有劃撥土地上建設的沿街住宅“住改商”，或自行經(jīng)營，或出租，本應按一定比例按月向有關部門繳納收益，但房主不僅不繳納，甚至連正常的租金也往往拒繳或拖延，致使國有劃撥土地上的房屋出租收益流失較大。

（二）劃撥土地使用總量過大，供地范圍過于隨意，對地方政府的行政權力缺乏有效的規(guī)制

國有劃撥土地使用權制度在我國歷史上對經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了巨大作用，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、城市的更新以及土地法規(guī)的不斷完善，國有劃撥土地使用權制度在具體實行過程中，在供地范圍、地方政府行政權力方面出現(xiàn)了一些問題。

一是劃撥供地總量過大，土地利用率較低，土地資源浪費較多。目前，我國有將近一半的建設用地采用行政劃撥方式供應?！吨袊恋亍?010年刊文披露，劃撥用地在存量建設用地和新增建設用地中的占比分別為50%和30%。隨著城市建設的加快，國家大項目以及公共設施建設的增多，劃撥用地總量日趨加大，導致其“攤大餅”式向外擴張，盲目占地、置換變賣劃撥土地或?qū)潛芡恋厣系慕ㄖ镛D(zhuǎn)讓出租等現(xiàn)象屢見不鮮。此外，一些城市的大學、醫(yī)院、體育場館等公共機構，將其原本位于市中心區(qū)域的土地及房產(chǎn)有償置換給開發(fā)企業(yè)搞房地產(chǎn)開發(fā)，賺取巨額利潤，同時另行申請劃拔土地搞建設。就連稅務、工商、公安、財政等政府職能部門也采取這種方式，將原辦公場所改變用途自營或出租，賺取利潤。

二是土地市場高度壟斷，對地方政府的行政權力缺乏有效的規(guī)制。長期以來，在土地一級市場上，市、縣一級政府行政權力過大。國家明確規(guī)定，“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權”，劃撥土地須“經(jīng)縣級以上人民政府依法批準”。這種城市土地供應的壟斷性，反映了地方政府土地行政管理仍然體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟思維。地方政府對國有劃撥土地的管理缺乏規(guī)范、有效的監(jiān)督，以致出現(xiàn)過于寬松的劃撥土地 “審批”，地方政府領導打招呼、批條子，隨意改變土地容積率、更改土地經(jīng)營用途、變更土地規(guī)劃等情況多有發(fā)生，嚴重干擾了劃撥土地的正常供給。

三是染指農(nóng)村集體土地。隨著城市的更新發(fā)展，城市區(qū)域外延不斷擴展，一些城鄉(xiāng)接合部、城市中心區(qū)域外的農(nóng)村集體土地成了“搶手貨”，開發(fā)企業(yè)紛紛把手伸向集體土地，租用集體建設用地進行房地產(chǎn)開發(fā)，將大量“小產(chǎn)權房”投放市場公開出售，賺取巨額利潤。

（三）公共利益的界定、公共產(chǎn)品的提供存在不足之處

一是對出于公共利益而劃撥供地的政策界定尚不能完全滿足實際操作的需要。國家對出于公共利益而劃撥供地的相關政策進行了反復修改。2019年8月6日，全國人大常委會對《土地管理法》進行了修改，新設第45條，首次對土地征收的“公共利益”以列舉的方式進行了明確界定，其修改力度之大，超過以往的任何一次。一方面，國家對公共利益的界定尚存在一些缺陷，其政策、制度尚存在修改的空間，還有許多不盡完善、不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求的地方；另一方面，地方政府出于自身城市發(fā)展的需要，想法設法擴大公共利益的范圍，以減少土地征收的成本支出，致使國家不斷對公共利益的范圍及界定進行修改。

