白子仙，張 杰

(山西大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)學(xué)院，山西 太原 030006)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作(后文統(tǒng)一簡(jiǎn)稱“農(nóng)地確權(quán)”),是最近10年來(2009年開始試點(diǎn)到2018年年底基本結(jié)束)中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的重大部署,具有十分重要的政策意義[1]。2014年11月，中辦、國(guó)辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》提出“用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。根據(jù)山西省委、省政府的安排，今年是山西省農(nóng)村承包地確權(quán)工作收尾之年。收尾質(zhì)量的好壞關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系到農(nóng)村土地改革能否推向縱深，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供扎實(shí)基礎(chǔ)。因此在基本完成農(nóng)地確權(quán)工作之際，對(duì)農(nóng)地確權(quán)的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，剖析確權(quán)收尾階段衍生出的系列問題,探索問題的解決對(duì)策,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)地確權(quán)問題是農(nóng)村土地問題的核心，土地問題是中國(guó)農(nóng)村改革的核心，因此農(nóng)地確權(quán)問題是改革中至關(guān)重要的一環(huán)。確權(quán)的本質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)界定[2]，承包地確權(quán)指對(duì)集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)。這種產(chǎn)權(quán)確認(rèn)有狹義和廣義的理解，在狹義上僅指對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)，而在廣義上則可以針對(duì)集體農(nóng)地的不同財(cái)產(chǎn)權(quán)利，譬如所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等分別進(jìn)行確認(rèn)。承包權(quán)確認(rèn)“清楚”的含義至少有兩層:一是指物質(zhì)層面的對(duì)承包面積進(jìn)行勘定(也即“物理確權(quán)”)；二是指心理層面的對(duì)當(dāng)前承包格局的認(rèn)同(也即心理確權(quán))。承包地確權(quán)清晰了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)歸屬，完善了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)了農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，為解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛提供了制度支撐，為保障農(nóng)民權(quán)益提供了法律依據(jù)，相關(guān)學(xué)者從激勵(lì)效應(yīng)、交易效應(yīng)、要素效應(yīng)、技術(shù)效應(yīng)4個(gè)方面如何推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制進(jìn)行了分析[3]，可見承包地確權(quán)的重要意義。

目前對(duì)于我國(guó)農(nóng)地確權(quán)登記的研究，學(xué)者們較多關(guān)注以下4方面內(nèi)容。一是農(nóng)地確權(quán)的背景與原則：歷史和現(xiàn)實(shí)都表明,在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明的背景下[4]，要在尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)，要最大限度保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則上進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)[5]。二是農(nóng)地確權(quán)的進(jìn)程和意義：通過承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證,可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書“四到戶”,可以實(shí)現(xiàn)從土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”到土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)換,這將對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收益增長(zhǎng)產(chǎn)生重大影響[6]。三是農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系：農(nóng)地確權(quán)在一定程度上能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)[7，8]，稟賦效應(yīng)是抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根源[9]。四是確權(quán)登記過程中遇到的具體問題：基層干部和農(nóng)民認(rèn)識(shí)不足[10]、農(nóng)地權(quán)屬糾紛問題[11]，確權(quán)不徹底以及配套制度不健全[12]。我國(guó)地域遼闊，各地農(nóng)地資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大[13]，同時(shí)，現(xiàn)有研究比較廣泛，缺乏針對(duì)性，主要集中在農(nóng)地確權(quán)工作試點(diǎn)或前期階段[14]。山西省作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)的試點(diǎn)省份之一，在具體實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)并取得了一定成效。因此，本文研究山西省農(nóng)地確權(quán)收尾階段具體呈現(xiàn)的特點(diǎn)和問題具有一定針對(duì)性。

