黃明鋒 陳炳超

[摘 要] 廣西壯族自治區(qū)北流市是全國(guó)推進(jìn)土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)縣（市）之一。本文通過(guò)對(duì)北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的發(fā)展歷程進(jìn)行分析，總結(jié)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地制度改革推進(jìn)情況及取得的成效，并針對(duì)試點(diǎn)改革中遇到的問(wèn)題提出建議，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)改革工作提供經(jīng)驗(yàn)參考。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;入市;北流市

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）11-19-2

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是指在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及用途管制等前提條件下，允許具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)[1]。2015年3月被列入全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)地區(qū)以來(lái)，廣西壯族自治區(qū)北流市的試點(diǎn)實(shí)踐邁出了較大的步伐，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試行“可入市、盡入市”的原則思路，建立了較為活躍的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，基本實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的“同價(jià)同權(quán)同責(zé)”[2]。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，改變了過(guò)去農(nóng)村土地必須征收為國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)的局面，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，結(jié)束了原來(lái)的二元化建設(shè)用地市場(chǎng)制度。這項(xiàng)改革意義重大、影響廣泛、社會(huì)關(guān)注度高，但也存在一些問(wèn)題。下面結(jié)合北流市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)改革中遇到的問(wèn)題，就如何開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)工作進(jìn)行初探。

1 北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

自2015年3月啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革以來(lái)，截至2018年12月，北流市基本完成了國(guó)家下達(dá)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革任務(wù)。北流市積極大力推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)登記和土地頒證，靈活地采用不同土地入市的渠道和方式，主動(dòng)搭建了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地交易平臺(tái)。

北流市不斷完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)制度，在多個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)改革任務(wù)中進(jìn)行創(chuàng)新性、突破性探索，為《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂提供了可靠的政策實(shí)踐樣本。其中，北流市率先將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市納入本年度土地利用計(jì)劃管理，探索嘗試新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等創(chuàng)新性做法，在《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》中得到吸納。截至2019年年底，北流市已實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市158宗，面積551.67 hm2，成交價(jià)款22.20億元，入市規(guī)模繼續(xù)保持在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)前列。

2 北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的成效

2.1 開(kāi)辟了實(shí)現(xiàn)多方收益均衡的新渠道

集體建設(shè)用地入市收益分配的主體為參與入市改革的代表其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括鎮(zhèn)、村委和村民小組三級(jí)農(nóng)民集體。土地增值收益分配的方式是由村集體2/3的經(jīng)濟(jì)組織成員討論通過(guò)，依據(jù)村民對(duì)入市土地的貢獻(xiàn)程度不同獲得差異化經(jīng)濟(jì)利益分配。在集體和國(guó)家之間則是政府根據(jù)不同的入市土地用途，即土地的資產(chǎn)價(jià)值顯化程度和社會(huì)性來(lái)收取差異化入市收益調(diào)節(jié)金[3]。

北流市堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，把好增值收益分配關(guān)，制定差異化調(diào)節(jié)金比例，采用“按類別、有級(jí)差”的土地增值調(diào)節(jié)金使用收取的管理方式和土地調(diào)節(jié)金使用標(biāo)準(zhǔn)，按照“誰(shuí)所有、誰(shuí)收益”的土地調(diào)節(jié)金管理原則，建立了土地增值和經(jīng)濟(jì)收益分配的土地調(diào)節(jié)金管理機(jī)制。扣除土地增值和收益的調(diào)節(jié)金及各項(xiàng)集體土地使用成本的管理支出后，由農(nóng)村集體組織在其內(nèi)部進(jìn)行土地增值收益分配。

北流市不斷根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例，推進(jìn)國(guó)家在集體土地與國(guó)有土地收益之間的平衡、農(nóng)戶在集體土地入市收益與國(guó)有土地征收補(bǔ)償上的大體平衡、不同區(qū)域不同用途之間集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益均衡，達(dá)到兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人土地增值收益的效果，以此確保國(guó)家和集體的經(jīng)濟(jì)利益不受損失，同時(shí)合理提高個(gè)人收益。

2.2 有力撬動(dòng)了對(duì)土地資源集約開(kāi)發(fā)利用的新杠桿

通過(guò)組織實(shí)施科學(xué)、系統(tǒng)、有序地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和入市，進(jìn)一步解決了部分集體經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村開(kāi)發(fā)建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)閑置的各種結(jié)構(gòu)性矛盾問(wèn)題，整合了集約性開(kāi)發(fā)和利用農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性土地的機(jī)制和資源，深挖了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)和利用的巨大效益和市場(chǎng)潛力。這不僅盤(pán)活了開(kāi)發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地，緩解和改善了農(nóng)村集體用地分配失衡問(wèn)題，還激發(fā)了廣大農(nóng)民更加珍惜開(kāi)發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)土地，合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村建設(shè)集體土地，增強(qiáng)農(nóng)民參與、管理、監(jiān)督開(kāi)發(fā)農(nóng)村建設(shè)集體土地的積極性。