二是相關機構在提供公共產(chǎn)品時存在一些問題。新中國成立后，國家以劃撥土地的方式支持和扶持公共事業(yè)的發(fā)展、方便居民生活是可行的，也是必要的，但在經(jīng)濟社會高速發(fā)展尤其是土地實行有償供應的狀況下，仍然大范圍、大體量地以行政劃撥方式供應土地，就極易導致向全社會提供公共產(chǎn)品的機構在實際操作中混淆公共性與經(jīng)營性的界限。一些公共機構想法設法擴大公益性用地范圍，或以公益性用地為幌子，開展經(jīng)營性用地項目；一些以劃撥方式取得土地的重大項目，如電力、供氣、供暖、交通、水利、地鐵、機場、公路等，也利用劃撥土地上的建筑進行經(jīng)營性活動，導致單位自行支配的“小金庫”大量滋生，造成國有資產(chǎn)嚴重流失，助長土地壟斷，產(chǎn)生土地尋租等腐敗行為。在劃撥土地進行市場化的經(jīng)營性活動，不僅違背了劃撥土地使用權制度“向全社會提供公共產(chǎn)品和公共服務”的設立初衷，而且也違背了土地立法精神，擴大了有償用地與無償用地之間使用成本的不平等。

（四）劃撥土地存在的某些弊端，一定程度上阻礙了土地市場的市場化改革

我國對國有劃撥土地實行無償取得、不限制使用年限、不允許私自流轉(zhuǎn)的“三無”政策。自土地實行有償使用以來，雖然劃撥土地使用的“三無”特征已發(fā)生變化，但土地管理部門的理念仍然停留在“三無”政策的框架中，這就不可避免地造成劃撥土地在具體使用上存在一些弊端，在一定程度上阻礙了我國土地市場的改革發(fā)展。

一是從土地價值來看，國有劃撥土地的市場價值被嚴重低估。事實上，取得劃撥土地的使用權，雖然無需繳納土地出讓金，但土地使用者仍需要繳納土地一級整理的有關費用，即支付土地取得成本。因此，劃撥土地并非完全意義上的無償取得。然而長期以來，人們對劃撥土地“無償”取得的錯誤認識，導致劃撥土地的市場價值被嚴重低估，土地使用者往往忽略對劃撥土地進行持續(xù)長期經(jīng)營所產(chǎn)生的增值收益，而一旦人們意識到劃撥土地強大的潛在市場價值，那么在巨大利益的驅(qū)動下，擁有劃撥土地使用權的單位或個人往往會突破相關法規(guī)、制度的約束，違規(guī)將劃撥土地推向隱性市場，搞“地下”交易或私下租賃，賺取巨額利潤，由此嚴重阻礙、干擾全面推行土地有償使用制度的改革創(chuàng)新。

二是從土地利用來看，國有劃撥土地的利用處置存在困難。國有劃撥土地使用權所具有的 “無期限使用”特性，必然造成劃撥土地的處置困難。這容易給土地利用帶來“負能量”，劃撥土地使用者因可“無期限”擁有土地使用權，在土地利用方面或粗放利用、無利益不用，或閑置荒蕪土地，造成優(yōu)良土地資源的極大浪費。此外，為了追取更大利益，非法轉(zhuǎn)讓、私下出租、任意抵押劃撥土地使用權的情況層出不窮，嚴重擾亂以公平競爭為主要原則的土地交易市場秩序，造成國有土地資源的大量流失。

三是從政府行政管理現(xiàn)狀來看，土地的壟斷阻礙土地市場化改革。長期以來，我國的劃撥土地經(jīng)濟思維，一定程度上造成了地方政府對土地供給的壟斷，而這種土地一級市場的壟斷無疑阻礙了土地市場的市場化改革。地方政府對土地一級市場具有絕對的權力，土地出讓必須“經(jīng)縣級以上人民政府批準”，而地方政府往往存在土地調(diào)控政策職能的“缺位”，缺乏對劃撥用地的嚴格審批和日常監(jiān)管，常常出于利益考慮，隨意進行劃撥土地的用途變更。一面是壟斷土地一級市場，一面又是領導“介紹”、“打招呼”、“批條子”，或搞政績、上項目、搞形象工程、重大項目，干擾土地使用，獲取壟斷利潤，嚴重阻礙土地市場的正常運行。