一、山西省承包地確權(quán)收尾階段的特點(diǎn)和問題

(一)樣本概況

文章的實(shí)證分析是基于山西大學(xué)社會(huì)哲學(xué)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心項(xiàng)目組2019年“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革與鄉(xiāng)村振興”的問卷調(diào)查數(shù)據(jù),涉及全省87個(gè)村莊1 342戶農(nóng)民。按照山西省農(nóng)村區(qū)域分布，東中西部村莊數(shù)約占山西省村莊總數(shù)的30%、40%、30%，運(yùn)用分層抽樣的方法選取村莊，在87個(gè)村莊中，東中西部村莊占比分別為26.15%、46.4%和27.45%，每村按隨機(jī)抽樣的方法選取15戶農(nóng)民作為調(diào)查對(duì)象進(jìn)行問卷調(diào)查，回收問卷1 352份，有效問卷1 342份，有效回收率為96.4%。在1 342個(gè)樣本中,按性別統(tǒng)計(jì)，男性和女性農(nóng)民分別占到64.5%和35.5%；按年齡段統(tǒng)計(jì)，中青年農(nóng)民是樣本的主體部分,青年農(nóng)民(18～39歲)占比20.2%、中青年農(nóng)民(40～49歲)比例是35.7%、中年農(nóng)民(50～59歲)比例是21.4%、老年農(nóng)民(60歲及以)比例是22.7%；從教育水平來看,中小學(xué)學(xué)歷農(nóng)民比例最大,分別為35.6%和46%；按職業(yè)來統(tǒng)計(jì)，務(wù)農(nóng)務(wù)工占比最大，分別是66%和16%，有村干部身份的農(nóng)民僅占0.5%。從統(tǒng)計(jì)學(xué)要求來看,上述抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)能夠較好地反映樣本群體的差異性分布和實(shí)際狀況。問卷關(guān)于土地確權(quán)內(nèi)容主要包含兩部分，第一部分主要是采集農(nóng)戶的基本情況信息，涉及到農(nóng)戶性別、年齡、受教育情況、職業(yè)、家庭成員情況等9方面內(nèi)容；第二部分主要是涉及農(nóng)戶承包地情況、確權(quán)情況、滿意程度和農(nóng)戶與村干部集體資產(chǎn)知曉情況等7方面內(nèi)容。

(二)調(diào)查村莊的現(xiàn)狀和呈現(xiàn)特點(diǎn)

承包地確權(quán)收尾階段包括3方面內(nèi)容：評(píng)估確權(quán)效果、化解遺留問題、擴(kuò)大確權(quán)成果應(yīng)用。按照這3方面內(nèi)容，結(jié)合實(shí)際調(diào)查，山西省農(nóng)地確權(quán)收尾階段呈現(xiàn)如下特點(diǎn)和問題。

1.農(nóng)地確權(quán)登記基本完成，但頒證工作相對(duì)緩慢。在調(diào)查的87個(gè)村中，81個(gè)村莊完成了農(nóng)地確權(quán)，占比93.1%。去掉3個(gè)農(nóng)地已經(jīng)被征收的村改居、城中村以及移民新村，實(shí)際完成確權(quán)的村莊比例達(dá)到了96.6%。這表明山西省農(nóng)地確權(quán)登記工作已基本完成，這一數(shù)據(jù)在對(duì)1 342個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查中也得到了證實(shí)，有1 173個(gè)農(nóng)戶已經(jīng)得到土地確權(quán)，占有效樣本的87.4%，僅有12.6%的少數(shù)農(nóng)戶由于歷史遺留問題未得到有效解決至今未完成農(nóng)地確權(quán)。自二輪農(nóng)地承包以來，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和歷史條件的影響，農(nóng)地確權(quán)面臨二輪延包資料缺失、農(nóng)戶地籍信息變動(dòng)大、農(nóng)戶調(diào)地需求強(qiáng)烈、部分耕地用途發(fā)生變化等問題的困擾[15]，導(dǎo)致部分地區(qū)確權(quán)緩慢，隨著收尾工作的深入推進(jìn)將進(jìn)一步清理、解決問題，明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)地確權(quán)登記工作基本完成的同時(shí)，頒證工作卻相對(duì)緩慢。調(diào)查顯示，雖然有近九成農(nóng)戶表示自家農(nóng)地已確權(quán)，但仍有638名農(nóng)戶沒有或者不清楚土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的情況(見圖1)，占所調(diào)查農(nóng)戶的47.5%。因此，加快推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書頒發(fā)工作，切實(shí)把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中，成為亟需完成的重要工作任務(wù)。

