劉士國

內(nèi)容摘要：民法典規(guī)定生態(tài)環(huán)境破壞修復(fù)和懲罰賠償，意味著造成環(huán)境生態(tài)破壞徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭紫扔善茐恼叱袚?dān)修復(fù)責(zé)任，國家承擔(dān)責(zé)任退居其次，以行政治理為主到市場(chǎng)或私法治理與公法治理并舉為基礎(chǔ)。修復(fù)以可能和必要為前提，以恢復(fù)其生態(tài)服務(wù)功能為標(biāo)準(zhǔn)。替代修復(fù)是修復(fù)的特殊情況。如無修復(fù)或替代修復(fù)的可能和必要，只能由污染者承擔(dān)賠償責(zé)任。民法典實(shí)施后，法律法規(guī)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞還應(yīng)作出環(huán)境權(quán)、污染者負(fù)擔(dān)原則和國家補(bǔ)充責(zé)任的進(jìn)一步規(guī)定。建議制定生態(tài)環(huán)境修復(fù)法、使用化肥農(nóng)藥管理法，逐步實(shí)行污染者承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用和政府首先用此費(fèi)用實(shí)施修復(fù)為主的制度。民法典規(guī)定的生態(tài)破壞責(zé)任應(yīng)擴(kuò)大解釋為包括一切生態(tài)破壞的情況。民法典規(guī)定的環(huán)境污染，生態(tài)破壞的懲罰性賠償，應(yīng)優(yōu)先適用過錯(cuò)責(zé)任原則，考慮加害人的過錯(cuò)程度和損害后果程度決定其賠償額。

關(guān)鍵詞：生態(tài)破壞 治理能力 修復(fù)責(zé)任 懲罰賠償 民法典 環(huán)境污染

中圖分類號(hào)：DF522 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1674-4039-（2020）04-0196-204

中國的侵權(quán)責(zé)任法第八章環(huán)境污染責(zé)任僅4個(gè)條文，分別規(guī)定了無過錯(cuò)責(zé)任、污染者反證責(zé)任、共同污染責(zé)任和第三人過錯(cuò)引起的責(zé)任。其中，除無過錯(cuò)責(zé)任一般條款外，其他3條都是對(duì)環(huán)境保護(hù)法的補(bǔ)充性新規(guī)定。此次編纂《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱民法典），侵權(quán)責(zé)任編增加規(guī)定了“生態(tài)破壞”，章名調(diào)整為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，增加規(guī)定懲罰性賠償、修復(fù)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容3個(gè)條文，并對(duì)原有條文加入“生態(tài)破壞”的內(nèi)容，共7條。以下僅以生態(tài)破壞為中心，對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行評(píng)析。

一、民法典規(guī)定“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”的類型化解釋

“生態(tài)破壞責(zé)任”，類似日本譯自法國的“純環(huán)境損害”一詞?！? 〕“純環(huán)境損害”，是指沒有具體的自然人、法人為具體受害人，損害的是公共或者國家利益。在美國，基于“公地悲劇”，發(fā)展為以公共信托為理論基礎(chǔ)的“綠色所有權(quán)”法理，即全體公民將權(quán)利信托給國家，由國家對(duì)污染損害者行使損害救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)?！? 〕而中國的“生態(tài)破壞責(zé)任”是指相對(duì)于單純的環(huán)境污染造成的生態(tài)功能損害依法承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任，使中國社會(huì)在傳統(tǒng)環(huán)境污染責(zé)任基礎(chǔ)上，環(huán)境法治更為完善。

我國的民法通則、環(huán)境保護(hù)法原本規(guī)定的責(zé)任就是環(huán)境污染責(zé)任，是指污染者因污染環(huán)境造成他人財(cái)產(chǎn)、人身損害依法承擔(dān)的賠償責(zé)任?！八恕笔侵甘芎Φ淖匀蝗撕头ㄈ?，當(dāng)然也包括非法人團(tuán)體，純?yōu)椤八胶Α?，是私法?zé)任。后來，出現(xiàn)了對(duì)歷史遺留的“毒地”的修復(fù)，即國家對(duì)改革開放前和改革開放初期遺留的化工園區(qū)、礦山堆放的廢渣及污染的土地進(jìn)行修復(fù)，其相當(dāng)部分屬于污染企業(yè)已不存在或無力承擔(dān)責(zé)任的情況，也包括企業(yè)依然存在而承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的情況。隨著大面積土地污染修復(fù)，特別是對(duì)新出現(xiàn)的土地污染由污染者承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的情況出現(xiàn)，國家出臺(tái)了一些特別的規(guī)范予以規(guī)定，環(huán)境污染修復(fù)責(zé)任逐漸成為一種獨(dú)特的民事責(zé)任形式。修復(fù)不僅包括土壤，也包括水，甚至大氣環(huán)境的修復(fù)或改善。在此種歷史背景下，環(huán)境修復(fù)責(zé)任與原有的環(huán)境污染責(zé)任特別是與原民事責(zé)任中的恢復(fù)原狀責(zé)任方式的關(guān)系成為立法的重要研究課題。