四是從土地市場化來看，劃撥土地的正常流轉(zhuǎn)受到了影響。劃撥土地的市場流轉(zhuǎn)存在制度限制。完善的市場經(jīng)濟推行的是全方位的、徹底的商品自由流通，包括劃撥土地在內(nèi)的土地作為特殊的商品，理應進入開放自由的市場。但現(xiàn)行的劃撥土地市級流轉(zhuǎn)制度，在一定程度上背離了公平競爭的市場化原則。

劃撥土地存在的一些弊端，不僅阻礙了劃撥土地所有權、使用權、經(jīng)營權“三權分置”的市場化改革，而且也限制了劃撥土地的市場流轉(zhuǎn)，進而影響了整個土地市場的市場化改革。

二、國有劃撥土地使用權創(chuàng)新改革的對策研究

改革開放40多年來，我國對土地制度進行了一些卓有成效的改革，但國有劃撥土地使用權制度改革卻進展緩慢。當前，劃撥土地使用權制度的改革創(chuàng)新應在以下四方面進行。

（一）深刻理解劃撥土地使用權制度改革創(chuàng)新的作用和意義，探索建立完善的產(chǎn)權制度

創(chuàng)新劃撥土地使用制度權，關鍵在于保證劃撥土地的完整產(chǎn)權。

一是對于公益性用地單位來說，一切行政機關、公辦學校及醫(yī)院、科研院所等，都可以依據(jù)本單位劃撥土地的實際情況，采用騰退、合作、合股、置換等方式，合規(guī)、適當運營其劃撥土地，有效提高劃撥土地的利用效率，充分體現(xiàn)劃撥土地完整產(chǎn)權的作用，從而使公益性用地單位獲得一定的土地級差收益，從而為實現(xiàn)劃撥土地的有償使用打下基礎。

二是劃撥土地用地企業(yè)可對本企業(yè)所占用的劃撥土地、房屋資產(chǎn)進行市場評估，將其量化，增加企業(yè)的固定資產(chǎn)，增強企業(yè)的融資能力，并通過對土地長期的持續(xù)投入，不斷顯化土地資產(chǎn)價值。

三是對于個人居住的公有住房、房改房、安居房、經(jīng)適房，可通過購買產(chǎn)權、繳納土地收益金等方式，將房屋所占用的劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓土地，促進房屋轉(zhuǎn)讓、出租、合作、入股、抵押等市場交易，不斷提升土地及其上房屋的價值。

四是對于 “房改房”和行業(yè)單位劃撥土地上的房屋，可以鼓勵將其用于市場經(jīng)營。將尚未出售的沿街底層“住改商”住房和尚未出售產(chǎn)權的公有住房改變用途，對其收取一定比例的經(jīng)營收入作為土地收益。行業(yè)單位劃撥土地上的房屋可采用合作、入股等方式，與他人共同經(jīng)營、共同獲益。對“住改商”住房和行業(yè)單位劃撥土地上的房屋，可通過“回購”使用權、承租權的形式，將劃撥土地資源、公有房屋資源納入經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌考慮的范圍。

五是在城市更新改造過程中，將城市中心區(qū)域的企事業(yè)單位、老城區(qū)廠礦倉庫、大學、醫(yī)院等騰退置換至城市郊區(qū)或新城區(qū)，從而不斷優(yōu)化城市的空間布局，推進城市規(guī)劃的實施，增強城市的綜合發(fā)展能力。

（二）研究制定新的法規(guī)和規(guī)范性文件，減少非公益性用地劃撥，逐步擴大有償使用國有土地的范圍，為逐步縮小直至廢除國有劃撥土地使用權制度創(chuàng)造條件

劃撥土地使用管理存在的問題和市場經(jīng)濟發(fā)展、城市更新改造的現(xiàn)實狀況，迫切要求增加城市土地的供應，因此，廢除國有劃撥土地使用權制度，逐步擴大有償使用國有土地的范圍，應該被擺上議事日程。

一是做好更為規(guī)范、更加合理并可細化操作的有關擴大有償使用國有土地范圍的頂層設計。在2019年8月26日，全國人大常委會表決通過新修改的《土地管理法》，提出在考慮公共利益的基礎上，國家應在頂層設計上明確相關制度安排。