圖1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放情況圖(單位：個(gè))

2.問題發(fā)生率和滿意度呈現(xiàn)“雙高”特征。確權(quán)過程中問題發(fā)生率較高。調(diào)查顯示，有799個(gè)農(nóng)戶表示在農(nóng)地確權(quán)過程中遇到過問題，約占調(diào)查樣本總數(shù)的59.5%，這些問題包括和以前面積不一致、鄰里發(fā)生糾紛、丈量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人情關(guān)系影響等。其中和以前面積不一致是反映最多的問題，占比30.3%，占比最少的是鄰里糾紛，僅占到6.6%(見圖2)。這一結(jié)果在對(duì)村干部的調(diào)查中也得到證實(shí)。經(jīng)調(diào)查分析，影響“和以前面積不一致”的因素有3方面，一是受政策的影響，農(nóng)民的行為傾向發(fā)生了明顯的變化，導(dǎo)致和最初的檔案記錄不一致。取消農(nóng)村稅費(fèi)繳納之前，土地承包耕種者需要向國(guó)家繳一定數(shù)額的稅費(fèi)，農(nóng)民想少報(bào)瞞報(bào)土地，取消農(nóng)業(yè)稅之后，加上各種農(nóng)業(yè)政策的補(bǔ)貼，農(nóng)民想多報(bào)土地。二是統(tǒng)購的影像資料圖清晰度較差，導(dǎo)致衛(wèi)星航拍測(cè)繪面積與實(shí)測(cè)面積存有一定的誤差，山區(qū)地塊誤差率偏高。三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作涉及面廣，工作量大，在證書打印或檔案資料歸檔過程中難免出現(xiàn)差錯(cuò)。

圖2 農(nóng)地確權(quán)過程中糾紛問題情況圖(單位：個(gè))

農(nóng)地確權(quán)過程中的問題糾紛并未直接影響農(nóng)戶對(duì)確權(quán)過程的滿意度，農(nóng)戶對(duì)確權(quán)工作仍有較高的滿意度。1 342個(gè)農(nóng)戶確權(quán)過程中問題發(fā)生率達(dá)59.5%，但只有5.7%的不滿意率，滿意或者持中性態(tài)度的占94.3%(見圖3)。這說明雖然確權(quán)過程會(huì)遇到問題糾紛，但并不影響農(nóng)戶對(duì)確權(quán)工作的滿意程度。原因有兩方面，一方面體現(xiàn)出相關(guān)政府部門以及村兩委應(yīng)對(duì)確權(quán)問題的積極態(tài)度，能夠及時(shí)化解問題糾紛，獲得農(nóng)民對(duì)工作的肯定和認(rèn)可。另一方面也要注意到，確權(quán)工作的順利推進(jìn)是在未改變農(nóng)民既有土地使用現(xiàn)狀的情況下實(shí)現(xiàn)的。確權(quán)工作是靠村莊外部行政力量的推進(jìn)，是一種“輸入”型的行動(dòng)，實(shí)際的土地使用則來自村莊內(nèi)部熟人社會(huì)的協(xié)商與合作，二者之間是平行關(guān)系，而外部的行政力量并未深刻干預(yù)農(nóng)戶的日常行為規(guī)范和實(shí)踐邏輯，即使確權(quán)過程中存在一些問題糾紛，農(nóng)戶依然對(duì)確權(quán)工作有較高的滿意度。

圖3 確權(quán)過程中滿意度情況圖(單位：%)

“糾紛”所占問題比例最低，但解決難度最大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄰里發(fā)生糾紛所占比例僅有6.6%，但因?yàn)樯婕暗綒v史遺留問題，反倒成為“最難啃的骨頭”。