民法典編纂前，環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由環(huán)境法對(duì)生態(tài)損害作出規(guī)定，未見不同意見的爭(zhēng)論。生態(tài)損害是規(guī)定于民法還是環(huán)境法的分歧，源自民法典總則編的規(guī)定。2015年初，全國人大啟動(dòng)民法典編纂工作，分兩步走，先制定總則，后編纂分編。民法總則草案第一稿，依據(jù)最高人民法院和部分學(xué)者的意見，在“民事責(zé)任”一章除繼受民法通則民事責(zé)任中“恢復(fù)原狀”的規(guī)定外，并列增加規(guī)定了“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”，即“恢復(fù)原狀、修復(fù)生態(tài)環(huán)境”。筆者認(rèn)為這是創(chuàng)新，是亮點(diǎn)。“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“恢復(fù)原狀”不同，“恢復(fù)原狀”是恢復(fù)到損害前的狀態(tài)，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”是恢復(fù)生態(tài)功能，與恢復(fù)到原來狀態(tài)不同。這一規(guī)定也是民法總則綠色化原則的體現(xiàn)。但一部分學(xué)者，主要是環(huán)境法學(xué)者，認(rèn)為不宜在民法中規(guī)定。有的學(xué)者認(rèn)為“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“恢復(fù)原狀”分別是公法關(guān)系和私法關(guān)系，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”是對(duì)國家承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)由環(huán)境法規(guī)定?！? 〕鑒于這一問題的復(fù)雜性，民法總則（草案）二審稿，刪除了“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定，最終通過的民法總則終未對(duì)此作出規(guī)定。有學(xué)者解讀民法典總則，認(rèn)為“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“恢復(fù)原狀”存在很大差異，在救濟(jì)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面無法相提并論，民法總則未將其納入民事責(zé)任方式是科學(xué)的妥當(dāng)?shù)??！? 〕有的甚至說這表明沒有必要單列?！? 〕也有學(xué)者在民法典總則編制定時(shí)撰文，認(rèn)為在我國環(huán)境民事責(zé)任與侵權(quán)法統(tǒng)一化，應(yīng)對(duì)“恢復(fù)原狀”進(jìn)行必要的調(diào)適，確立“環(huán)境修復(fù)責(zé)任”的獨(dú)立性?！? 〕

民法典最后一編侵權(quán)責(zé)任第七章名為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”。其第1234條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)?！倍穹ǖ淇倓t仍只沿用“恢復(fù)原狀”的規(guī)定。對(duì)此，筆者深表贊同，并主張用類型化正確理解并解釋民法典的規(guī)定。

首先，環(huán)境修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀雖有不同，但其本質(zhì)特征是相同的，即都是“恢復(fù)”，只不過一個(gè)是要求恢復(fù)原狀，一個(gè)是要求恢復(fù)生態(tài)功能。當(dāng)然，進(jìn)一步區(qū)別，一個(gè)是“修復(fù)”，另一個(gè)不一定是“修復(fù)”，但也包括“修復(fù)”。就此而論，環(huán)境修復(fù)是恢復(fù)原狀的特例，可不在總則作完全并列之規(guī)定，但因其有獨(dú)特性及重要性，規(guī)定在恢復(fù)原狀之后并予以特別強(qiáng)調(diào)也是可以的，絕對(duì)地強(qiáng)調(diào)其相同或不同均有其合理性和不足，現(xiàn)在民法典的規(guī)定模式或民法總則草案第一稿的規(guī)定都是可以的。

其次，筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任規(guī)定在民法或環(huán)境保護(hù)法均無不可。環(huán)境侵權(quán)是統(tǒng)一的問題，環(huán)境法也可以規(guī)定有具體的受害人的環(huán)境污染損害，民法亦可規(guī)定無具體受害人的生態(tài)環(huán)境損害。中國的環(huán)境污染責(zé)任最早規(guī)定在民法通則中，以違反國家規(guī)定為條件，后在環(huán)境法中加以修正，不再以違反國家規(guī)定為條件，進(jìn)一步明確貫徹的是無過錯(cuò)責(zé)任原則。民法與環(huán)境法在中國始終是相輔相成的，并非是公私界分的法律關(guān)系。就生態(tài)損害而言，中國發(fā)生的案件表明，受害人范圍雖不確定，具有“公”的特點(diǎn)，但受害人的核心部分往往是比較明確的，又具有“私”的特點(diǎn)。比如山東省德州市玻璃廠大氣污染案，大氣雖有擴(kuò)散的特點(diǎn)，但受害嚴(yán)重的主要是本市區(qū)的居民，因此雖為公益訴訟，法院判決2000多萬元賠償金交付本市環(huán)保部門用于改善當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境?！? 〕這表明公益訴訟，并非與私益無關(guān)，而且首先關(guān)乎的是一部分群眾的利益。日本的大氣污染訴訟判決，則直接涉及的是住民的賠償，是作為純私法判決對(duì)待的，但理論上既當(dāng)民法判例，也當(dāng)作環(huán)境法判例，民法學(xué)、環(huán)境法學(xué)都進(jìn)行研究。這也可反映出環(huán)境法似乎是公私綜合的法律部門，只是就主要內(nèi)容而言是公法，就侵權(quán)責(zé)任而言是私法，因此與民法關(guān)系密切。作為環(huán)境污染責(zé)任，首先在民法典中原則規(guī)定，在環(huán)境法中細(xì)化規(guī)定，或者先在環(huán)境法中細(xì)化規(guī)定，后在民法典中原則規(guī)定，都科學(xué)反映了民法典與環(huán)境法之間的關(guān)系。民法是基礎(chǔ)法，環(huán)境法是特別法，當(dāng)然不只是民法的特別法，而是重要的綜合法律部門。中國民法典編纂，反映社會(huì)嚴(yán)重關(guān)切，在侵權(quán)責(zé)任編完善生態(tài)環(huán)境侵權(quán)規(guī)定是非常恰當(dāng)?shù)牧⒎ㄟx擇。