二是盡快研究出臺與當前市場形勢相適應的劃撥土地有償使用的規(guī)范性文件。在國家頂層設計尚未出臺之時，作為過渡，應盡快研究制定《國有劃撥土地有償使用管理指導辦法》以及相配套的實施細則，對國有劃撥土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等的內(nèi)容、范圍、對象、權利、義務以及管理原則、審批程序、計算方式、征收辦法、管理權限等，進行具體規(guī)定，并在試點的基礎上，不斷實踐，不斷修改，不斷完善，使之更加貼合土地市場和市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

三是擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，為逐步廢除國有劃撥土地使用權制度打下基礎。除軍事、保障性住房、涉及國家安全和公共利益等的特殊用地可以以劃撥方式供應外，國家機關和交通、能源、水利等基礎設施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，一律實行有償使用，杜絕一切劃撥土地上的不動產(chǎn)從事經(jīng)營活動，把應該收上來的劃撥土地收益統(tǒng)統(tǒng)收繳國庫。

四是廢除劃撥土地供應方式，使之更加凸顯土地資產(chǎn)價值，集約節(jié)約利用土地資源，進一步提高土地利用效率，逐步廢除國有劃撥土地使用權制度，實現(xiàn)國有土地市場化，使用地單位擁有更加完整的土地權屬，突出土地資產(chǎn)價值。同時，廢除國有劃撥土地使用權制度也可在一定程度上激勵用地單位提高土地的利用效率。為此，應逐步將土地推向市場，堵住權力尋租的渠道，充分發(fā)揮土地市場價格機制的功能，規(guī)范土地市場行為，培育規(guī)范的土地市場，完善土地市場秩序，為逐步廢除國有劃撥土地使用權制度打下堅實的基礎。

（三）提高對產(chǎn)權制度本質(zhì)的認識水平，規(guī)范劃撥土地的產(chǎn)權界定

產(chǎn)權制度是社會主義市場經(jīng)濟有效運行的基礎。改革開放以來，我國逐步建立了土地資產(chǎn)產(chǎn)權制度，在促進土地節(jié)約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但由于劃撥土地的“三無”特征，產(chǎn)權制度在劃撥土地使用權方面發(fā)揮的作用還不夠，還有待于進一步改革創(chuàng)新。

一是充分認識改革創(chuàng)新劃撥土地產(chǎn)權制度的重要作用。產(chǎn)權既關系到使用、控制、支配資源的權利，又關系到提升有資源價值的權利?，F(xiàn)行的國有劃撥土地使用權制度存在一些缺項，特別是劃撥土地資產(chǎn)產(chǎn)權制度不盡完善，嚴重影響了整個土地制度的改革發(fā)展。因此，改革創(chuàng)新劃撥土地的產(chǎn)權制度，乃是重中之重。

二是嚴格規(guī)范劃撥土地產(chǎn)權界定的基本依據(jù)。產(chǎn)權界定基本依據(jù)的確定是劃撥土地產(chǎn)權界定的基礎。對大中型國有企業(yè)來說，可在全面調(diào)查核實企業(yè)土地資產(chǎn)產(chǎn)權、底賬與實際土地資產(chǎn)狀況的基礎上，重點掌握一定時點條件下所擁有的劃撥土地的基本要素，包括土地資產(chǎn)的數(shù)量、分布、利用狀況以及權屬情況，為土地資產(chǎn)處置和評估以及產(chǎn)權界定提供可靠的真實依據(jù)。對劃撥土地上的建筑物、構筑物，主要掌握其建造年代、規(guī)劃條件、建筑面積、房產(chǎn)用途、經(jīng)營狀況，為進行土地、房產(chǎn)合一的產(chǎn)權界定做好準備。對學校、醫(yī)院、大型體育場等，除了上述基本依據(jù)以外，重點把握其騰退置換過程中，劃撥土地的置換比例、擴大比例，建筑物、構筑物的拆遷以及新建情況等。對劃撥土地上建造的私人住宅，產(chǎn)權界定的依據(jù)主要是房屋的使用權證，比如公有住房的租賃證，房改房、經(jīng)濟適用房、安居房、公租房的證明或證書，以便日后通過購買房屋產(chǎn)權、補交土地收益金等方式取得最終房屋所有權，遵循“房地合一”原則，合理規(guī)范界定土地產(chǎn)權、房屋所有權，確保土地產(chǎn)權與房屋所有權相一致。