3.農(nóng)戶對(duì)確權(quán)工作認(rèn)同度高，但產(chǎn)權(quán)意識(shí)薄弱。農(nóng)民的土地認(rèn)知對(duì)中國(guó)土地制度變革具有重要參考意義[16]。在對(duì)確權(quán)工作認(rèn)同度的考察中，“確權(quán)證書作用的主觀認(rèn)知”是一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，主觀認(rèn)知是非正式規(guī)范的內(nèi)生源頭，可影響農(nóng)戶確權(quán)的意愿，并進(jìn)而影響其參與確權(quán)的行為和農(nóng)地制度的變遷。進(jìn)行農(nóng)戶關(guān)于確權(quán)作用的預(yù)期對(duì)其確權(quán)行為產(chǎn)生間接效應(yīng)的影響，調(diào)查顯示，對(duì)于土地確權(quán)證書的作用方面，有1 002個(gè)農(nóng)戶表示有用，占全部農(nóng)戶的74.7%(見圖4)，也就是多數(shù)農(nóng)戶對(duì)確權(quán)證書的作用持積極或樂觀態(tài)度，他們認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)政策是一項(xiàng)國(guó)家的惠農(nóng)政策，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)安全性，對(duì)自己是有利的。

圖4 您覺得確權(quán)證書有沒有用？(單位：個(gè))

雖然農(nóng)戶對(duì)確權(quán)證書有較高的認(rèn)同度，對(duì)確權(quán)作用預(yù)期較高，但農(nóng)戶對(duì)確權(quán)工作的認(rèn)識(shí)依舊不足，農(nóng)民確權(quán)認(rèn)知水平有待進(jìn)一步提高，體現(xiàn)在4個(gè)方面：(1)仍有超過四分之一的農(nóng)戶對(duì)確權(quán)證書的作用未持積極態(tài)度。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有340個(gè)農(nóng)戶認(rèn)為確權(quán)證書沒用或者不清楚，約占調(diào)查總?cè)藬?shù)的25.3%(見圖5)，超過全部調(diào)查農(nóng)戶的四分之一，他們對(duì)農(nóng)地確權(quán)證書的作用預(yù)期持“負(fù)影響”或“無影響”態(tài)度。(2)很多農(nóng)戶對(duì)確權(quán)工作的認(rèn)同并不是建立在對(duì)承包地確權(quán)政策的深刻理解上，而是建立在對(duì)國(guó)家農(nóng)村政策的信任基礎(chǔ)上。把這一工作理解為“國(guó)家的惠農(nóng)政策”。一位村民表示“國(guó)家的政策肯定是好的，是為老百姓著想的”，還有村民表示“我不相信村委會(huì)，但相信國(guó)家，它(確權(quán))有了，才更有保證了”，至于農(nóng)地確權(quán)工作的具體作用事實(shí)上并不是很清楚。(3)農(nóng)戶承認(rèn)農(nóng)地確權(quán)是重要的，但并沒有那么重要。在調(diào)查中，部分村民認(rèn)為確權(quán)只是確認(rèn)了既有權(quán)利，而沒有增加其他的權(quán)利；另一方面，村民往往并不是按照賬面所定數(shù)字進(jìn)行日常耕作，而是按照村莊熟人社會(huì)長(zhǎng)期形成的非正式制度來使用土地，確權(quán)與否并不影響實(shí)際的土地利用現(xiàn)狀。(4)農(nóng)戶內(nèi)部對(duì)確權(quán)工作的認(rèn)識(shí)并不均衡。整體的百分比并不能說明全部狀況，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教育年限、受訪人及其家人的職業(yè)對(duì)確權(quán)作用的認(rèn)識(shí)都有顯著影響。

受教育程度越高，越趨向于肯定確權(quán)證書的作用。小學(xué)教育程度認(rèn)可確權(quán)證書作用的比例最少，而大學(xué)學(xué)歷的村民的認(rèn)可比例最高，此外，小學(xué)階段的教育年限對(duì)確權(quán)作用認(rèn)可的影響最為顯著。只受過一年教育的村民認(rèn)可確權(quán)證書作用的比例是33.3%，而接受完小學(xué)教育的村民其認(rèn)可比例已經(jīng)達(dá)到或已超過平均值(見表1)。