第三，從比較法觀察，生態(tài)環(huán)境責(zé)任立法模式不同，但沒有脫離私法的規(guī)范模式。美國針對(duì)“公地悲劇”，產(chǎn)生“綠色所有權(quán)理論”，且以“公共信托”為基礎(chǔ)。對(duì)公地的污染破壞，依據(jù)信托被認(rèn)為是全體公民將請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利信托給國家，國家依公民信托行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)。不僅如此，個(gè)人的所有權(quán)行使，也必須符合環(huán)境公益，并以此約束個(gè)人私益的行使?！? 〕在法國，特別法和司法實(shí)踐逐步形成相對(duì)于侵犯私益的“純粹環(huán)境損害”制度，所指即為沒有具體受害的民事主體的環(huán)境損害，并且最終修改規(guī)定。德國則制定了專門的環(huán)境責(zé)任法，統(tǒng)一調(diào)整侵害私益和公益的環(huán)境責(zé)任關(guān)系。在發(fā)達(dá)國家，環(huán)境責(zé)任是統(tǒng)一的法律制度，具體模式則取決于該國的國情、立法背景甚至法律文化。如美國基于其信托法律文化產(chǎn)生了“綠色所有權(quán)理論”，并通過判例法規(guī)范“公地”污染損害。法國民法典、德國民法典、日本民法典制定于200多年或者100多年前，當(dāng)時(shí)還沒有突出的社會(huì)環(huán)境問題。但法國民法典1382條無過錯(cuò)責(zé)任的寬泛規(guī)定可以適用于逐漸出現(xiàn)的環(huán)境污染責(zé)任案件，法國21世紀(jì)初修改民法典將“純粹環(huán)境損害”加以規(guī)定是順理成章的事，而德國在民法典之外制定了統(tǒng)一的環(huán)境責(zé)任法規(guī)范，日本的情況類似德國。德、日兩國將來修改民法典是否會(huì)對(duì)包括生態(tài)破壞或純環(huán)境損害作出統(tǒng)一規(guī)定也是一個(gè)有待觀察的問題。

二、民法典規(guī)定“生態(tài)破壞”修復(fù)和

懲罰性賠償有助于推動(dòng)國家環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化

正值民法典編纂之際召開的中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)提出，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明體系，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，實(shí)行最嚴(yán)厲的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)保責(zé)任制。民法典關(guān)于生態(tài)破壞修復(fù)和懲罰賠償?shù)囊?guī)定，充分體現(xiàn)了公報(bào)提出的任務(wù)。

改革開放以來，我國的環(huán)境法律制度雖有長足發(fā)展，但民法通則、環(huán)境保護(hù)法、侵權(quán)責(zé)任法只是規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任，面對(duì)歷史遺留的土壤、水和大氣生態(tài)環(huán)境的修復(fù)任務(wù)，明顯滯后，生態(tài)破壞違法成本低甚至不承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，其生態(tài)環(huán)境治理能力亦明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所致的生態(tài)環(huán)境損害。

黨的十八大之后，明確將保護(hù)環(huán)境放在比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更重要的地位，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理，并通過實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)積累了經(jīng)驗(yàn)，有效遏制了環(huán)境污染破壞。民法典在侵權(quán)責(zé)任編增加規(guī)定了生態(tài)破壞修復(fù)責(zé)任和懲罰性賠償，不僅是對(duì)環(huán)境法治的完善，也是國家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志。

民法典規(guī)定生態(tài)環(huán)境破壞修復(fù)和懲罰賠償，意味著法律貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則，意味著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期企業(yè)執(zhí)行國家計(jì)劃無獨(dú)立責(zé)任能力，造成環(huán)境生態(tài)破壞由國家負(fù)責(zé)修復(fù)，到今后發(fā)生環(huán)境破壞首先由破壞者承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，國家承擔(dān)責(zé)任退居其次的根本轉(zhuǎn)變，這意味著從行政治理為主到市場(chǎng)或私法治理與公法治理并舉，并且以私法治理為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變。

民法典開啟環(huán)境污染與生態(tài)破壞責(zé)任統(tǒng)一私法規(guī)范，是黨的綠色化執(zhí)政理念和民法總則綠色化原則的具體化，是中國特色民事立法的重大創(chuàng)新。民法典實(shí)施后，環(huán)境污染和生態(tài)破壞法律法規(guī)還應(yīng)作出進(jìn)一步規(guī)定加以完善。民法典將開啟國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的新局面。筆者認(rèn)為，完善以下立法是必要的：