2.3 有效解決了土地供需矛盾，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展

北流市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，民間投資活躍，中小企業(yè)較多且發(fā)展較好，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市市場(chǎng)需求旺盛，且需求量逐年增大。但受限于年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)緊缺，制約和影響民營(yíng)企業(yè)的生存和發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，利用集體建設(shè)用地建設(shè)廠房，有效緩解了困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)10多年的建設(shè)用地緊張難題，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從而讓農(nóng)民由被動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向主動(dòng)就地城鎮(zhèn)化，同時(shí)優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局，激活鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，加快推進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展。

3 北流市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題及建議

3.1 存在的問(wèn)題

3.1.1 缺乏計(jì)劃和規(guī)劃利用土地問(wèn)題。目前，北流市鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有形成明確的科學(xué)的村莊規(guī)劃和村級(jí)土地利用規(guī)劃，土地利用過(guò)程中的土地利用規(guī)劃主要是由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制的，全國(guó)境內(nèi)還沒(méi)有開(kāi)展村級(jí)土地利用規(guī)劃，沒(méi)有具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的土地用途。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有根據(jù)自身和上一級(jí)規(guī)劃制定合理的農(nóng)村土地利用規(guī)劃，并且未開(kāi)展村級(jí)土地利用規(guī)劃，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地未實(shí)現(xiàn)高效利用，難以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.1.2 亟待明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后續(xù)管理制度問(wèn)題。在北流市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)際工作中，存在國(guó)土、住建、金融等行業(yè)管理配套政策尚未做到“相互打通”，導(dǎo)致土地入市交易后續(xù)程序難以推進(jìn)的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在后續(xù)在建工程預(yù)售難、抵押難、融資難。

這種被動(dòng)的局面一方面影響已入市項(xiàng)目的后續(xù)工程進(jìn)度和資金回籠，另一方面對(duì)未來(lái)集體土地入市的需求產(chǎn)生不利影響，潛在的入市土地競(jìng)拍人可能因?yàn)橐陨蠁?wèn)題退出土地交易，給下一步集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作順利推進(jìn)蒙上陰影。

3.2 建議

3.2.1 拓寬集體土地入市范圍。存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量是固定的，縮小土地征收范圍后，單靠存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求。建議拓寬集體土地入市范圍，只要是在符合規(guī)劃的城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地范圍內(nèi)的所有集體土地，包括存量集體建設(shè)用地，集體農(nóng)用地、未利用地依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)后，均可以進(jìn)入市場(chǎng)流通，充分保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必要的用地需求。

3.2.2 編制土地利用規(guī)劃。北流市作為土地制度改革試點(diǎn)城市，應(yīng)根據(jù)改革情況合理編制和實(shí)施村級(jí)土地利用規(guī)劃，管制土地用途，維護(hù)農(nóng)民集體權(quán)益，促進(jìn)北流市農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展;同時(shí)，解決北流市農(nóng)村土地利用粗放等問(wèn)題，解決農(nóng)村民宿、旅游區(qū)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目用地需求，為北流市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供規(guī)劃基礎(chǔ)。

3.2.3 完善入市開(kāi)發(fā)利用制度及監(jiān)管。建議完善對(duì)應(yīng)配套的法律法規(guī)，細(xì)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)定范圍、條件以及進(jìn)入土地市場(chǎng)的程序等內(nèi)容做出更加詳細(xì)的規(guī)定。建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管規(guī)則[4]，一是與國(guó)有建設(shè)用地實(shí)行同等監(jiān)管，避免國(guó)有建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后監(jiān)管二元化，導(dǎo)致監(jiān)管混亂;二是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)期滿處置政策，解除市場(chǎng)主體擔(dān)憂，避免產(chǎn)生糾紛。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革意味著集體建設(shè)用地可以直接對(duì)接市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。這一新的模式既能提高土地使用效率，盤(pán)活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，有效利用這“沉睡”多年的土地資源，同時(shí)讓“資源”變“資產(chǎn)”，切實(shí)增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入，也為農(nóng)民帶來(lái)更多實(shí)惠。但是，對(duì)于規(guī)劃利用土地、入市后后續(xù)管理制度等問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步探索，才能真正推動(dòng)集體土地有序、規(guī)范地參與市場(chǎng)交易，協(xié)調(diào)和保護(hù)好各方利益，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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