不同職業(yè)對(duì)確權(quán)作用的認(rèn)識(shí)也有明顯差異。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，公務(wù)員職業(yè)的受訪對(duì)象認(rèn)可確權(quán)證書作用的比例最高，達(dá)到85.7%；做生意和務(wù)工人員比例最低，分別只有67.1%和71.6%(見表2)。相比其他職業(yè)，做生意的農(nóng)戶對(duì)確權(quán)證書的理解更為模糊，群體中25%選擇了“說不清”。

表1 教育年限與確權(quán)證書作用認(rèn)知交叉表

注：受教育程度有效樣本數(shù)1 342,缺失值為0。

表2 職業(yè)與確權(quán)作用認(rèn)知交叉表 %

注：職業(yè)有效樣本數(shù)1 342,缺失值為0,務(wù)農(nóng)樣本數(shù)887,務(wù)工215,做生意76,教師23,公務(wù)員7,其他134。

4.農(nóng)戶承包地利用率較高，但流轉(zhuǎn)率較低。明晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)或者農(nóng)地使用權(quán)及對(duì)其進(jìn)行有效保護(hù),是保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)高效順暢運(yùn)行的前提條件,但學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地確權(quán)是否有助于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)不一[17]。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有促進(jìn)作用；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響并不明顯，反而可能會(huì)產(chǎn)生抑制作用[18]。從調(diào)查數(shù)據(jù)看，農(nóng)戶承包地目前利用率達(dá)到95.2%，撂荒率僅為4.8%，表明農(nóng)戶承包地利用率較高。但在承包地利用的1 277個(gè)有效樣本中，有1 050個(gè)農(nóng)戶在自己耕種土地，占比高達(dá)78.2%，僅有137個(gè)農(nóng)戶具有流轉(zhuǎn)行為，僅占10.2%，而在具有流轉(zhuǎn)行為的137戶農(nóng)民中，他們的承包地面積在0.1到0.21公頃范圍內(nèi)，可見，承包土地面積越大的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為占比往往較低，呈現(xiàn)出農(nóng)地的低流轉(zhuǎn)率特點(diǎn)(見圖5)。農(nóng)民耕地的高利用率與低流轉(zhuǎn)率說明現(xiàn)階段山西省農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度依舊很高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入“停滯期”。

圖5 承包地利用情況圖(單位：%)

農(nóng)地的高利用率和低流轉(zhuǎn)率是建立在細(xì)碎化的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)之上。當(dāng)前稱得上農(nóng)村土地第一問題的可能是極大影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)地細(xì)碎化[19]。本次調(diào)查的1 342份有效樣本中，農(nóng)戶戶均農(nóng)地面積在1.3公頃以下，平均值僅為0.5公頃，戶均地塊數(shù)是3.5塊(見表3)，說明農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地不僅規(guī)模越來越小，而且零碎分散，土地零碎化程度是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響因素之一。

表3 農(nóng)戶土地分塊情況統(tǒng)計(jì)表

注：1 342份樣本中，缺失值為15，有效樣本數(shù)為1 327。

適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是克服山西省農(nóng)戶農(nóng)地面積少且分散的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)途徑，但現(xiàn)實(shí)中卻是農(nóng)地的低流轉(zhuǎn)率。造成這一途徑受限原因主要有3個(gè)方面。一是山西省山地多、平川少，土地資源稟賦比較差，不利于規(guī)模化、機(jī)械化生產(chǎn)。二是不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作還未全面落實(shí)，對(duì)于多數(shù)農(nóng)戶來說，農(nóng)地的生存保障功能遠(yuǎn)大于生產(chǎn)功能。農(nóng)戶把承包地看作“活命田”“保險(xiǎn)田”，所以部分農(nóng)戶不愿意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，寧可自己粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒、棄耕，也不愿放棄承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，怕永遠(yuǎn)失去農(nóng)地。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益不高，目前山西省農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)大戶和公司較少，服務(wù)組織較為缺乏，無法把分散的農(nóng)戶組織起來，從而優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度機(jī)制，將小農(nóng)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)換為更適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