（一）環(huán)境法甚至憲法還應(yīng)作出環(huán)境權(quán)、污染者負(fù)擔(dān)原則和國家補(bǔ)充責(zé)任的進(jìn)一步規(guī)定。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議《人類環(huán)境宣言原則》1規(guī)定：“人有權(quán)在保障足夠尊嚴(yán)和福利的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活水平的基本權(quán)利，并且負(fù)有為保護(hù)和改善現(xiàn)在和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)義務(wù)?！币来艘?guī)定，環(huán)境權(quán)應(yīng)該是民事主體享有良好環(huán)境的權(quán)利，環(huán)境權(quán)人也應(yīng)承擔(dān)為他人和后代人保留良好環(huán)境的義務(wù)。人們對(duì)環(huán)境的這種權(quán)利和義務(wù)，決定每個(gè)人在受到環(huán)境污染損害時(shí)享有請(qǐng)求加害人停止侵害和賠償損失的權(quán)利，也負(fù)有對(duì)自己造成他人損害承擔(dān)停止侵害和賠償損失的環(huán)境責(zé)任，并且對(duì)造成的純環(huán)境損害或生態(tài)損害承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任。要將每一寸污染的土地修復(fù)到潔凈的程度，這不僅是當(dāng)代人的需要，更是后代人的需要。我國現(xiàn)行法尚未對(duì)環(huán)境權(quán)作出規(guī)定，鑒于環(huán)境權(quán)跨公私法域并涉在世人與后代人的關(guān)系，調(diào)整在世私人間關(guān)系的民法典不宜對(duì)此作確切規(guī)定，由憲法和環(huán)境法規(guī)定是恰當(dāng)?shù)?。在民法典通過后，首先應(yīng)由環(huán)境法對(duì)此加以規(guī)定。這不僅將人類環(huán)境宣言確定的原則國內(nèi)法化，也為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任提供了國內(nèi)法的環(huán)境權(quán)法理。

全國人大常委會(huì)2018年8月31日通過了土壤污染防治法于2019年1月1日起施行。這部法律第71條第1款規(guī)定，設(shè)立中央土壤污染防治專項(xiàng)資金和省級(jí)土壤污染防治基金。第2款規(guī)定：“對(duì)本法實(shí)施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的污染地塊，土地使用人實(shí)際承擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的，可以申請(qǐng)土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)?！贝藯l體現(xiàn)了污染者負(fù)擔(dān)優(yōu)先、次之以國家補(bǔ)充責(zé)任的原理，但至今這一原則仍欠缺明確規(guī)定。因此，建議修改環(huán)境保護(hù)法，明確加以規(guī)定。

（二）建議制定生態(tài)環(huán)境修復(fù)法

土壤污染防治法主要是土壤污染防治的行政法規(guī)范，雖也涉及修復(fù)民事責(zé)任的規(guī)定，但必定沒有對(duì)修復(fù)作全面規(guī)定，又僅限土壤，不涉及水和大氣生態(tài)環(huán)境修復(fù)。因此，建議制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境修復(fù)法。生態(tài)環(huán)境修復(fù)法應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定：企業(yè)或者其他民事主體對(duì)周邊區(qū)域及廠區(qū)造成的土壤、水、大氣污染承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，自己不能修復(fù)的，委托專業(yè)修復(fù)單位或者由政府指定的專業(yè)修復(fù)單位修復(fù)，費(fèi)用由污染、破壞單位承擔(dān);修復(fù)應(yīng)達(dá)到的生態(tài)功能標(biāo)準(zhǔn);修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn);替代修復(fù)標(biāo)準(zhǔn);國家修復(fù)資金與省級(jí)修復(fù)基金的設(shè)立、使用與申請(qǐng)等。

（三）建議制定施用化肥、農(nóng)藥管理法

2015年2月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《到2020年化肥農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》和《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》的通知。其中披露，我國2013年化肥生產(chǎn)量7037萬噸，農(nóng)用化肥施用量5912萬噸?；蕦?duì)糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率40%以上。我國農(nóng)作物畝均化肥用量20.9公斤，遠(yuǎn)高于世界平均每畝8公斤水平，是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍。而相對(duì)于化肥的高用量，反而有機(jī)肥利用率低。我國有機(jī)肥資源總養(yǎng)分量7000多萬噸，利用率不足40%，其中畜禽糞便養(yǎng)分還田率50%左右，農(nóng)作物秸稈養(yǎng)分率還田率35%左右。行動(dòng)方案提倡測(cè)土施肥、增加有機(jī)肥，到2020年實(shí)現(xiàn)化肥、農(nóng)藥零增長目標(biāo)。而近期有關(guān)報(bào)道，這一目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

2018年7月20日，生態(tài)環(huán)境部通過《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，提出減少化肥農(nóng)藥使用量。農(nóng)藥使用開始下降，2017年全國累計(jì)生產(chǎn)農(nóng)藥294.1萬噸，同比下降8.7%。農(nóng)藥行業(yè)開始開發(fā)綠色農(nóng)藥、環(huán)保劑型，向高效率、低毒、低殘留新型農(nóng)藥發(fā)展。