三是掌握劃撥土地的有關證明材料。對國有企事業(yè)單位、學校、醫(yī)院而言，證明材料主要包括：“四證”，即國有土地使用證、建設規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、開工許可證；“兩書”，即建設用地批準書、國有土地劃撥決定書；批復文件，即發(fā)改委立項批復、大中型建設項目土地預登文件、環(huán)評批復、項目竣工驗收批復、土地勘測“四至”確界制圖以及行業(yè)主管部門批復等。對國有劃撥土地上的私人住宅而言，其證明材料依房屋類型而定：私人早期購買的使用權房屋的證明材料主要包括國有劃撥土地證、購房合同、開發(fā)商前期辦理的規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、開工許可證；房改房的證明材料主要包括購買公有住房合同、產(chǎn)權單位批復文件、購房發(fā)票、房改房產(chǎn)權證等；公有住房的證明材料主要包括公有住房租賃證、租賃合同、承租戶戶口本、身份證以及房租收據(jù)等。

（四）開展劃撥土地綜合治理，建立聯(lián)動機制，加強劃撥土地批后監(jiān)管，實行土地出讓金追繳制度

根據(jù)劃撥土地現(xiàn)狀，調(diào)查核實國有劃撥土地基本狀況，主要抓好劃撥土地擅自轉(zhuǎn)讓、出租、改變使用用途等的監(jiān)管，按照“調(diào)查登記、造冊定賬、清查疏理、規(guī)范運行”的思路，開展劃撥土地專項治理。

一是重點調(diào)查在行政劃撥土地上從事的商業(yè)服務、娛樂、金融保險、餐飲旅館、交通運輸、培訓、健身美容等經(jīng)營性活動。

二是在調(diào)查摸底的基礎上，對擅自改變用途進行經(jīng)營性活動的劃撥土地上的建筑物、構筑物等，進行登記造冊，建立檔案。

三是對在批準的有效時限內(nèi)臨時用于經(jīng)營性活動的劃撥用地其上建筑物、構筑物，包括為方便市民日常生活而建造的農(nóng)貿(mào)市場、蔬果超市等，一一分類，登記造冊。

四是對已不再符合最近版本《劃撥用地目標》的劃撥土地及其上建筑物、構筑物，進行專項統(tǒng)計登記。

五是加強國有劃撥土地批后監(jiān)管工作。對劃撥土地使用中存在的一系列問題，應統(tǒng)籌考慮、綜合治理。其一，加強對劃撥土地的批后監(jiān)督管理，對違規(guī)改變用途的，嚴格依照國有土地出讓的有關規(guī)定，重新核收其土地出讓金或征收一定比例的土地年租金；其二，對擅自增加容積率，多建、超建、違規(guī)建設的，不能夠單以“罰款”了事，對于任何擅自更改規(guī)劃的行為都應嚴格禁止，違者應加重處罰；其三，土地有償供應前在劃撥土地上建造的房屋，若未辦理國有土地使用證，或未經(jīng)規(guī)劃許可擅自將其作為“商品房”出售的，應向開發(fā)商或購買方追繳土地出讓金或土地受益金；其四，對欠繳土地出讓金、土地受益金或土地年租金的企業(yè)或個人，應與工商、土地、稅務、建設、房屋管理、規(guī)劃等部門聯(lián)手，實施追繳制度，而對故意拖延或拒交、欠交土地年租金的企業(yè)，應停止為其辦理登記、注冊等行政審批。

六是積極探索劃撥土地出租收益征收政策，大力推進土地有償使用改革，對取得劃撥土地使用權后，改變用途或多建、超建、擅自提高容積率的，征收年租金作為補償，積極探索對有經(jīng)營行為的交通、人防、水利、排水、供暖、供氣、道路、文體場所等城市基礎設施和公益設施實行土地有償使用，征收土地年租金。