5.農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地確權(quán)知曉度高，但對(duì)集體“家底”了解甚少。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，關(guān)系構(gòu)建實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)，對(duì)保障農(nóng)民權(quán)益、完善鄉(xiāng)村治理具有重大的意義，但集體資產(chǎn)信息在村干部和村民之間分配高度不均衡。相比承包地確權(quán)，農(nóng)戶對(duì)村莊集體“家底”的了解遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

一般村民對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)的了解十分有限。結(jié)合表4可以看出，多數(shù)相關(guān)問題都有超過半數(shù)的村民選擇了“不知道”。有71.7%的村民不知道國(guó)家要求集體資產(chǎn)的清查與量化；有61.9%的村民不知道村里集體資產(chǎn)是否經(jīng)過核查；超過40%的村民不知道村集體資產(chǎn)公示與否；關(guān)于集體資產(chǎn)是否有經(jīng)營(yíng)和收益分配制度的問題，有66.5%的人不了解；關(guān)于集體資產(chǎn)有沒有確權(quán)頒證的問題，有64.5%的人不了解。此外，關(guān)于村集體資產(chǎn)的管理制度、拆股量化狀況以及村莊負(fù)債情況，不清楚狀況的村民占比也很高，分別為60.5%、54.1%和57.5%?？梢婈P(guān)于村集體產(chǎn)權(quán)信息的問題，人們的關(guān)注和了解程度還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

表4 農(nóng)戶對(duì)村集體資產(chǎn)的了解程度

村集體資產(chǎn)信息高度集中于村干部群體。村干部群體對(duì)于村集體資產(chǎn)的了解程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般村民。92%的村干部知曉國(guó)家要求集體資產(chǎn)的清查與量化，相比之下，農(nóng)民的知曉率只有28.2%。而對(duì)于村集體資產(chǎn)的核查、公示、拆股量化、確權(quán)頒證、管理制度以及經(jīng)營(yíng)和收益分配制度，無論是否得到施行，村干部對(duì)這些事務(wù)的知曉率達(dá)到100%(見表5)，所有的村干部都能夠明確回答“有”或者“沒有”，與村民的知曉比例形成鮮明對(duì)比，說明村莊集體產(chǎn)權(quán)并不公開透明。

表5 村干部對(duì)村集體資產(chǎn)的了解程度表 %

二、解決確權(quán)收尾中衍生問題的對(duì)策

為鞏固承包地確權(quán)成果，提高確權(quán)收尾的質(zhì)量和效率，基于山西省調(diào)查的實(shí)際狀況，提出具有針對(duì)性的對(duì)策如下：

(一)以解決問題為導(dǎo)向，提高掃尾階段的效率

首先是加快推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書頒發(fā)工作，確保頒證到戶。對(duì)于已完成承包地確權(quán)工作的農(nóng)村，要加快確權(quán)證書的打印頒發(fā)工作，切實(shí)提高效率，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書及時(shí)發(fā)放到農(nóng)戶手中，讓農(nóng)戶落袋為安。對(duì)在頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書過程中，農(nóng)戶要求公證的，由縣級(jí)司法行政部門公證機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一辦理公證。其次是加快解決農(nóng)地糾紛遺留問題。第一，發(fā)揮各村黨支部牽頭作用，協(xié)同農(nóng)村村組干部以及有威望、輩分比較高的長(zhǎng)者等群體為重心的調(diào)解機(jī)制，依法依規(guī)，精細(xì)推進(jìn)矛盾糾紛化解工作。第二，土地確權(quán)公司要在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配合下進(jìn)村入戶，積極聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)的意見和建議的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是的處理好村民之間農(nóng)地歷史遺留問題，確保農(nóng)民對(duì)確權(quán)工作的滿意度。最后是常態(tài)化深入開展“回頭看”。農(nóng)戶承包地確權(quán)登記頒證工作基本完成后常規(guī)管理機(jī)制尚未形成，因此要把開展農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證“回頭看”工作作為一項(xiàng)常規(guī)工作來開展，查漏補(bǔ)缺，規(guī)范提升，解決遺留問題。