過量施用化肥、農(nóng)藥，會(huì)使土地板結(jié)，有益微生物減少，農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量超標(biāo)危害食用者健康，而且造成土壤、河湖水嚴(yán)重污染，也是霧霾形成的原因之一。我們必須權(quán)衡糧食生產(chǎn)與食品安全、生態(tài)環(huán)境污染破壞，逐漸減少化肥、農(nóng)藥使用量。對(duì)此，僅有政策引導(dǎo)是不夠的，也不能僅僅停留在零增長。這是中國面對(duì)的嚴(yán)重問題，必須通過立法加以解決。即應(yīng)規(guī)定對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格檢測(cè)，對(duì)超標(biāo)產(chǎn)地嚴(yán)格限制其化肥、農(nóng)藥使用量，對(duì)超標(biāo)糧食禁止進(jìn)入食用消費(fèi)市場(chǎng)，而且逐步降低化肥、農(nóng)藥每畝施用的安全量，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品上市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化肥、農(nóng)藥使用量以及有機(jī)肥施用情況，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)利和食用安全，規(guī)定違法者承擔(dān)的法律責(zé)任。制定施用化肥、農(nóng)藥管理法十分必要，現(xiàn)行的土壤污染防治法僅僅規(guī)定不得過量使用化肥、農(nóng)藥，由于沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，難以達(dá)到控制使用量的目的。

（四）建議逐步實(shí)行政府修復(fù)為主制度

依據(jù)民法典規(guī)定，首先由污染、破壞者修復(fù)，污染者在合理期限內(nèi)未修復(fù)或者污染者不能修復(fù)的，由政府有關(guān)部門委托或者指定專業(yè)修復(fù)單位修復(fù)，費(fèi)用由污染、破壞者承擔(dān)。但是，就生態(tài)環(huán)境損害而言，國家向污染破壞者征收修復(fù)費(fèi)用，由政府依據(jù)收支兩條線平衡原則統(tǒng)一負(fù)責(zé)修復(fù)更為高效，如美國、加拿大。在環(huán)境法治健全條件下，對(duì)每一口采油井征收一定修復(fù)費(fèi)用由政府統(tǒng)一安排修復(fù)，對(duì)石油公司運(yùn)營更為有利。河流、湖泊污染治理，有歷史、現(xiàn)時(shí)污染、多家污染的復(fù)雜原因，由某一家污染企業(yè)修復(fù)也是不可能的，除非能確定這家企業(yè)是唯一污染者。民法典的規(guī)定限于土壤污染，主要是耕地污染，而針對(duì)水、大氣、石油開采和探礦場(chǎng)地的修復(fù)，采用國際通行辦法更為可行，與民法典規(guī)定不矛盾，而且是進(jìn)一步的完善與發(fā)展。

三、司法解釋的“生態(tài)環(huán)境損害”與民法典“環(huán)境污染和

生態(tài)破壞責(zé)任”的關(guān)系

進(jìn)入21世紀(jì)，我國發(fā)生了類似美國“公地悲劇”的事件，最典型的就是“騰格里沙漠污染”。騰格里沙漠主要在內(nèi)蒙古近甘肅、寧夏地域，化工園區(qū)向沙漠偷排廢水逐漸被媒體披露，有的進(jìn)入司法程序被判決承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用及支付環(huán)境污染損害公益金。比如寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市騰格里沙漠邊緣遭大面積污染物污染，經(jīng)最高人民法院裁定，涉案8家企業(yè)承擔(dān)了5.69億元修復(fù)費(fèi)用和6000元環(huán)境公益金（2015年）?！? 〕甘肅武威榮化工貿(mào)易公司設(shè)暗管向騰格里沙漠排放污水837151噸，污染面積266畝?！?0 〕沙漠的污染滲入地下，污染地下水并逐漸擴(kuò)散。沙漠也是生態(tài)環(huán)境的組成部分，但沙漠不屬于自然人和法人組織所有，在中國的憲法和民法中也找不到沙漠屬于國家所有的規(guī)定，這是因?yàn)樯衬臍w屬，過去不成為問題，沒有必要規(guī)定，現(xiàn)在卻成為污染對(duì)象，有必要予以保護(hù)。

騰格里沙漠被甘肅武威市相關(guān)企業(yè)污染，媒體披露后習(xí)近平總書記作過專門批示追責(zé)，但后來環(huán)境保護(hù)部門用飛機(jī)偵察又發(fā)現(xiàn)了新的污染區(qū)域。2015年，中共中央辦公廳下發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（中辦發(fā)[2015]57號(hào)）。在吉林等7省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2017年8月29日，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在習(xí)近平主持下通過了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。為落實(shí)該方案，山東、貴州、云南、江蘇等9省市法院總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)審理生態(tài)環(huán)境污染賠償案件司法規(guī)則。截至2019年9月，全國共提起生態(tài)環(huán)境污染賠償案件30件，審結(jié)25件，進(jìn)一步積累了經(jīng)驗(yàn)。2019年5月20日，最高人民法院審判委員會(huì)通過《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境污染賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，共23條。依此規(guī)定，生態(tài)環(huán)境破壞限于國家和省劃定的生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染、省級(jí)生態(tài)功能區(qū)破壞事件，也包括發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件以及發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的事件。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地、行為實(shí)施地、被告住所地的中級(jí)人民法院享有管轄權(quán)，省及市地級(jí)政府及其他被指定部門、機(jī)構(gòu)或國務(wù)院委托部門行使全民自然資產(chǎn)所有權(quán)的部門，才有權(quán)作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。以上規(guī)定說明生態(tài)環(huán)境破壞，主要指國家或者指定的生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生的環(huán)境破壞事件，但也不限于此，也包括其他突發(fā)環(huán)境污染事件及其他嚴(yán)重影響生態(tài)后果的事件。生態(tài)環(huán)境破壞，既包括生態(tài)破壞，也包括環(huán)境污染。提出生態(tài)環(huán)境破壞損害賠償?shù)闹黧w既包括省及市地政府，也包括其指定的部門和代表全民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的部門。

民法典侵權(quán)責(zé)任編第1234規(guī)定，延用了司法解釋中“生態(tài)環(huán)境損害”的概念，顯然與司法解釋一致，是將司法解釋上升為法典化的規(guī)定，但所在侵權(quán)責(zé)任一章名稱為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，其環(huán)境污染是指侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的有具體受害人的情況，其生態(tài)破壞與第1234條對(duì)應(yīng)，應(yīng)指“生態(tài)環(huán)境污染”中的生態(tài)破壞情況。但作為法典一般性規(guī)定，亦應(yīng)擴(kuò)大解釋為包括一切生態(tài)破壞的情況，即將司法解釋的生態(tài)破壞擴(kuò)大解釋為還包括其他環(huán)境污染引起的生態(tài)破壞，以及其他非因環(huán)境污染引起的生態(tài)破壞。這種擴(kuò)大解釋才更適合立法本意。所謂司法解釋不包括的生態(tài)破壞，比如探礦對(duì)農(nóng)村集體的山林生態(tài)造成破壞，也應(yīng)給與修復(fù)賠償。雖然有的有污染，有的也可能沒有什么污染。這樣解釋才符合社會(huì)需求和本章在民法典體系中的價(jià)值。

民法典規(guī)定的“環(huán)境污染和生態(tài)破壞”，是相對(duì)應(yīng)的兩個(gè)概念。環(huán)境污染是指污染者因?yàn)閷?shí)施污染行為致他人損害的情況，生態(tài)破壞是破壞者實(shí)施生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的生態(tài)破壞后果，其破壞行為可能是污染所致，也可能是非污染所致。依本章規(guī)定，凡是環(huán)境污染生態(tài)破壞，均應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任，且首先是無過錯(cuò)責(zé)任，在過錯(cuò)明確并可以確定的情況下優(yōu)先承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任。

四、環(huán)境污染、生態(tài)破壞的懲罰性賠償

民法典第1232條規(guī)定：“侵權(quán)人違反國家規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵害人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰金賠償?！贝艘?guī)定僅限故意，在侵權(quán)責(zé)任編的三審稿審議時(shí)，就有人大常委會(huì)委員提出“過失”造成嚴(yán)重?fù)p害也應(yīng)適用懲罰性賠償，否則不利于對(duì)企業(yè)起到警示作用。之后匯集的民法草案沒有增加“過失”的規(guī)定，似表明全國人大法工委對(duì)適用懲罰性賠償?shù)闹?jǐn)慎態(tài)度。至于賠償?shù)念~度，草案沒有具體規(guī)定，僅原則規(guī)定被害人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)賠償。何謂“相應(yīng)”，應(yīng)考慮加害人和受害人的情況，特別是考慮加害人的情況。因懲罰性賠償?shù)哪康脑谟谝种萍雍π袨榈陌l(fā)生，使加害人今后不敢再實(shí)施類似的行為。因此，一定要讓加害人有“痛感”。以往為什么會(huì)發(fā)生故意埋設(shè)暗管甚至往地下打洞偷排廢水，為什么有的企業(yè)敢向大海、沙漠偷排污水，一個(gè)重要原因就是以往的違法成本低，包括沒有懲罰性賠償?shù)姆梢?guī)定。民法典這一規(guī)定就是為了增加違法成本，達(dá)到使加害人不敢故意違法的目的。如果加害人過錯(cuò)情節(jié)較重，懲罰賠償?shù)牧Χ葢?yīng)相應(yīng)提高，否則也很難起到威懾的作用。考慮加害人情況，也要考慮加害人造成的損害后果的程度。如私設(shè)暗管向地下溶洞排放廢水經(jīng)地下河流入水源地引起城市居民用水恐慌，則屬后果嚴(yán)重，應(yīng)予從重懲罰賠償。

依據(jù)司法解釋的生態(tài)環(huán)境損害，懲罰性賠償費(fèi)用交于哪個(gè)部門管理使用，也是要研究的問題。依據(jù)原環(huán)保部頒布的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦辦法（第Ⅱ版）》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的評(píng)估方法規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害，依據(jù)加害人未按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行無害化處理節(jié)省的經(jīng)費(fèi)，考慮受害的程度和行為人過錯(cuò)等因素，區(qū)分不同情況以1—9倍的系數(shù)評(píng)估其損害賠償額。這已考慮到過錯(cuò)因素，即過錯(cuò)越嚴(yán)重乘以的系數(shù)越高，應(yīng)該認(rèn)為這帶有一定的懲罰性。如大氣污染規(guī)定1—5倍的系數(shù)，山東德州市玻璃廠大氣污染案，考慮到被告過錯(cuò)嚴(yán)重乘以系數(shù)4倍，賠償2000余萬元。比照產(chǎn)品責(zé)任的實(shí)際損失的3倍以內(nèi)的賠償，筆者認(rèn)為生態(tài)損害1—5倍的系數(shù)選擇，完全包括了應(yīng)有的懲罰性賠償倍數(shù)，因此涉及損害額難以確定的案件，如違法傾倒未經(jīng)處理的廢液造成土壤污染，修復(fù)費(fèi)用可以確定，依草案的懲罰性賠償規(guī)定，則需要確定其賠償?shù)谋稊?shù)。法律對(duì)此有一個(gè)倍數(shù)的確定，對(duì)司法有一定限制，僅允許法官在法定范圍內(nèi)實(shí)施懲罰性賠償，有利適用法律的統(tǒng)一和限制司法裁量權(quán)，這是必要的。似乎法律難以統(tǒng)一規(guī)定懲罰性賠償?shù)谋稊?shù)，只能對(duì)有確切賠償額的情況作出倍數(shù)的規(guī)定。因?yàn)槊穹ǖ湮醋饕?guī)定，寄希望于最高人民法院將來的司法解釋作出規(guī)定，其基數(shù)就是具體的賠償額，否則即適用評(píng)估辦法的規(guī)定。在民法典生效后，因評(píng)估辦法與懲罰性賠償一致，不沖突，其特別法規(guī)定依然有效。懲罰性賠償?shù)馁M(fèi)用，應(yīng)交于環(huán)保部門?？顚Ｓ?，法律亦應(yīng)對(duì)此作出規(guī)定，若民法典不規(guī)定，亦寄希望于司法解釋作出具體規(guī)定。