(二)以完善評(píng)估效果為抓手，確保確權(quán)工作的質(zhì)量

第一是完善檔案整理、移交和保管工作。重點(diǎn)檢查工作程序不規(guī)范、確權(quán)登記信息數(shù)據(jù)錄入不完整等情況，糾正漏人漏地等問題，相關(guān)部門對(duì)檔案信息情況進(jìn)行跟蹤督查，并審核把關(guān)。第二是完善測(cè)繪信息，提高精準(zhǔn)度?！盎仡^看”中排查出的測(cè)量不準(zhǔn)確問題要交給測(cè)繪隊(duì)伍整改，重點(diǎn)加強(qiáng)測(cè)繪公司在外業(yè)調(diào)查、審核公示等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的監(jiān)管，分類處理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和測(cè)繪隊(duì)伍協(xié)調(diào)配合，出現(xiàn)問題及時(shí)反映，確保確權(quán)信息準(zhǔn)確完善，妥善解決確權(quán)過程中“和以前面積不一致”問題。

(三)以提高認(rèn)識(shí)為助力，著力打造農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革共識(shí)

第一是加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，解決農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)意識(shí)薄弱問題。常態(tài)化農(nóng)戶的教育培訓(xùn)，利用農(nóng)戶農(nóng)閑時(shí)期集中學(xué)習(xí)。不能因?yàn)檗r(nóng)戶拿到確權(quán)證書，認(rèn)可了農(nóng)地確權(quán)作用，就自然而然認(rèn)為農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地確權(quán)有了深刻理解。農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地確權(quán)的認(rèn)可往往是由于對(duì)政府的信任和當(dāng)前確權(quán)工作并未影響他們的實(shí)際耕作，而不是來自他們真正認(rèn)識(shí)到確權(quán)證書對(duì)他們資產(chǎn)保護(hù)和收益的重要意義。農(nóng)戶思想上沒有轉(zhuǎn)變，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的要求還不強(qiáng)烈，即便拿到證書，也無法主動(dòng)參與到土地產(chǎn)權(quán)改革中來。通過培訓(xùn)，把“重要信號(hào)”傳導(dǎo)到農(nóng)戶身上，提高“三權(quán)分置”的思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)。第二是加強(qiáng)政策宣傳，分類宣傳。不同的群體需要采取不同的宣傳策略。對(duì)于小學(xué)程度以上的農(nóng)戶，可以采取電視、網(wǎng)絡(luò)和短信等媒體的宣傳；對(duì)于小學(xué)以下的農(nóng)戶，可以采取傳統(tǒng)藝術(shù)表演(小品、二人臺(tái)、晉劇等)下鄉(xiāng)活動(dòng)，還可以發(fā)動(dòng)村里鄉(xiāng)賢或者農(nóng)戶的網(wǎng)絡(luò)群體等社會(huì)力量擴(kuò)大政策宣傳。

(四)以組織建設(shè)為平臺(tái)，平穩(wěn)有序提高土地流轉(zhuǎn)