我國土壤污染防治法，是在民法典之前制定的，對(duì)某些違反國家規(guī)定污染土壤的行為分別規(guī)定了50萬—100萬元或者50萬—200萬元的罰款，其立法目的也是遏制因過錯(cuò)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為。因此，筆者認(rèn)為，依此法予以罰款處罰的，不宜再依民法典規(guī)定予以懲罰性賠償。民法典的規(guī)定應(yīng)僅適用于未依土壤污染防治法罰款和土壤污染防治法未規(guī)定而應(yīng)懲罰賠償?shù)那闆r。

五、環(huán)境修復(fù)責(zé)任

環(huán)境修復(fù)責(zé)任，是指因?qū)嵤┥鷳B(tài)環(huán)境損害而依法承擔(dān)的恢復(fù)環(huán)境生態(tài)功能的責(zé)任方式。修復(fù)責(zé)任的適用條件是：

（一）加害人實(shí)施了損害生態(tài)環(huán)境的行為并造成生態(tài)環(huán)境損害

生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及生態(tài)功能退化的損害后果。其損害生態(tài)環(huán)境的行為是原因，生態(tài)環(huán)境損害是后果，兩者存在因果關(guān)系。因此，加害人應(yīng)承擔(dān)修復(fù)的法律后果。生態(tài)環(huán)境損害，不包括因其具體民事主體的人身損害和其他財(cái)產(chǎn)損害，這些損害適用一般的環(huán)境污染責(zé)任。

（二）有修復(fù)的可能和必要，并且以恢復(fù)破壞的環(huán)境功能為標(biāo)準(zhǔn)

比如造成土壤重金屬污染，應(yīng)對(duì)土壤進(jìn)行化學(xué)藥劑混合修復(fù)或采用種植吸附重金屬元素的植物修復(fù)方式，也包括必要的礦化修復(fù)方式。但單純的將毒化土壤等封存不屬于修復(fù)的責(zé)任方式。因此，修復(fù)需以具有修復(fù)的可能為前提，凡不能修復(fù)而單純封存處理的，則屬于修復(fù)外的責(zé)任方式。修復(fù)也要以修復(fù)的必要為前提，如沒有修復(fù)的必要，也無需修復(fù)。比如采石開挖山體破壞了景觀，但依國家規(guī)劃此地將修建水庫，破壞的部分將被水淹沒，即無修復(fù)之必要。修復(fù)包括直接修復(fù)和替代性修復(fù)。直接修復(fù)就是按照損害前的環(huán)境要素進(jìn)行修復(fù)，如土壤修復(fù)為直接修復(fù)。替代修復(fù)是指原來的環(huán)境要素已不存在，只能以其他類似的要素替代的修復(fù)方式。如河流特有的魚種因生態(tài)破壞滅絕，只能采用其他種類魚苗替代進(jìn)行生物環(huán)境的修復(fù)。

（三）修復(fù)是由責(zé)任人直接承擔(dān)責(zé)任

有觀點(diǎn)認(rèn)為，修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任方式，這種說法并不準(zhǔn)確，實(shí)際是生態(tài)損害責(zé)任人直接承擔(dān)責(zé)任的方式。賠償是最基本的民事責(zé)任方式，包括實(shí)物賠償和金錢賠償，金錢賠償是通常的方式。修復(fù)如果是加害人自己實(shí)施，則與賠償無關(guān)，但因修復(fù)技術(shù)性強(qiáng)，加害人往往不能直接修復(fù)。因此，要由國家有關(guān)部門指定或委托專門的環(huán)境修復(fù)單位實(shí)施修復(fù)，加害人應(yīng)賠償其修復(fù)費(fèi)用。賠償修復(fù)費(fèi)用是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆绞?，而不是修?fù)是生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任方式。修復(fù)產(chǎn)業(yè)是環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重要領(lǐng)域，修復(fù)多由這些專業(yè)修復(fù)企業(yè)來完成。

六、因第三人過錯(cuò)所致環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任的承擔(dān)

民法典第1233條規(guī)定：“因第三人的過錯(cuò)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的，被侵權(quán)人可以向侵權(quán)人請(qǐng)求賠償，也可以向第三人請(qǐng)求賠償。侵權(quán)人賠償后，有權(quán)向第三人追償。”此條是對(duì)因第三人過錯(cuò)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任的規(guī)定，繼受了侵權(quán)責(zé)任法第68條并增加“破壞生態(tài)”的懲罰條款。

此條規(guī)定，優(yōu)先考慮的是保護(hù)受污染者和環(huán)境公共利益。因污染者的賠償能力一般情況下比第三人強(qiáng)，〔11 〕但也有第三人的賠償能力比污染者強(qiáng)或者雖未必比污染者強(qiáng)但有相應(yīng)的賠償能力，受污染者可酌情選擇責(zé)任者。因損害是由獨(dú)立第三人所致，污染者承擔(dān)責(zé)任后有權(quán)向第三人追償。比如一載有化學(xué)液體的車輛被另一違章駕駛者撞致翻車泄漏污染，責(zé)任100%在違章一方，則適用該條由污染者選擇行使請(qǐng)求權(quán)。但比如載有化學(xué)液體車輛一方也有過錯(cuò)，則屬一般共同侵權(quán)，侵權(quán)人承擔(dān)連帶責(zé)任，不適用本條規(guī)定。可見，本條是非共同侵權(quán)單方連帶責(zé)任之規(guī)定。

本條與環(huán)境特別法相關(guān)規(guī)定的關(guān)系，需依民法解釋原理解釋適用。這主要涉及以下兩個(gè)法律規(guī)定：

一是涉及水污染防治法。水污染防治法第85條第4款規(guī)定：“水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)責(zé)任后，有權(quán)向第三方追償?！贝丝顑H僅是污染者向第三人追償?shù)囊?guī)定，而受污染者請(qǐng)求選擇權(quán)的規(guī)定。此款規(guī)定的追償權(quán)與侵權(quán)責(zé)任法第66條和民法典草案的規(guī)定通過生效后的追償權(quán)一致，只是依此款受污染者無請(qǐng)求選擇權(quán)。根據(jù)后法優(yōu)先前法原則，侵權(quán)責(zé)任法第66條的規(guī)定與民法典規(guī)定通過生效后適用于水污染，即水污染損害受害者請(qǐng)求承擔(dān)民事責(zé)任，現(xiàn)既可向污染者也可向造成損害的第三人請(qǐng)求承擔(dān)民事責(zé)任，其責(zé)任方式包括清除污染、賠償損失等。

二是涉及海洋環(huán)境保護(hù)法。海洋環(huán)境保護(hù)法第90條第1款規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。完全由于第三者故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并賠償損失。”依此款規(guī)定，第三人造成海洋環(huán)境污染應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，不存在受污染者請(qǐng)求選擇權(quán)。這是與其后制定的侵權(quán)責(zé)任法完全不同的規(guī)定。以國際規(guī)則優(yōu)先于國內(nèi)法適用，國內(nèi)法不能改變國際規(guī)則大法解釋原則，海洋環(huán)境保護(hù)法的此款規(guī)定優(yōu)先適用于后法即侵權(quán)責(zé)任法第66條和將來通過生效的民法規(guī)定。這是因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法第90條第1款來自兩個(gè)國際公約。這兩個(gè)公約，一個(gè)是國際油污損害民事責(zé)任公約第3條第2款。該款規(guī)定：“船舶所有人如能證實(shí)損害是屬于以下情況，即對(duì)之不負(fù)責(zé)任：（1）由于戰(zhàn)爭(zhēng)行為、敵對(duì)行為、內(nèi)戰(zhàn)或者武裝暴動(dòng)，或者特殊的、不可避免的和不可抗拒的自然現(xiàn)象所引起的損害;（2）完全由于第三者有意造成損害的行為或者怠慢所造成的損害;（3）完全是由于設(shè)立燈塔或者其他輔助設(shè)施的政府或者其他主各部門在執(zhí)行其職責(zé)時(shí)，疏忽或者其他過失行為所造成的損害?！绷硪粋€(gè)是關(guān)于危險(xiǎn)廢棄物越境轉(zhuǎn)移及其處置所造成損害的責(zé)任和賠償問題議定書第4條第5款規(guī)定：“如果本條第1款和第2款中所述之人證明損害由以下原因之一所致，則該人便不應(yīng)對(duì)之負(fù)任何賠償責(zé)任：（1）武裝沖突、敵對(duì)行為、內(nèi)戰(zhàn)或者叛亂行為;（2）罕見、不可避免、不可預(yù)見和無法抵御的自然現(xiàn)象;（3）完全系因遵守?fù)p害發(fā)生所在國的國家公共當(dāng)局的強(qiáng)制性措施;（4）或者完全由于第三者的蓄意不當(dāng)行為，包括遭受損害者的不當(dāng)行為?！痹趪H關(guān)系和外國法中，第三人原因引起的不可抗力、戰(zhàn)爭(zhēng)及暴力事件均為免責(zé)事由，海洋環(huán)境污染多具國際因素，必須使用共同國際規(guī)則。我國侵權(quán)責(zé)任法第66條和民法典規(guī)定，體現(xiàn)了立法對(duì)受害者的優(yōu)先保護(hù)，立法本意并未考慮涉外因素較多的海洋環(huán)境污染。從字面理解，文字規(guī)定含義過寬，應(yīng)作不包括海洋環(huán)境污染的限定解釋。