一是政府引導(dǎo)，加強(qiáng)黨組織、村委會(huì)建設(shè)，重點(diǎn)選好用好農(nóng)村基層黨組織帶頭人?；鶎痈刹吭谌罕娦闹械耐懦潭戎苯佑绊懼邔?shí)行程度的好壞，運(yùn)用科學(xué)管理手段打造現(xiàn)代化村兩委管理班子，黨組織應(yīng)發(fā)揮典型的示范和引導(dǎo)作用，提高農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的自覺性和主動(dòng)性。黨員可率先將自家的土地流轉(zhuǎn)出來，并向農(nóng)民群眾做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，示范帶動(dòng)農(nóng)民群眾積極響應(yīng)，提高土地流轉(zhuǎn)，走出村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子。二是市場(chǎng)激勵(lì)，建立或引進(jìn)經(jīng)濟(jì)組織資源。以土地確權(quán)為契機(jī)，積極建設(shè)或引進(jìn)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織，整合村中的生產(chǎn)大戶、能人、強(qiáng)人等精英資源，充分發(fā)揮他們?cè)谫Y金、市場(chǎng)、信息、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，興辦特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)組織的建立或引進(jìn)可激活農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿，為實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接提供堅(jiān)實(shí)持久的平臺(tái)保證。三是社會(huì)協(xié)同，村際聯(lián)合引入中介或者社會(huì)組織，建立土地流轉(zhuǎn)供需平臺(tái)。山西省農(nóng)村鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)基本沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織匱乏，供需雙方的信息不能及時(shí)溝通、缺乏流轉(zhuǎn)咨詢、監(jiān)督和管理服務(wù)?？赏ㄟ^項(xiàng)目招標(biāo)等方式引入相關(guān)中介組織或者社會(huì)組織，為土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)創(chuàng)造信息充分、安全穩(wěn)定的條件。

(五)以完善制度機(jī)制為依托，擴(kuò)大確權(quán)成果應(yīng)用，助力集體產(chǎn)權(quán)改革

一是完善信息公開制度和機(jī)制建設(shè)。提高集體資產(chǎn)信息的公開透明，克服村集體資產(chǎn)信息在村干部和村民之間分配高度不均衡的現(xiàn)狀，將村集體資產(chǎn)信息從干部群體擴(kuò)展到全體村民，實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)信息的互聯(lián)互通和共享。二是完善激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)戶主體參與。承包地確權(quán)改革能夠順利實(shí)施，很大程度上來自農(nóng)戶的積極參與。集體產(chǎn)權(quán)改革也亟需農(nóng)民積極參與，讓農(nóng)民參與到村集體資產(chǎn)清查核資、拆股量化、確權(quán)頒證以及經(jīng)營(yíng)與收益分配中去，將自身收益與村莊集體發(fā)展聯(lián)系起來，明晰自身是集體產(chǎn)權(quán)受益的主人，主動(dòng)摸清集體“家底”，真正成為村莊的“當(dāng)家人”。三是擴(kuò)大成果應(yīng)用，提煉農(nóng)地確權(quán)工作中的制度和機(jī)制，服務(wù)村集體產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)地確權(quán)成果應(yīng)用包括為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、承包地有償退出、互利并地等提供支撐，充分釋放確權(quán)紅利。集體產(chǎn)權(quán)改革也可借鑒農(nóng)地確權(quán)經(jīng)驗(yàn)，通過政府監(jiān)督、權(quán)責(zé)管理制度的剛性實(shí)施以及測(cè)繪經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)交匯經(jīng)驗(yàn)等，著力打造可復(fù)制、可推廣的工作制度機(jī)制，助力村集體產(chǎn)權(quán)改革。

三、結(jié)語

實(shí)行農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上的土地制度改革，匹配了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系變革的邏輯，凡是農(nóng)地三權(quán)分置做得好的村莊，一般都先進(jìn)行了農(nóng)地空間邊界和權(quán)能邊界的清晰界定[20]。本文從山西省87個(gè)村莊1 342戶農(nóng)民的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)出發(fā)，討論了山西省確權(quán)收尾階段的特點(diǎn)和存在問題，針對(duì)相關(guān)問題，提出以解決問題為導(dǎo)向，提高掃尾階段的效率；以完善評(píng)估效果為抓手，確保確權(quán)工作的質(zhì)量；以提高認(rèn)識(shí)為助力，增強(qiáng)農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)意識(shí)；以組織建設(shè)為平臺(tái)，平穩(wěn)有序提高土地流轉(zhuǎn)；以完善制度機(jī)制為依托，擴(kuò)大確權(quán)成果應(yīng)用，助力集體產(chǎn)權(quán)改革。認(rèn)知、組織、制度等5方面的對(duì)策為山西省農(nóng)地確權(quán)高質(zhì)量完成“回頭看”收尾工作提供了借鑒，具有現(xiàn)實(shí)意義。